李哲 王鶴霏

Deepening the Reforms of "Streamlining Administration and Delegating Power， Improving Regulation， and Upgrading Services" to Optimize the Environment of "Mass Entrepreneurship and Innovation" in Hebei

——Based on the Perspective of the Transformation of Russian Government Functions

LI Zhe1， WANG He-fei2

（1.School of Foreign Languages， Shijiazhuang University， Shijiazhuang 050035， China;

2.School of Foreign Languages， China University of Petroleum （Beijing）， Beijing 100000， China）

【摘? 要】深化“放管服”改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變，是優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境的重要舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。他山之石，可以攻玉。論文通過對俄羅斯政府職能轉(zhuǎn)換的相關(guān)做法進行評析，結(jié)合河北實際，提出以“放管服”改革優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境的路徑和方法。

【Abstract】Deepening the reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services" and promoting the transformation of government functions are important measures and key links to optimize the environment of "mass entrepreneurship and innovation". By other's faults， wise men correct their own. Based on the analysis of the relevant practices of the transformation of Russian government functions， combined with the reality of Hebei， this paper puts forward the paths and methods to optimize the environment of "mass entrepreneurship and innovation" through the reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services".

【關(guān)鍵詞】“放管服”改革;大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新;俄羅斯;政府職能轉(zhuǎn)換

【Keywords】reforms of "streamlining administration and delegating power， improving regulation， and upgrading services"; mass entrepreneurship and innovation; Russia; transformation of government functions

【中圖分類號】F127? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）05-0163-03

1 引言

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，是黨中央、國務院著眼于我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局作出的重大決策部署，是激發(fā)全社會創(chuàng)造力的重要舉措，對于打造經(jīng)濟發(fā)展新引擎具有重要的促進意義。近年來，俄羅斯政府出臺一系列政策，加快政府職能轉(zhuǎn)換，促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，取得了一定成效。廣泛借鑒好的經(jīng)驗做法，進一步深化河北省“放管服”改革，持續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，是優(yōu)化“雙創(chuàng)”環(huán)境的必然選擇。

2 俄羅斯推進政府職能轉(zhuǎn)換促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主要做法

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，政治體制必然要與經(jīng)濟體制相適應。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，俄聯(lián)邦政府實施了一系列措施，大刀闊斧推進行政體制改革，政府的定位和角色開始由統(tǒng)一垂直式管理的“全能政府”，逐步向?qū)Ｋ緢?zhí)行、監(jiān)管、服務的“有限政府”轉(zhuǎn)換。

2.1 加強立法立規(guī)，力促政府轉(zhuǎn)型

近年來，俄羅斯政府瞄準推進政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)公共管理現(xiàn)代化、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，先后出臺了《俄羅斯聯(lián)邦行政改革的措施》《關(guān)于在國家監(jiān)督下保護法人和企業(yè)家個人的權(quán)利》《關(guān)于某些活動的許可》《關(guān)于組織提供公共服務》和《減少行政壁壘提高公共服務水平方案》等一系列法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的實施，加快了政府機構(gòu)的精簡整合，明確了行政機關(guān)的權(quán)力責任，有效提升了行政效能，改善了商業(yè)運行環(huán)境。

2.2 建立完善制度，保障創(chuàng)業(yè)者權(quán)益

對國家干預活動的影響評價，是衡量現(xiàn)代法律決策機制的一個重要因素。俄羅斯聯(lián)邦政府建立了公眾參與討論制度，邀請企業(yè)協(xié)會、社會組織、科研機構(gòu)代表全面參與立法過程，對國家干預影響進行定期評價，提出意見建議，保障了決策的透明度和程序的合理性。在全面保障公眾參與的基礎上，俄羅斯又實施了公民申訴制度，對公務員履行行政職責時侵犯公民權(quán)利的行為，公民可以書面形式、登錄官方網(wǎng)站、撥打熱線電話等方式進行申訴，一旦查實，將對涉事公務員進行相應懲罰，不但保障了公民的合法權(quán)益，也對公職人員依法依規(guī)行使權(quán)力進一步監(jiān)管和約束。

2.3 “一個窗口”服務，提高辦事效率

早在2007年，俄羅斯就開始建立第一批提供公共和市政服務的多功能國家服務中心，大力推廣“一個窗口”服務。申請人只需向服務中心的一個前臺窗口提交業(yè)務申請，即由該窗口發(fā)起，啟動多部門聯(lián)動審批流程，實行并行審批，縮短了公共服務的期限。2014年，俄聯(lián)邦政府開始在全國全面推廣設立行政服務中心和辦事處，同時，為行政服務中心打造了名為“我的文件”的新名片，推出了“為您生活的每個領域服務”的口號，大力拓展服務范圍，提供更加優(yōu)質(zhì)、更加專業(yè)化的服務。相關(guān)調(diào)查顯示，俄羅斯67%的18歲以上的公民兩年內(nèi)至少接受過一次公共服務，民眾對公共服務質(zhì)量的滿意程度呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢。

2.4 搭建信息平臺，推進跨部門合作

提高公共服務質(zhì)量與時效，客觀要求政府各職能部門之間必須加強協(xié)同聯(lián)動，實施數(shù)據(jù)信息交互共享。俄聯(lián)邦政府主導建立了跨部門合作的電子信息系統(tǒng)，推進網(wǎng)絡化在公共服務領域展開，公眾可以足不出戶，在任何一個地方通過互聯(lián)網(wǎng)提交材料，申辦相關(guān)事項。目前，俄羅斯所有聯(lián)邦機構(gòu)、地區(qū)和市級政府部門已全部連入電子互動平臺，實施合作式服務供給。聯(lián)邦政府服務進入跨部門合作領域，簡化了內(nèi)部運轉(zhuǎn)程序，提高了工作效率。

2.5 強化過程監(jiān)管，實施績效評價

俄聯(lián)邦政府出臺了一整套標準制度和技術(shù)規(guī)范，推進公共服務標準化作業(yè)，強化服務流程監(jiān)管，提高服務質(zhì)量。通過電子政務服務系統(tǒng)門戶網(wǎng)站，對已提供的服務進行跟蹤，全過程實施監(jiān)管，并接受公眾的評價反饋意見。監(jiān)管內(nèi)容主要包括時間和服務成本是否最小化、審批流程是否簡化便捷、公眾的意愿和利益是否得到保障等諸多方面。此外，監(jiān)管部門還建立了績效評價標準體系，對違反行政法規(guī)的公務人員進行責任追究。

3 俄羅斯政府實施職能轉(zhuǎn)換的經(jīng)驗和啟示

綜合分析俄羅斯政府實施職能轉(zhuǎn)換的主要方式和做法，主要是以立法立規(guī)和建章立制為手段，以簡化審批和強化監(jiān)管為抓手，大力簡政放權(quán)，消除行政壁壘，優(yōu)化公共服務，營造良好的市場環(huán)境，很多做法對我國正在深入推進的“放管服”改革，具有十分有益的借鑒意義。

3.1 注重依法依制調(diào)整政府職能定位——從重管理轉(zhuǎn)向重監(jiān)督

通過制定法律法規(guī)和完善制度推動政府職能轉(zhuǎn)換，有利于從根本上解決政府職責不清、行政效能低下的問題。俄羅斯近年來出臺了一系列規(guī)范政府職能的法律法規(guī)，核心目的就是改變以往單一行政命令實行管理的做法，以監(jiān)督代替管理，重塑政府定位，概括起來就是從宏觀上制定規(guī)則，從微觀上強化監(jiān)控，依法行使權(quán)力職能。例如，《俄聯(lián)邦反壟斷法》就規(guī)定了反壟斷機關(guān)的性質(zhì)和職能，明確了法律禁止的各種壟斷行為，要求行政機關(guān)必須履行監(jiān)督職責。用法律和制度而非簡單的行政命令實施管理，能夠最大限度避免主觀隨意性，更具穩(wěn)定性和公正性。在我國推進“放管服”改革的過程中，也應更加強調(diào)法律法規(guī)和建立相關(guān)制度的作用，強化政府的指導、監(jiān)督職能。

3.2 注重行政行為規(guī)范化標準化——從重權(quán)力保障轉(zhuǎn)向重程序控制

推進行政行為的規(guī)范化標準化能夠提高行政效率，激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。俄羅斯政府逐步改變以往單一通過政府權(quán)力推進行政許可的做法，注重通過設置完善標準的行政程序規(guī)則，對許可事項應遵循的步驟、方式、時限等予以明確規(guī)定，減少行政許可的自由裁量權(quán)，對不作為、亂作為等予以懲戒。例如，俄聯(lián)邦國家法人注冊法規(guī)定，外資企業(yè)申請國家注冊時，受理機關(guān)應在5個工作日內(nèi)完成注冊手續(xù);俄聯(lián)邦稅法典中規(guī)定，稅務機關(guān)只能采取定點檢查和巡回檢查兩種形式對納稅人進行檢查，巡回檢查每年不得超過2次，最長期限一般不得超過2個月。加快推進行政行為規(guī)范化標準化建設，有利于優(yōu)化辦事流程，提升行政效能，是政府管理現(xiàn)代化的重要標志。我國深入推進“放管服”改革，應將規(guī)范化標準化作為重要內(nèi)容，抓緊抓實抓出成效。

3.3 注重改革行政審批制度——從重行政干預轉(zhuǎn)向重市場調(diào)節(jié)

行政審批制度改革是推進政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵突破口，科學合理壓減下放行政審批事項，是優(yōu)化市場營商環(huán)境最直接、最見效的方法和手段。俄羅斯政府多次對相關(guān)行政審批許可事項進行調(diào)整，不斷縮小行政干預領域，削減下來的事項由市場進行規(guī)制。同時，制定相關(guān)市場行為準則，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，達到了政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)的有效平衡。有鑒于此，我國也應把加快行政審批制度改革作為先手棋和當頭炮，對涉及企業(yè)發(fā)展和群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求迫切的領域和環(huán)節(jié)權(quán)力事項，非禁即放，應放盡放，同時，注重建立完善相關(guān)監(jiān)管機制，應管必管，管就管好。

4 深化“放管服”改革需要處理好的幾個關(guān)系

大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，首要在“創(chuàng)”，核心在“眾”，關(guān)鍵是要有良好的營商環(huán)境。深入推進“放管服”工作，既要突破觀念上的誤區(qū)，也要沖破利益上的羈絆;既要“削權(quán)”“減權(quán)”，又要加強監(jiān)管和服務，綜合處理好各種關(guān)系。

4.1 把握好“放與管”的關(guān)系，雙管齊下、同時發(fā)力

激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會公平正義，放與管都必不可少。只有“徹底放”，才能充分激發(fā)市場活力，只有“堅決管”，才能保證經(jīng)濟社會發(fā)展健康有序，二者如同鳥之兩翼、車之兩輪，任何一個都不可或缺。必須堅持“放管結(jié)合，放管并舉”，既要從思想上破除重審批輕監(jiān)管的舊觀念，又要依據(jù)新的形勢和任務，創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，從根本上提高監(jiān)管效能。

4.2 把握好“放與接”的關(guān)系，確?！胺诺孟隆薄敖拥米　?/p>

必須堅持“上下聯(lián)動，協(xié)調(diào)推進”，將量大面廣、由地方管理更方便有效的事項，一律下放地方和基層管理。要強化地方政府的能力建設，實行財權(quán)、要素配置權(quán)的下放與事權(quán)的下放同步配套，實現(xiàn)能力與權(quán)力的匹配。同時，要注重發(fā)揮市場和社會組織的作用，將該由市場配置的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔。

4.3 把握好“管與服”的關(guān)系，由“政府端菜”變?yōu)椤捌髽I(yè)點菜”

轉(zhuǎn)變政府職能，不僅要改善和加強政府管理，更要突出優(yōu)化服務。一方面，要堅持“寬進嚴管”，強化事中事后監(jiān)管，打造公平公正的市場競爭環(huán)境;另一方面，要堅持“服務至上”，創(chuàng)新政務服務方式，大力精簡辦事程序和環(huán)節(jié)，扎實推進服務信息共享，提升公共服務水平。

5 河北以“放管服”改革助力“雙創(chuàng)”必須選準路徑

創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新之路并不是一番坦途，要讓每一位創(chuàng)客取得成功，既需要個人的不懈努力，又需要全社會的共同托舉，更需要政府的清障搭臺，重點就是加快職能轉(zhuǎn)變，深入推進“放管服”改革，為“雙創(chuàng)”營造良好的環(huán)境。河北省深入推進“放管服”工作，必須瞄準“雙創(chuàng)”最迫切、最核心的訴求，突出重點領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，選準方向和路徑，精準發(fā)力、統(tǒng)籌推進。

5.1 持續(xù)放權(quán)并評估問效

在重點領域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)繼續(xù)加大放權(quán)力度。圍繞市場規(guī)律和發(fā)展需求，圍繞河北發(fā)展主戰(zhàn)略，圍繞企業(yè)和群眾的期盼，靶向施策、精準放權(quán)，切實提高放權(quán)的“含金量”，對重點領域涉及的審批事項進行系統(tǒng)梳理，最大限度地精簡優(yōu)化。開展簡政放權(quán)評估問效，成立專家組對簡政放權(quán)重大政策落實情況進行跟蹤評估，查找不協(xié)調(diào)、不配套、不銜接、不落實等問題，省級分部門、市縣分地區(qū)形成問題清單，定期通報有關(guān)情況，并責成相關(guān)地方和部門嚴肅整改。

5.2 深化審批體制改革

及時銜接落實國務院取消下放的行政審批事項，清理中央指定地方實施的行政審批事項，推進行政審批規(guī)范化標準化建設，編制省市縣行政許可通用目錄和公共服務事項目錄清單，與京津探索建立審批服務改革協(xié)同機制。在全省各市縣全面推開相對集中行政許可權(quán)、設立行政審批局改革。全力打造“一站式審批、一條龍服務”政務服務新平臺，實現(xiàn)市縣兩級行政審批局全覆蓋。

5.3 完善清單管理制度

進一步拓展清單管理的領域和范圍，凡涉及政府部門的管理和服務事項都以清單形式確定和公開。在對河北省現(xiàn)有行政權(quán)力清單、責任清單、監(jiān)管清單、行政許可中介服務清單、固定資產(chǎn)投資核準目錄清單和禁投產(chǎn)業(yè)目錄清單、企業(yè)收費和罰沒清單等清單進行動態(tài)調(diào)整的基礎上，研究編制并公開行政執(zhí)法事項、隨機抽查事項、生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管責任、安全生產(chǎn)監(jiān)督等清單，逐步形成較為完善的綜合清單+專項清單管理體系。

5.4 推進職業(yè)資格制度改革

大力推進職業(yè)資格制度改革，研究制定工作方案，國家職業(yè)資格目錄清單公布后，及時編制公開河北省職業(yè)資格目錄清單。加強對職業(yè)資格設置、認定、培訓、證書發(fā)放等方面的監(jiān)管，完善投訴舉報處置機制，建立健全科學設置、規(guī)范運行、依法監(jiān)管的職業(yè)資格規(guī)范化管理制度。

5.5 深化商事制度改革

深入推進“多證合一、一照一碼”改革，探索整合更多涉企證照，進一步降低創(chuàng)業(yè)的制度性成本。全面落實“雙隨機一公開”監(jiān)管制度，盡快實現(xiàn)全覆蓋。加快建立跨部門聯(lián)合抽查機制，各市縣都組織開展跨部門聯(lián)合抽查。

5.6 規(guī)范中介服務

堅決整治“紅頂中介”，清理規(guī)范涉及審批的各類證書、評估、審圖、代理、檢查、檢測等中介服務，嚴禁指定中介機構(gòu)，放開中介市場，打破壟斷和地域保護、行業(yè)保護。徹查“紅頂中介”代替行政收費等行為，切斷中介機構(gòu)與審批部門間的利益輸送，取締中介服務的“灰色地帶”和“打擦邊球”現(xiàn)象。

5.7 加強行政許可標準化建設

按照國務院推進行政許可標準化有關(guān)通知要求和河北省工作方案，組織推動各級各部門從事項管理、辦事流程、審批服務、受理場所、監(jiān)督檢查等方面全面加強行政許可標準化建設，構(gòu)建“全事項、全過程、各環(huán)節(jié)”相互配套協(xié)調(diào)的標準體系。

5.8 擴大綜合行政執(zhí)法改革試點

探索推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法。省級部門結(jié)合事業(yè)單位進一步清理規(guī)范工作，在環(huán)境保護、食品藥品、衛(wèi)生計生、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、交通等重點領域，整合執(zhí)法職能和執(zhí)法隊伍，形成一支隊伍管執(zhí)法的格局。

5.9 開展減證便民專項行動

省、市、縣三級聯(lián)動，對涉及群眾辦事的各種“奇葩證明”“循環(huán)證明”進行集中清理，凡是沒有法律法規(guī)依據(jù)的一律取消，能通過個人有效證照證明的一律取消，能夠采取申請人書面承諾方式解決的一律取消，能通過部門之間信息共享解決的一律取消，清理結(jié)果及時向社會公開。

5.10 建立“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”體系

加強頂層設計，明確工作重點，整合多方力量，理順工作體制，全力組織推動實施，盡快建成全省一體化的網(wǎng)上政務服務平臺，完善網(wǎng)上執(zhí)法辦案及信息查詢系統(tǒng)，最大限度地推進與企業(yè)經(jīng)營、群眾生活相關(guān)的政務服務事項實現(xiàn)網(wǎng)上辦理。

【參考文獻】

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