雷公山自然保護(hù)區(qū)林權(quán)糾紛的原因及對策

唐秀俊 金應(yīng)洪 余德會 姜 山 潘成坤 楊勝軍 李 揚(yáng) 梁 芬

(1.貴州雷公山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，貴州 雷山 557199;2.中共黔東南州直屬機(jī)關(guān)工作委員會，貴州 凱里 556099)

1 研究區(qū)域及林權(quán)糾紛概況

貴州雷公山國家級自然保護(hù)區(qū)(以下簡稱雷公山保護(hù)區(qū))總面積47300hm2，森林覆蓋率92.34%，地跨雷山、臺江、劍河、榕江4縣，涉及10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)43個行政村、8900多戶、3萬多人，其中居住在區(qū)內(nèi)的有25個村，3340戶1.3萬人[1]。保護(hù)區(qū)內(nèi)林地面積44939.18 hm2，集體林地35886.67 hm2，占保護(hù)區(qū)總林地面積80.03%，其中村集體經(jīng)營林地12739.71 hm2，占35.50%；組集體經(jīng)營林地6392.30hm2，占17.81%；農(nóng)戶自留山16754.66hm2，占46.69%，是典型的南方集體林區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)。

在2008年全面實施集體林權(quán)制度改革時，雷公山保護(hù)區(qū)因歷史等原因共有林木林地權(quán)屬糾紛259宗，糾紛面積達(dá)5667 hm2，年均滯留森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金達(dá)120多萬元。為加大林權(quán)糾紛調(diào)處力度，確保生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)到村到戶，增加林農(nóng)收入促進(jìn)脫貧奔小康，10多年來，在黔東南州委、州政府的極力推進(jìn)下，在雷山、臺江、榕江、劍河4縣政府的共同努力下，截止2018年底，雷公山保護(hù)區(qū)內(nèi)共完成調(diào)解林權(quán)糾紛148宗，面積3412.3 hm2，其中調(diào)結(jié)126宗，面積2420.2 hm2；簽訂共同管理共同享受公益林補(bǔ)償金協(xié)議(以下簡稱共管共享協(xié)議)22宗，面積992.1 hm2，累計兌現(xiàn)公益林補(bǔ)償滯留資金600多萬元。現(xiàn)雷公山保護(hù)區(qū)內(nèi)仍有林木林地權(quán)屬糾紛111宗，面積2270.3 hm2，其中跨縣糾紛28宗237.3 hm2，跨鄉(xiāng)糾紛1宗，面積201.3 hm2；跨村糾紛21宗，面積1529.1 hm2；村內(nèi)糾紛61宗，面積102.6 hm2。因存在林權(quán)糾紛，難以開展公益林補(bǔ)償兌現(xiàn)工作，每年仍有滯留生態(tài)補(bǔ)償金50多萬元，國家的惠民政策難以落實到林農(nóng)手中。

為加快森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金兌現(xiàn)工作進(jìn)度，提高林農(nóng)收入，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成效，有效維護(hù)雷公山保護(hù)區(qū)林區(qū)和諧穩(wěn)定，亟待通過開展調(diào)查研究，系統(tǒng)分析雷公山保護(hù)區(qū)內(nèi)林權(quán)糾紛產(chǎn)生的原因、存在的問題及現(xiàn)狀，擬提出解決的對策及建議。

2 調(diào)查方法

項目組采用發(fā)放調(diào)查問卷、召開座談會、調(diào)查走訪、尋找關(guān)鍵組織者或調(diào)解者進(jìn)行專題訪談四種方式深入涉及林權(quán)糾紛的提香、平祥、水寨、丹江、石灰、昂英等13個村寨，分門別類開展發(fā)放調(diào)查問卷、調(diào)查走訪林權(quán)糾紛雙方當(dāng)事人、召開村組干部及村民代表座談會等方式挖掘相關(guān)信息，同時還到地方政府綜治、司法、林業(yè)等相關(guān)職能部門收集查閱涉及區(qū)內(nèi)111宗林權(quán)糾紛地的調(diào)處、證據(jù)、法院判決等相關(guān)信息資料，并尋找歷年曾經(jīng)長期組織和參與調(diào)解林權(quán)糾紛的關(guān)鍵組織者或調(diào)解人員進(jìn)行專題訪談。項目組經(jīng)過13天的實地調(diào)查走訪，共發(fā)放調(diào)查問卷268份，召開座談會13次、走訪林權(quán)糾紛雙方當(dāng)事人89人次，專題走訪地方政府綜治、司法、林業(yè)等部門曾長年從事林權(quán)糾紛調(diào)解的組織者或調(diào)解者26人次。

3 調(diào)查范圍

調(diào)查范圍涉及雷公山保護(hù)區(qū)內(nèi)的雷山、臺江、榕江、劍河4個縣，西江、大塘、丹江、方祥、平陽、太擁、南宮7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，烏堯、小龍、高巖、烏東、陡寨、水寨、平祥、提香、丹江、昂英、交包、石灰、交密13個村寨，并針對“送干丹”、“烏替”、“干南娘”、“烏州”等17宗較為復(fù)雜的林權(quán)糾紛地進(jìn)行實地調(diào)查走訪。

4 調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計及分析

4.1 問卷調(diào)查統(tǒng)計及分析

從表1中顯示，保護(hù)區(qū)內(nèi)有92.16%以上村民均知曉本村有山林權(quán)屬糾紛的情況；地方政府曾經(jīng)組織調(diào)解過83.96%以上的林權(quán)糾紛地；有95.9%以上村民愿意再次組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解；有38.06%的村民愿意采用簽訂“共管共享”協(xié)議，暫時共同管理共同享受生態(tài)公益林補(bǔ)償金；有61.94%的村民不愿意簽訂“共管共享”協(xié)議，希望通過調(diào)解或司法程序一次性解決到位；有45.9%的村民希望通過司法程序來判決，有54.1%的村民希望通過調(diào)解程序來解決落實；調(diào)解成功或法院判決生效后，有99.25%的村民要求及時辦理林權(quán)證，確定好四至界線范圍。

表1 雷公山自然保護(hù)區(qū)林權(quán)糾紛問卷調(diào)查統(tǒng)計分析表

4.2 林權(quán)糾紛原因調(diào)查統(tǒng)計及分析

4.2.1 林權(quán)糾紛原因調(diào)查統(tǒng)計

從表2顯示，在未調(diào)結(jié)的111宗林權(quán)糾紛地中，林權(quán)邊界不清，糾紛雙方占有關(guān)系不明確，且雙方均拿不出依據(jù)引起糾紛有63宗，占總糾紛宗地數(shù)的63.27%；重疊或重復(fù)發(fā)證引起糾紛有27宗，占26.64%；有證但無圖紙引起糾紛有7宗，占6.66%；分山老人相繼去世無人去現(xiàn)場指界引起糾紛有9宗，占8.88%；政府裁決或法院判決生效但執(zhí)行難再次引起糾紛有5宗，占5.55%。

表2 雷公山保護(hù)區(qū)林木林地權(quán)屬糾紛原因調(diào)查統(tǒng)計分析表

4.2.2 林權(quán)糾紛原因分析

4.2.2.1歷史原因

建國后，林權(quán)制度已經(jīng)歷了土地改革時期的分山分林到戶、農(nóng)業(yè)合作化時期的山林入社、人民公社化時期的“四固定”、改革開放時期的林業(yè)“三定”四個階段，但各地行政區(qū)劃多次變更，絕大多數(shù)都采用呈報或個人自報登記的辦法，定標(biāo)劃界時沒有經(jīng)過上山核對、現(xiàn)場實地勘測，沒有“履畝丈量”縮繪成圖，坐在屋里定林權(quán)、指山界，有的填證馬虎，對林木、林地的座落位置、四至范圍、面積記錄不準(zhǔn)或不清楚，造成山林四至界限不明確，留下了后遺癥[3]。正因“土改”、“合作化”、“四固定”、林業(yè)“三定”時期，林權(quán)證填發(fā)混亂、不規(guī)范、檔案管理不規(guī)范等，造成“一山多證”、“一證多山”、“山與證不符”、“山證漏填”等現(xiàn)象，山權(quán)與林權(quán)區(qū)分不清楚，從而造成林權(quán)糾紛。另外，由于林地的自由買賣、遷徒、嫁娶隨帶或贈送，使山林權(quán)屬不斷變遷轉(zhuǎn)移，造成了十分復(fù)雜的山林權(quán)屬分布[4]。尤其在一些行政區(qū)域毗連的地方，山界的認(rèn)定在解放前就有分歧，一直遺留到現(xiàn)在[5]。加上近年森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金逐年提高，受利益的驅(qū)動，多數(shù)村民寸土寸山必爭，然而引發(fā)大量的山林糾紛。比如，雷山縣西江鎮(zhèn)烏堯村與腳堯村關(guān)于“烏干姐”山林糾紛面積54.63 hm2，就是其中一個典型案例。

4.2.2.2集體林權(quán)制度改革時期，外業(yè)勘界確權(quán)原因

2007年至2009年，我國集中開展了集體林權(quán)制度改革，這項改革對林農(nóng)來說意義重大，影響深遠(yuǎn)。但當(dāng)時由于時間緊、任務(wù)重，加之我國集體林權(quán)制度改革的情況比較復(fù)雜，所以林改工作雖然結(jié)束了，但遺留問題不少，如存在識圖不準(zhǔn)、溝通協(xié)調(diào)不夠、爭議地仍未解決就發(fā)證等問題，林地糾紛數(shù)量有增無減，造成原調(diào)解好的權(quán)屬又產(chǎn)生新的糾紛。比如，臺江縣交包村與雷山縣提香村關(guān)于“七里沖”山林糾紛一案，該起糾紛于1985年8月7日，黔東南州政府組織雙方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議(簡稱八七協(xié)議)，但是在集體林權(quán)制度改革期間開展外業(yè)勘界時，其中一方未履行八七協(xié)議擅自跨越范圍勘界再次引起了新的林權(quán)糾紛。

4.2.2.3技術(shù)員識圖不準(zhǔn)問題

因政府推進(jìn)集體林權(quán)制改革的外業(yè)勘界時間緊任務(wù)重，在林業(yè)部門技術(shù)力量有限的情況下，抽調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、國土等相關(guān)部門的人員充當(dāng)林業(yè)技術(shù)員進(jìn)行外業(yè)勘界，加上當(dāng)時沒有平板電腦等先進(jìn)技術(shù)手段，全靠技術(shù)員自身識圖能力，因此這些人員在外業(yè)識別地形圖時難免出現(xiàn)移位或誤判現(xiàn)象引起糾紛。比如，臺江縣交包村與雷山縣提香村關(guān)于“白貴”山林糾紛面積27.47hm2，就是因技術(shù)員識圖不準(zhǔn)問題引起的糾紛。該宗林地，經(jīng)過再次組織技術(shù)上山勘界后，已經(jīng)進(jìn)行糾正。

4.2.2.4外出務(wù)工人員多

政府組織技術(shù)員進(jìn)山開展外業(yè)勘界時，因外出務(wù)工人員多，僅靠村長、組長以及在家鄰居兄弟或村民到現(xiàn)場指界來完成，難免出現(xiàn)指界錯誤、移位或誤導(dǎo)。發(fā)證前雖進(jìn)行了公示，但因外出務(wù)工人員多，部分林農(nóng)未看到勘界公示結(jié)果，勘界移位、偏差未得到及時修正，引起新的林權(quán)糾紛。

4.2.2.5溝通協(xié)調(diào)不夠

在組織開展外業(yè)勘界時，縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村，缺乏組織溝通協(xié)調(diào)，沒有形成統(tǒng)一思想，沒有組織雙方代表對接邊區(qū)域進(jìn)行指界，你畫你的，我畫我的，各自為政，導(dǎo)致重疊部分很多，造成原本不是糾紛的山林再次發(fā)生糾紛，已經(jīng)調(diào)解好的山林又發(fā)生糾紛。比如：關(guān)于雷山、臺江、劍河、榕江四縣接邊地區(qū)的大毛坡、牛角坡、鳩系坡、烏州溪一帶的山林權(quán)屬爭議，黔東南州人民政府已于1995年組織四縣代表召開協(xié)調(diào)會并形成了調(diào)解協(xié)議，明確了各縣的山林權(quán)屬范圍，但有些縣、鄉(xiāng)、村借助開展集體林權(quán)制改革之機(jī)，又重新把已調(diào)解好的范圍想占為己有，又引起新的問題糾紛等等，像類似這樣的糾紛事例舉不勝舉。

4.2.2.6頒發(fā)林權(quán)證程序不合法

現(xiàn)場勘界時，按辦證程序要求，相關(guān)權(quán)利人必須到現(xiàn)場共同指認(rèn)界線，并當(dāng)場簽名蓋章表示認(rèn)可，若相關(guān)權(quán)利人對界線有爭議的，由有權(quán)調(diào)解部門組織雙方調(diào)解成功后，方可發(fā)證。但仍有些縣政府負(fù)責(zé)發(fā)證部門不按程序邀請相鄰縣市政府有關(guān)部門共同對接邊地區(qū)進(jìn)行指認(rèn)界線，發(fā)證公示期間也未到對方公示地點進(jìn)行公示，就直接給村集體或村民頒發(fā)林權(quán)證，時間一長又形成新的跨縣山林糾紛。

4.2.2.7人為因素

(1)林權(quán)證、協(xié)議書或裁決書有關(guān)四至范圍的表述含糊不清或不準(zhǔn)確而引發(fā)糾紛。

(2)由于長期的生產(chǎn)經(jīng)營活動，界標(biāo)自然毀損，山界一時難以確定，因過失越界經(jīng)營而產(chǎn)生爭執(zhí)。

(3)一些人為蓄意侵占對方山林或以其他原因為目的，故意毀壞界碑，造成山界難以確定而發(fā)生糾紛。

(4)集體“林改”以及招商引資、項目建設(shè)征占用林地大量增加，當(dāng)事人因林地補(bǔ)償款利益之爭引發(fā)山林權(quán)屬糾紛。

(5)一些人以種種借口推翻原有協(xié)議或偽造證據(jù)、故意侵占他人山林，或拒不執(zhí)行政府裁決、法院判決而引發(fā)糾紛，即使是經(jīng)過幾級政府及法院的裁決，仍然有拒不執(zhí)行行政裁決的行為。

5 對策與建議

5.1 開展林權(quán)糾紛調(diào)處工作要堅持正確、及時、合法為原則

開展林權(quán)糾紛調(diào)處工作應(yīng)當(dāng)尊重案件的客觀事實，分清是非，正確、及時、合法地處理好山林權(quán)屬爭議，保護(hù)山林所有者的合法權(quán)益。所謂正確就是要準(zhǔn)確地查明事實，分清是非，正確適用法律。山林權(quán)屬糾紛的案件，能不能夠得到正確處理，一是取決于準(zhǔn)確地查明事實，查明其權(quán)屬憑證依據(jù)；二是取決于正確地適用有關(guān)法律、法令和政策，按照有山林權(quán)屬的政策和法律，正確地認(rèn)定其權(quán)屬。所謂及時就是對林權(quán)糾紛案件要及時處理。因林權(quán)糾紛時常處于不確定狀態(tài)，如不及時處理，不僅極易使林權(quán)糾紛林地的森林資源遭到破壞，而且一旦矛盾激化就會引起械斗，造成人員傷亡的嚴(yán)重惡果。所謂合法就是一定要依法辦事。如果是調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，參加調(diào)處的雙方當(dāng)事人必須是法人代表，如有委托他人代理，應(yīng)有全權(quán)委托書。因為沒有合法的當(dāng)事人，所達(dá)成的協(xié)議書沒有法律效力。如果是由政府作出處理決定的，其處理機(jī)關(guān)必須是法律規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)，否則所作的處理決定也是沒有法律效力的。同時，所簽訂的協(xié)議和所作的處理決定，其內(nèi)容必須符合現(xiàn)行法律、法令及政策。

5.2 做好調(diào)查取證工作

調(diào)查取證工作是正確處理林權(quán)糾紛的關(guān)鍵。林權(quán)糾紛案件的證據(jù)是認(rèn)定爭議山林所有權(quán)歸屬的證據(jù)，因此開展林權(quán)糾紛調(diào)處工作必須首先要認(rèn)真做好查證工作。同時也要認(rèn)真辨別證據(jù)的真?zhèn)危C據(jù)是否具有客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性，是否有涂改、移用、偽造等行為，如用“移花接木”的手法把其他山林的土地證移用作為爭議山林的權(quán)屬憑證的現(xiàn)象，在林權(quán)糾紛的案件中是經(jīng)常發(fā)生的。甚至有些當(dāng)事人出示大量解放前的土地契約或宗譜的產(chǎn)權(quán)記載，以埋人、種田、老人的遺言等理由，想用以證明爭議山林屬于自己所有，這些證據(jù)均不具有客觀性、合法性，不能作為確定山林權(quán)屬的證據(jù)?？傊瑸榱苏_處理林權(quán)糾紛，對于各種證據(jù)，必須審查事實，綜合案件的全部資料加以分析、判斷、辨別真?zhèn)?，審查確定其效力后，才能作為權(quán)屬的依據(jù)。只有認(rèn)真做好查證工作，準(zhǔn)確查明事實，分清是非，才能正確適用法律。否則，就不可能正確處理糾紛，事實一錯，處理必然錯誤。

5.3 處理林權(quán)糾紛一定要堅持“著重調(diào)解”的原則

林權(quán)糾紛屬民事糾紛的一種，一般是在群眾根本利益一致基礎(chǔ)上發(fā)生的糾紛，并沒有不可調(diào)和的機(jī)會。據(jù)調(diào)查顯示：區(qū)內(nèi)調(diào)解成功的126宗林權(quán)糾紛林地，有118宗是調(diào)解解決的，占總調(diào)解的93.6%。因此應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、有利生產(chǎn)和工作的目的出發(fā)，按政策、法律的規(guī)定，盡量用調(diào)解的方法解決。比如雷山縣方祥鄉(xiāng)提香村三組與水寨村關(guān)于“干打梁”等3宗林權(quán)糾紛地面積35.3hm2，因雙方分歧意見大，又沒有拿出有效證據(jù)。調(diào)解工作組通過分別深入雙方調(diào)查走訪找出關(guān)鍵矛盾因素，并作大量思想工作，認(rèn)為雙方的意見基本達(dá)成一致以后，再組織雙方集中進(jìn)行調(diào)解，最終雙方均在調(diào)解協(xié)議書上簽字認(rèn)可，這3宗山林糾紛才畫上了圓滿的句話。

5.4 解決林權(quán)糾紛的協(xié)議書或處理決定書，必須做到明確、肯定和徹底

調(diào)解或處理結(jié)果的協(xié)議書或決定書是確定該爭議山林權(quán)屬的法律憑證。調(diào)解或處理決定書寫得好可以使糾紛從此了結(jié)，子子孫孫睦鄰友好，寫得不好就會留下隱患。因此，制作協(xié)議書或處理決定書時必須遵守明確、肯定和徹底的原則，有明確的結(jié)論、寫得清楚明白，一目了然，沒有含糊不清、模棱兩可的詞句，決不讓當(dāng)事人因為對其內(nèi)容有不同的理解而引起新的糾紛。同時協(xié)議書或決定書都應(yīng)當(dāng)附有爭議林地的地形圖，圖上明確標(biāo)明所劃定的權(quán)屬界線，明顯的地物標(biāo)志，有條件的地方盡量采用儀器實測，標(biāo)明拐點坐標(biāo)?？傊?，協(xié)議書或處理決定書是林權(quán)糾紛的處理結(jié)果，確定了爭議山林權(quán)屬，協(xié)議書一經(jīng)簽訂，處理決定書一經(jīng)生效，就是產(chǎn)權(quán)憑證，一定要認(rèn)真對待，如有疏忽或遺漏，必將留下隱患。

5.5 有森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓媪謪^(qū)可以采取 “共管共享”機(jī)制

所謂“共管共享”機(jī)制就是針對雙方爭議的公益林，因爭議歷史長、情況復(fù)雜、雙方均拿不出有效證據(jù)、雙方意見分歧大的林權(quán)糾紛地，可以采取共同管理森林資源，共同享受公益林補(bǔ)償金的方式，這樣既可以解決生態(tài)公益林補(bǔ)償金發(fā)放問題，保障林農(nóng)的合法利益不受損害，也可以進(jìn)一步維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定，待時機(jī)條件成熟后再商議林權(quán)糾紛事宜。從調(diào)查顯示：雷公山保護(hù)區(qū)轄區(qū)自2008年至今共調(diào)解林權(quán)糾紛148宗，其中簽訂共管共享協(xié)議22宗，占總調(diào)解宗地數(shù)的14.86%。通過簽訂共管共享協(xié)議既保證森林資源不受破壞，又確保生態(tài)補(bǔ)償資金兌現(xiàn)給林農(nóng)，增加林農(nóng)收入，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成效。因此，涉及公益林區(qū)的林權(quán)爭議也可以引入“共管共享”機(jī)制進(jìn)行調(diào)解。比如，雷山縣方祥鄉(xiāng)毛坪村與榕江縣平陽鄉(xiāng)丹江村關(guān)于“毛坪大灣”糾紛林地，糾紛面積73.6 hm2，因糾紛歷史長，雙方意見分歧大，且雙方均拿不出有效證據(jù)，通過采用簽訂共管共享協(xié)議共管理山林共同享受公益林補(bǔ)償金的方式，經(jīng)過工作組分別對雙方代表耐心開導(dǎo)思想，講透公益林補(bǔ)償兌現(xiàn)相關(guān)政策，終于于2014年就達(dá)成了簽訂共管共享協(xié)議，這樣既能順利兌現(xiàn)公益補(bǔ)償資金增加林農(nóng)收入，同時也可以有效保護(hù)維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定，但不足的是只能暫時解決兌現(xiàn)公益林補(bǔ)償資金和維護(hù)當(dāng)前的林區(qū)穩(wěn)定，不能長久有效。