我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策文本量化研究
——以改革開(kāi)放以來(lái)263部政策文本為例

程美超，王 舜

我國(guó)青少年體質(zhì)健康的發(fā)展受益于國(guó)家政策的推動(dòng)，與青少年體質(zhì)健康相關(guān)的政策和實(shí)施方案日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和研究的熱點(diǎn)。青少年體質(zhì)健康政策的演變，反映了政府針對(duì)青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的治理理念和發(fā)展規(guī)律。在全面建成小康社會(huì)的大背景下，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策引領(lǐng)是社會(huì)治理的重點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)“健康中國(guó)”“體育強(qiáng)國(guó)”和“體教融合”等時(shí)代議題的重要手段。

圍繞政策演進(jìn)，美國(guó)學(xué)者施萊辛格和薩巴迪爾以及斯考科坡分別提出周期型模型、學(xué)習(xí)型模型和Z字型模型[1]。然而，由于這三種模型是從國(guó)外的政策實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的，是個(gè)別事實(shí)的概括，缺乏對(duì)于演進(jìn)規(guī)律抽象描述的一般性框架。國(guó)內(nèi)有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策變遷的研究，主要運(yùn)用描述統(tǒng)計(jì)、邏輯分析、階段列舉和框架搭建等方法，對(duì)青少年體質(zhì)健康政策文本進(jìn)行解讀。具體而言，一是以時(shí)間為線、文本為點(diǎn)，整體呈現(xiàn)政策的發(fā)展歷程與關(guān)鍵事件，分析政策變遷的問(wèn)題、邏輯及演變趨勢(shì)[2～5]。然而，這種系統(tǒng)的歷程分析與階段劃分，對(duì)研究者本領(lǐng)域知識(shí)的把握程度要求較高，研究結(jié)論主要是基于研究者已有的知識(shí)積累。二是將政策文本置于政策執(zhí)行的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中，探討政策的問(wèn)題、鏡鑒、轉(zhuǎn)向、對(duì)策及影響因素[6～10]。三是運(yùn)用對(duì)比分析法將國(guó)內(nèi)外青少年體質(zhì)健康政策進(jìn)行比較，著重于域外政策經(jīng)驗(yàn)的移植與發(fā)展，但未對(duì)政策文本進(jìn)行量化處理[11～13]。四是基于政策工具視角，分析青少年體質(zhì)健康政策的文本特征[14～16]。這種方法增加了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，不足之處在于相關(guān)的政策文本量化研究較少，且對(duì)于統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的選擇依據(jù)較為模糊。

綜上，已有的研究為本文提供了有益的啟發(fā)，但鮮有研究對(duì)青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)過(guò)程進(jìn)行整體性、多維度的分析。因此，筆者基于政策文獻(xiàn)量化的視角，從政策數(shù)量及演進(jìn)時(shí)期、政策文本體例、政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡(luò)、政策主題及演進(jìn)4個(gè)維度出發(fā)，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策進(jìn)行整體性、多維度的分析。研究旨在把握改革開(kāi)放以來(lái)青少年體質(zhì)健康政策的走向，全景加主線描繪政策演進(jìn)的特征，為新一輪青少年體質(zhì)健康政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供有益參考。

1 文本分析框架與研究方法

1．1 文本分析框架

政策文本結(jié)構(gòu)要素的概念化和操作化，可從文本形式和文本內(nèi)容出發(fā)對(duì)其進(jìn)行“解碼”[17]。借鑒已有的研究成果并結(jié)合青少年體質(zhì)健康政策的文本特點(diǎn)，從政策的形式特征和內(nèi)容特征兩方面入手，探究青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)特征。青少年體質(zhì)健康政策文本形式特征選?。赫邤?shù)量及演進(jìn)時(shí)期，結(jié)合政策文本的數(shù)量變化情況分析青少年體質(zhì)健康政策的變遷歷程;政策文本體例，主要包括通知、條例、規(guī)定、辦法、決定、意見(jiàn)等，揭示文本的名稱特征，反映政策力度的變化;政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)，反映政策發(fā)布部門之間的合作情況。政策文本內(nèi)容特征選?。赫咧黝}及演進(jìn)。通過(guò)提取高頻詞及關(guān)鍵詞準(zhǔn)確把握文本主題的分布特征，反映政府部門關(guān)注焦點(diǎn)的變化。

1．2 數(shù)據(jù)來(lái)源

青少年體質(zhì)健康政策涉及的范圍很廣。在進(jìn)行政策文本檢索之前，首先應(yīng)該對(duì)青少年體質(zhì)健康政策的概念進(jìn)行界定，這樣有利于在政策文本的篩選過(guò)程中更準(zhǔn)確地構(gòu)建政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。本研究在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，融合“健康寓于萬(wàn)策”“跨部門治理”“整體健康觀”等[18]理念，認(rèn)為青少年體質(zhì)健康政策是由中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委單獨(dú)或聯(lián)合頒布的，多領(lǐng)域內(nèi)能夠增強(qiáng)青少年體質(zhì)、促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)的規(guī)章、條例、辦法等規(guī)范性文件。其外延包括教育、體育、衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)等政策，對(duì)于促進(jìn)青少年健康成長(zhǎng)，推動(dòng)學(xué)校體育科學(xué)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，建設(shè)健康中國(guó)和人力資源強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

本研究對(duì)1978年—2020年期間有關(guān)青少年體質(zhì)健康的政策、法律法規(guī)進(jìn)行收集和整理，為確保所選政策完整性與準(zhǔn)確性，采用“網(wǎng)絡(luò)搜索+交叉檢驗(yàn)”[19]的方式在國(guó)務(wù)院、國(guó)家體育總局、教育部等官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索，并以中國(guó)法律法規(guī)網(wǎng)、北大法寶等法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)所檢索到的政策文件作為補(bǔ)充。政策檢索完成后，由課題組成員對(duì)政策原始文本的可信度及相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn)，共檢索到政策文本328件，剔除領(lǐng)導(dǎo)人講話文稿、政策解讀類文稿、新聞、信函等，最終獲得政策文本263件，從而構(gòu)建青少年體質(zhì)健康政策文本數(shù)據(jù)庫(kù)。

1．3 研究方法

1．3．1 政策文獻(xiàn)量化政策文獻(xiàn)量化是指對(duì)政策文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性量化的一種語(yǔ)義分析方法，是通過(guò)規(guī)范地測(cè)量政策文獻(xiàn)內(nèi)容的特征變量，從而發(fā)現(xiàn)隱藏在文字背后的政策演進(jìn)規(guī)律及特征的研究方法[20]。該研究方法現(xiàn)已在科技創(chuàng)新[21]、科技金融[22]、人工智能[23]等政策研究中廣泛應(yīng)用。本研究對(duì)青少年體質(zhì)健康政策的發(fā)布時(shí)期、發(fā)布部門等要素進(jìn)行文獻(xiàn)量化，考察青少年體質(zhì)健康政策的結(jié)構(gòu)特征。

1．3．2 社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析(Social Network Analysis)是指運(yùn)用圖論和矩陣對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行量化，并將社會(huì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行表現(xiàn)的一種方法[24]。這種方法能夠更加客觀、準(zhǔn)確地對(duì)政策文本進(jìn)行分析，從而減少了定性分析過(guò)程中對(duì)專家經(jīng)驗(yàn)判斷的依賴程度。目前，該方法廣泛運(yùn)用社會(huì)學(xué)、公共管理、心理學(xué)等領(lǐng)域。研究者借助社會(huì)網(wǎng)絡(luò)探究政策發(fā)布部門之間的合作關(guān)系，分析各部門在政策方面的合作情況，總結(jié)政策演進(jìn)的特征。因此，本研究運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，借助Ucinet軟件，探究青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門之間的合作網(wǎng)絡(luò)和政策主題演進(jìn)特征。

2 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策演進(jìn)特征(1978—2020年)

2．1 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策演進(jìn)脈絡(luò)

1978—2020年期間，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策共發(fā)布263部(如圖1所示)，平均每年發(fā)布6．41部。政策發(fā)布總量最多的是2007年，發(fā)布數(shù)量為16部;政策發(fā)布數(shù)量最少年份是1985年、1989年、1997年和1998年，發(fā)布數(shù)量?jī)H為2部。從政策發(fā)布數(shù)量來(lái)看，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策呈“波浪狀”上升趨勢(shì)，表明黨和國(guó)家對(duì)于青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的高度重視。就不同時(shí)期的政策數(shù)量來(lái)看，在1978—1991年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈下降趨勢(shì)，共發(fā)布政策71部，平均每年發(fā)布5．46部;在1992—2006年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢(shì)，共發(fā)布政策107部，平均每年發(fā)布7．64部;在2007—2020年期間，政策發(fā)布數(shù)量呈上升趨勢(shì)，共發(fā)布政策85部，平均每年發(fā)布7．08部。

圖1 青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

有關(guān)青少年體質(zhì)健康政策演進(jìn)時(shí)期的劃分主要有兩種類型：第一類是依據(jù)政策發(fā)布的階段性特征作為劃分依據(jù)。如陳長(zhǎng)洲等[2]認(rèn)為，改革開(kāi)放以來(lái)青少年體質(zhì)健康政策可劃分為4個(gè)時(shí)期：1979—1986年為調(diào)整和恢復(fù)期、1987—1996年為健全和規(guī)范期、1997—2006年為改革和深化期、2007—2017年為頂層設(shè)計(jì)與協(xié)同創(chuàng)新期;楊雅晰等[5]將其劃分為3個(gè)時(shí)期：1978—1991年為恢復(fù)重建期、1992—2006年為規(guī)范完善期、2007—2009年為深入發(fā)展期。第二類是以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成節(jié)點(diǎn)作為依據(jù)。如高曉峰[25]將學(xué)校體育政策劃分為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前期(1979—1992年)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期(1993—2014年)兩個(gè)時(shí)期。

通過(guò)歸納并整合相關(guān)文獻(xiàn)的觀點(diǎn)，本研究結(jié)合青少年體質(zhì)健康政策年度發(fā)文數(shù)量的階段性特征(圖1)和公共政策的層次性特征[26]，將改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策劃分為調(diào)整期(1978—1991年)、推動(dòng)期(1992—2006年)、提升期(2007—2020年)3個(gè)時(shí)期。

2．2 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策文本體例分析

從青少年體質(zhì)健康政策類型和所占比例兩方面來(lái)看，其中通知 68部(25．86%)、意見(jiàn) 34部(12．93%)、指示 30 部(11．41%)、辦法 27 部(10．27%)、紀(jì)要 26 部 (9．89%)、方案 15 部(5．70%)、條 例 11 部 (4．18%)、報(bào) 告 11 部(4．18%)、規(guī) 劃 11 部 (4．18%)、請(qǐng) 示 9 部(3．42%)、條 例 8 部 (3．04%)、決 定 5 部(1．90%)、綱 要 3 部 (1．14%)、規(guī) 程 3 部(1．14%)、公告 2 部(0．76%)。

具體而言，“通知”類文本所占比重較大，表明青少年體質(zhì)健康政策仍處于“就事論事”的階段。這類“短、平、快”的問(wèn)題導(dǎo)向式政策措施，雖然目的性、針對(duì)性較強(qiáng)，但由于青少年體質(zhì)的改善是復(fù)雜和長(zhǎng)期的過(guò)程，加之相關(guān)政策監(jiān)督并未落實(shí)到位，導(dǎo)致政策實(shí)施效果并不會(huì)很理想。

“意見(jiàn)”和“指示”類文本體例所占總體的比重較大。依據(jù)行政公文規(guī)范，“意見(jiàn)”“指示”類的政策主要應(yīng)用于上級(jí)部門指導(dǎo)下級(jí)開(kāi)展某項(xiàng)工作，主要內(nèi)容是明確原則性和根本性的規(guī)定，而并不交代具體的工作方法。這緣于我國(guó)幅員遼闊，不同地區(qū)之間的青少年體質(zhì)健康狀況不同。即便青少年體質(zhì)健康政策有了法規(guī)性文件，但在政策執(zhí)行過(guò)程中，學(xué)校體育、體育教師等的合法權(quán)益依然難以切實(shí)保障。其次，由于相關(guān)政策文件的策略性、原則性文本表述過(guò)多且沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則，決定了政策在執(zhí)行過(guò)程中易出現(xiàn)“彈性空間大”“權(quán)威性不足”等問(wèn)題。再次，青少年體質(zhì)健康政策的法規(guī)性文件，盡管明確規(guī)定了具體的行為模式，但由于缺乏相應(yīng)的法律支撐，難以實(shí)現(xiàn)政策文本的“應(yīng)然性”規(guī)定向“實(shí)然性”政策效益的轉(zhuǎn)變。例如《體育法》要求“各級(jí)學(xué)校必須開(kāi)設(shè)體育課”但并未對(duì)違反規(guī)定的處置措施提出明確規(guī)定。

在1978—2020年期間，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策體例方面歷經(jīng)了從非正式的紀(jì)要、方案躍升為法律層面的過(guò)程，但柔性措施偏多，政策效力不足，在頂層設(shè)計(jì)的文件中，意見(jiàn)和指示類數(shù)量居多，法律層面的立法保障類數(shù)量較少。

2．3 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)

我國(guó)青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的復(fù)雜性和涉及內(nèi)容的多樣性，決定了其在健康促進(jìn)工作開(kāi)展的過(guò)程中需要多個(gè)部門的廣泛參與和協(xié)同合作。通過(guò)整理和分析我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策獨(dú)立發(fā)文部門和聯(lián)合發(fā)文部門合作網(wǎng)絡(luò)，能夠清晰地描繪出我國(guó)青少年體質(zhì)健康工作中的主導(dǎo)部門及政策發(fā)布部門之間的合作關(guān)系。

2．3．1 政策發(fā)布部門總體描述分析對(duì)1978—2020年期間的263部青少年體質(zhì)健康政策的發(fā)布部門進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)(見(jiàn)表1和圖2)，發(fā)現(xiàn)青少年體質(zhì)健康政策獨(dú)立發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文數(shù)量總體與總發(fā)文數(shù)量的趨勢(shì)大體一致。聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多的年份是2007年，政策發(fā)布數(shù)量為8部;獨(dú)立發(fā)文數(shù)量最多的年份是2001年和2002年，政策發(fā)布數(shù)量為10部。聯(lián)合發(fā)文出現(xiàn)了4個(gè)真空期，獨(dú)立發(fā)文出現(xiàn)了2個(gè)真空期;聯(lián)合發(fā)文最后一個(gè)真空期為2005年，獨(dú)立發(fā)文最后一個(gè)真空期截至2010年。部門之間的聯(lián)合發(fā)文頻次自2005年起逐漸增加，這說(shuō)明政策發(fā)布部門具有明顯的階段性特征。

表1 不同時(shí)期單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文部門統(tǒng)計(jì)

圖2 獨(dú)立發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文數(shù)量統(tǒng)計(jì)圖

2．3．2 政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn)

(1)調(diào)整期：政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為中心，形成多個(gè)部門相對(duì)對(duì)等的“多子型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這段時(shí)期，我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策共出臺(tái)71部，以獨(dú)立發(fā)文為主，其中獨(dú)立發(fā)文數(shù)量為41部，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量為29部。獨(dú)立發(fā)文部門以教育部門和體育部門為主導(dǎo)，共發(fā)文48次;聯(lián)合發(fā)文以教育部門、體育部門和衛(wèi)生部門為主導(dǎo)，以共青團(tuán)中央、財(cái)政部、商業(yè)部等8個(gè)部門輔助發(fā)文。聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)量最多的一部政策是1982年發(fā)布的有關(guān)《國(guó)家體育鍛煉標(biāo)準(zhǔn)》推行工作的聯(lián)合通知，涉及國(guó)家體委、教育部等共8個(gè)部門。

1987年由衛(wèi)生部、教育部等6個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)兒童計(jì)劃免疫工作的通知》，提出“大力開(kāi)展計(jì)劃免疫宣傳工作，各級(jí)衛(wèi)生、教育等部門都應(yīng)把開(kāi)展計(jì)劃免疫工作作為一部應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任……進(jìn)行經(jīng)常性的采訪、報(bào)道先進(jìn)的典型經(jīng)驗(yàn)?！笨梢?jiàn)，作為青少年體質(zhì)健康發(fā)展的配套政策，聯(lián)合發(fā)文內(nèi)容也不單是以教育領(lǐng)域和體育領(lǐng)域完全展開(kāi)，而是圍繞“體質(zhì)健康”這一主題拓展到衛(wèi)生、宣傳等更廣泛的領(lǐng)域。

在調(diào)整期，針對(duì)青少年體質(zhì)健康問(wèn)題，“增強(qiáng)體質(zhì)”的指導(dǎo)思想進(jìn)一步明確，有關(guān)青少年體質(zhì)健康的各項(xiàng)工作開(kāi)始進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。在政策聯(lián)合發(fā)文方面，仍大多以教育部門和體育部門為中心，衛(wèi)生部、商業(yè)部、糧食部等部門廣泛參與，但均為配合教育部門和體育部門，凸顯了衛(wèi)生部、商業(yè)部等部門在這一階段青少年體質(zhì)健康政策發(fā)文中的“跟隨狀態(tài)”。

表2 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門合作網(wǎng)絡(luò)階段演進(jìn)

(2)推動(dòng)期：政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這段時(shí)期，教育部獨(dú)立發(fā)文43次，國(guó)家體育總局獨(dú)立發(fā)文22次，教育部與國(guó)家體育總局共聯(lián)合發(fā)文39次。隨著各部門若干基本政策的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了青少年體質(zhì)健康工作的指導(dǎo)思想和改革方向。1993年黨中央和國(guó)務(wù)院頒布了《中國(guó)教育改革發(fā)展綱要》?！毒V要》第34條明確指出“各級(jí)政府要積極創(chuàng)造條件，切實(shí)解決師資、經(jīng)費(fèi)、體育場(chǎng)地設(shè)施問(wèn)題，逐步做到按教學(xué)計(jì)劃上好體育與健康課程?！?999年6月黨中央和國(guó)務(wù)院頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》。《決定》同樣指出“學(xué)校教育要樹(shù)立健康第一的指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)體育工作?！?/p>

此外，2000年12月教育部頒發(fā)的《體育與健康教學(xué)大綱》、2006年12月國(guó)家體育總局、教育部和共青團(tuán)中央聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展全國(guó)億萬(wàn)學(xué)生陽(yáng)光體育運(yùn)動(dòng)的決定》等政策，主要內(nèi)容是基于青少年體質(zhì)健康需求，以規(guī)范學(xué)校體育為主要的治理手段，以協(xié)調(diào)、整合為治理機(jī)制，對(duì)治理功能、部門關(guān)系等方面存在的“條條塊塊”問(wèn)題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，政策發(fā)布部門呈現(xiàn)出從部分走向整體、從分散走向集中的趨勢(shì)。政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

(3)提升期：政策發(fā)布部門趨向以教育部為主中心，形成具有多個(gè)分中心的單核心、多級(jí)別、多中心的“雪花型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。相對(duì)于推動(dòng)期，青少年體質(zhì)健康政策合作發(fā)文涉及的部門數(shù)量明顯增加。聯(lián)合發(fā)文共計(jì)89次，獨(dú)立發(fā)文共計(jì)51次，其中教育部獨(dú)立發(fā)文32次，國(guó)家體育總局獨(dú)立發(fā)文24次。結(jié)合合作網(wǎng)絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，青少年體質(zhì)健康政策趨向以教育部門為主中心，共青團(tuán)中央、財(cái)政部、衛(wèi)生部等多部門廣泛參與的多層次協(xié)同治理體系。2007年胡錦濤指出：“青少年體質(zhì)健康問(wèn)題只有教育部門和體育部門抓是不行的，要形成黨委政府共同支持的全社會(huì)行動(dòng)。[27]”2008年1月國(guó)務(wù)院同意建立由教育部、中央文明辦等7部門組成的加強(qiáng)青少年體育部際聯(lián)席會(huì)議制度，青少年體質(zhì)健康工作的協(xié)調(diào)力量進(jìn)一步加強(qiáng)，部門協(xié)同的深度及廣度進(jìn)一步擴(kuò)大。而從2012年頒布的“中央53號(hào)文件”也可以看出，該意見(jiàn)由國(guó)務(wù)院牽頭，教育部、衛(wèi)生部等多個(gè)部門和組織共同制定，涉及的內(nèi)容包含了教育、體育、心理健康等多個(gè)方面。這一時(shí)期青少年體質(zhì)健康政策無(wú)論是在政策制定的科學(xué)性還是在政策執(zhí)行過(guò)程的交叉性上，政策發(fā)布主體趨向多元協(xié)同不僅是外在形式，更是現(xiàn)代化治理的內(nèi)在要求。合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也由以前的“雙子型”轉(zhuǎn)變?yōu)橐越逃繛橹?，六部委協(xié)同共治的“雪花型”。

在提升期，隨著青少年體質(zhì)健康主管部門事權(quán)邊界的延伸，行政管理的內(nèi)容也日趨復(fù)雜化。相關(guān)主管部門的職能邊界模糊，使得政策在權(quán)責(zé)分配、職能設(shè)置等方面出現(xiàn)重疊，造成各部門間橫向協(xié)調(diào)、溝通不暢、協(xié)同效能降低等問(wèn)題。這主要是因?yàn)榍嗌倌牦w質(zhì)健康涉及“師生家校社”五大主體與“人財(cái)物時(shí)空”五大條件[29]，說(shuō)明了青少年體質(zhì)健康問(wèn)題的復(fù)雜性與跨域性，使其必然需要多個(gè)部門之間的協(xié)同參與。盡管以教育部門主導(dǎo)的六部委共治模式提高了青少年體質(zhì)健康政策的執(zhí)行力，然而“碎片化”的政策并未徹底解決青少年體質(zhì)健康實(shí)踐過(guò)程中應(yīng)然與實(shí)然相背離的事實(shí)，政策執(zhí)行過(guò)程中“政策失靈”“政策梗阻”等問(wèn)題仍然存在。因此，在新時(shí)代青少年體質(zhì)健康政策從“增量發(fā)展”到“內(nèi)涵發(fā)展”轉(zhuǎn)變的背景下，厘清青少年體質(zhì)健康政策協(xié)同問(wèn)題，成為推動(dòng)青少年體質(zhì)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

2．4 我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策主題及演進(jìn)

2．4．1 調(diào)整期:青少年體質(zhì)健康政策主題聚焦于課程改革、建設(shè)以及課外體育競(jìng)賽組織等微觀層面在青少年體質(zhì)健康政策的調(diào)整期，圍繞體育教學(xué)、課余體育鍛煉、體質(zhì)監(jiān)測(cè)等與學(xué)校體育相關(guān)的制度不斷出臺(tái)，學(xué)校體育改革的試點(diǎn)工作逐步開(kāi)展，著手落實(shí)后備人才、師資培養(yǎng)、健康調(diào)查等工作，并強(qiáng)調(diào)學(xué)校體育在青少年體質(zhì)健康發(fā)展中的關(guān)鍵作用，重視衛(wèi)生保健、視力防護(hù)、健康卡片、一小時(shí)體育活動(dòng)等健康手段在學(xué)校體育中的應(yīng)用?？傮w來(lái)看，這段時(shí)期的政策主題相對(duì)單一。

表3 調(diào)整期政策關(guān)鍵詞及頻次

2．4．2 推動(dòng)期:青少年體質(zhì)健康政策主題聚焦于制度建設(shè)和整體謀劃推動(dòng)期政策內(nèi)容主要涉及3個(gè)方面：(1)青少年體質(zhì)健康基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資培養(yǎng)。國(guó)家大力推動(dòng)體育場(chǎng)館、體育器材等設(shè)施建設(shè)，明確規(guī)定了學(xué)校體育教師的福利待遇、師資配備、體育課時(shí)等問(wèn)題，并進(jìn)一步明確了農(nóng)村體育教師的培養(yǎng)及優(yōu)惠政策。(2)體育與健康課程改革。聚焦學(xué)校體育的課程標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)大綱、體育競(jìng)賽、體育測(cè)試等制度建設(shè)，推進(jìn)學(xué)校體育綜合改革。(3)青少年體質(zhì)健康保障制度。為保障青少年體質(zhì)健康政策的實(shí)施，圍繞安全防范、衛(wèi)生防病、傷害事故等方面出臺(tái)了一系列保障性政策。整體而言，在這段時(shí)期的政策主題更為豐富，政策內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，政策覆蓋面更為廣泛。

表4 推動(dòng)期政策關(guān)鍵詞及頻次

2．4．3 提升期:青少年體質(zhì)健康政策聚焦于“大健康”的頂層設(shè)計(jì)和治理模式2016年8月，在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上，習(xí)近平總書記提出了具有體育、衛(wèi)生和醫(yī)療三位一體屬性的“大健康”和“大衛(wèi)生”理念[29]。隨即頒布的《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》明確規(guī)定了“要加大健康教育力度，把健康教育作為素質(zhì)教育的重要內(nèi)容。”隨著對(duì)體質(zhì)健康的深入認(rèn)識(shí)，“大健康”的頂層設(shè)計(jì)和治理模式成為應(yīng)然選擇。

在提升期，青少年體質(zhì)健康上升為國(guó)家戰(zhàn)略，主要聚焦健康促進(jìn)、學(xué)校體育改革、體教結(jié)合等方面展開(kāi)，相較于推動(dòng)期提出了科技助力、智慧體育賦能青少年體質(zhì)健康，在“互聯(lián)網(wǎng)+體育”模式中繼續(xù)拓展，包括網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)、健康保險(xiǎn)、現(xiàn)代化治理體育特色建設(shè)等，并強(qiáng)調(diào)國(guó)際交流、奧運(yùn)文化、足球改革、志愿服務(wù)等多層次的評(píng)價(jià)體系，全方位促進(jìn)青少年體質(zhì)健康發(fā)展。

表5 提升期政策關(guān)鍵詞及頻次

3 結(jié)論與政策建議

3．1 結(jié)論

本研究借助于政策文獻(xiàn)量化和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析法，通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家層面頒布的263部青少年體質(zhì)健康政策從政策文本形式特征(政策數(shù)量及演進(jìn)時(shí)期、政策文本體例、政策發(fā)布部門及合作網(wǎng)絡(luò)演進(jìn))和政策文本內(nèi)容特征(政策主題及演進(jìn))兩方面進(jìn)行考察，探討了改革開(kāi)放以來(lái)青少年體質(zhì)健康政策的演進(jìn)和特征，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了演進(jìn)過(guò)程中存在的一些典型問(wèn)題。

(1)青少年體質(zhì)健康政策具有明顯的階段性特征。我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策經(jīng)歷了3個(gè)主要階段：調(diào)整期、推動(dòng)期和提升期。

(2)青少年體質(zhì)健康政策文本體例經(jīng)歷了從非正式的會(huì)議紀(jì)要、方案制定躍升為法律層面的過(guò)程，但存在柔性措施偏多、政策效力不足、法律層面的保障類文本數(shù)量較少等問(wèn)題。

(3)青少年體質(zhì)健康政策發(fā)布部門演進(jìn)具有明顯的階段性特征，政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出由“多子型”向“雙子型”再向“雪花型”演進(jìn)的趨勢(shì)。在調(diào)整期，政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為中心，形成多個(gè)部門相對(duì)對(duì)等的“多子型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);在推動(dòng)期，政策發(fā)布部門趨向以教育部門和體育部門為核心，形成雙核心、多中心為主的“雙子型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);在提升期，政策發(fā)布趨向以教育部為主中心，形成具有多個(gè)分中心的單核心、多級(jí)別、多中心的“雪花型”政策合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

(4)青少年體質(zhì)健康政策主題涉及領(lǐng)域廣泛，但主要聚焦于學(xué)校體育改革，政策主題與時(shí)俱進(jìn)，始終“嵌入”于社會(huì)發(fā)展，政策理念總體呈現(xiàn)出由“體質(zhì)健康”向“大健康”轉(zhuǎn)變、由“體育”向“體育與健康”課程轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。在調(diào)整期，青少年體質(zhì)健康政策主體多集中于課程改革、建設(shè)以及課外體育競(jìng)賽組織等微觀層面;在推動(dòng)期，青少年體質(zhì)健康政策主題主要圍繞青少年體質(zhì)健康的制度建設(shè)和整體謀劃;在提升期，青少年體質(zhì)健康政策主題主要圍繞“大健康”的頂層設(shè)計(jì)和治理模式。

3．2 政策建議

基于以上結(jié)論，本研究提出以下建議：

(1)政策理念：由關(guān)注青少年體質(zhì)向以人為本的“大衛(wèi)生、大健康”轉(zhuǎn)變?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)青少年體質(zhì)健康政策演變軌跡，發(fā)現(xiàn)存在明顯的被動(dòng)特征。大多政策是為應(yīng)對(duì)“學(xué)生體質(zhì)健康狀況不斷惡化”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而產(chǎn)生的。正是在這一應(yīng)對(duì)危機(jī)和救急的過(guò)程中，青少年體質(zhì)健康政策意蘊(yùn)的外在工具理性與體育自身的價(jià)值理性發(fā)生了嚴(yán)重失衡。隨著時(shí)代和社會(huì)的變遷，在關(guān)注國(guó)家和集體本位的同時(shí)，也要關(guān)注人的發(fā)展以及體育本體價(jià)值屬性。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家在青少年體質(zhì)健康政策的頂層設(shè)計(jì)上開(kāi)始重視青少年的個(gè)體心理體驗(yàn)，如在《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》中開(kāi)始培養(yǎng)學(xué)生自主體育鍛煉責(zé)任意識(shí)以及體育素養(yǎng)和良好的生活習(xí)慣。無(wú)論是政策的制定還是實(shí)施，人既是出發(fā)點(diǎn)也是歸宿點(diǎn)，因此，學(xué)校體育政策的制定一定要統(tǒng)籌考慮體育運(yùn)動(dòng)本體價(jià)值和體育運(yùn)動(dòng)自身以外價(jià)值的合理統(tǒng)一。當(dāng)前，在體育發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及學(xué)校立德樹(shù)人的時(shí)代背景下，青少年體質(zhì)健康政策更應(yīng)注重以人為本和育人為本相統(tǒng)一的價(jià)值理念。

(2)政策體系：由點(diǎn)到面建設(shè)向系統(tǒng)性建設(shè)發(fā)展。應(yīng)打破政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)有的權(quán)責(zé)界限，對(duì)冗余的部門和職能進(jìn)行整合[30]，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)配合，深入推進(jìn)體教融合，推動(dòng)多部門之間更深入、更廣泛地開(kāi)展合作，從而減少治理過(guò)程中的“碎片化”和“各自為戰(zhàn)”的問(wèn)題。此外，要由以前以“意見(jiàn)”和“指示”為主的政策體例向更具有效力的政策體系發(fā)展。以往出臺(tái)的政策權(quán)威性較弱、缺乏配套的制度保障，政府應(yīng)在制度建設(shè)上發(fā)力，進(jìn)而不斷完善青少年體質(zhì)健康政策體系。

(3)政策主體：由政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)、多元主體協(xié)同參與發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府在解決青少年體質(zhì)健康問(wèn)題方面一直處于主導(dǎo)地位，來(lái)自社會(huì)及其他多方的參與不足。從提升期政策文件來(lái)看，政府已經(jīng)注意到并將“師生家校社”五大主體納入政策體系當(dāng)中來(lái)。青少年體質(zhì)健康并不是觀念和思想層面的空談，它是一整套切實(shí)提升青少年體質(zhì)健康水平、有效促進(jìn)青少年全面發(fā)展的解決方案，它和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國(guó)戰(zhàn)略、人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略等一系列國(guó)家重大戰(zhàn)略緊密聯(lián)系，所以僅僅依靠政府的大包大攬、解決全部問(wèn)題是不可能的。因此，青少年體質(zhì)健康的治理既需要政府作為“指路人”，出臺(tái)更具權(quán)威性和與具體情況相結(jié)合的法律規(guī)定，又需要政府具有多部門跨界合作的治理理念，充分調(diào)動(dòng)各方配合體育和教育等相關(guān)部門保障政策的有效執(zhí)行，同時(shí)還需要建立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，出臺(tái)相關(guān)的激勵(lì)、保障政策，最終真正實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育的長(zhǎng)足發(fā)展[31]。