王昭曦

（北京地鐵運營有限公司運營三分公司，北京100082）

1 城市軌道交通應(yīng)急預(yù)案建設(shè)的背景、目的和意義

1.1 研究背景

隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，城市化發(fā)展程度越來越高，無論是城市的規(guī)模還是城市的經(jīng)濟(jì)實力，都得以顯著的提升，隨之而來的是逐漸攀升的城市交通需求量，交通擁堵和各類突發(fā)事件層出不窮，諸如此類的因素都嚴(yán)重阻礙了城市的健康可持續(xù)發(fā)展，尋求科學(xué)合理的途徑變得更加急迫。

軌道交通作為一種新型交通工具，具有運輸能力強(qiáng)、土地利用率高、環(huán)保節(jié)能以及方便及時、安全可靠等諸多凸顯的優(yōu)點，是緩解大中型城市交通擁堵的最有效途徑之一，是提高道路安全的重要交通工具。

隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，列車也會發(fā)生突發(fā)事件，主要是由于列車正式投運的前后都有比較大的風(fēng)險性，如果沒有更好的應(yīng)急救援措施方案，不能制定快速有效且安全的救援行動，將會直接導(dǎo)致無法估量的后果，也會對國家和社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不必要的損失。

1.2 研究目的和意義

為了使突發(fā)事件的發(fā)生頻率降低到最小，必須科學(xué)且深入地研究應(yīng)急救援，并分析和探討城市軌道交通的各類危險事件和特征，從最根本上做到有效預(yù)防，將發(fā)生的概率降至最小，甚至將安全隱患徹底消除。為了彌補(bǔ)我國應(yīng)急救援體系與應(yīng)急預(yù)案中的漏洞，需要借鑒國外城市的多種多樣的應(yīng)急救援體系，從而對體系以及應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行優(yōu)化處理，使我國未來的發(fā)展更為順暢。

在應(yīng)急救援體系，研究不同類型的危害事件，做到“預(yù)防控制、安全處理、事后無殘留”，以期達(dá)到整個過程安全可靠、救援迅速，將危害損失降低到最小。

通過體系建設(shè)，對人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活中的安全指導(dǎo)思想進(jìn)行有效的宣傳，以強(qiáng)化人民群眾的安全防范意識，這樣能在突發(fā)事件到來時，加快疏散救援進(jìn)度，將人員損失和物資損失降低到最小。

2 城市軌道交通應(yīng)急救援管理

2.1 應(yīng)急管理特點

2.1.1 貫穿事件的整體過程

城市軌道交通應(yīng)急管理主要是對城市軌道交通建設(shè)和運行過程中的各類突發(fā)安全事故進(jìn)行應(yīng)急管理，此項工作是由政府及其相關(guān)組織負(fù)責(zé)，且事故應(yīng)急操作方法涵蓋面非常廣，包括了全過程的各個環(huán)節(jié)。

2.1.2 涵蓋部門多、業(yè)務(wù)要求高

城市軌道交通所涉及的部分有很多，對具體操作的專業(yè)性要求非常高，需要工程工務(wù)、信號、列車控制、運營指揮的控制與協(xié)調(diào)等部門的專業(yè)人員的專業(yè)合作才能實施。

2.1.3 管理復(fù)雜性較強(qiáng)

緊急事故的引發(fā)原因形式各樣且極具復(fù)雜性，比如自然環(huán)境和人為因素等等，也有可能諸多原因彼此之間相互關(guān)聯(lián)或相互影響，因此需要對不同因素所產(chǎn)生的突發(fā)事件做出全面性的思考判斷，在根本上制定措施。

2.1.4 緊急救援比較困難

因為處于鎖閉或半鎖閉空間，多數(shù)情況下人員較為密集，考慮到目前城市軌道交通是人們?nèi)粘３鲂械谋貍浣煌ǎ咳湛土髁糠浅８?，也就無形間增加了應(yīng)急救援工作的困難性。

2.2 突發(fā)事件應(yīng)急管理的因素

2.2.1 人員因素

人員因素是涉及城市軌道交通應(yīng)急管理的多種參與者，包括軌道交通運營部分的應(yīng)急工作人員、管理人員以及搭乘地鐵出行人員等等。其中的應(yīng)急救援管理方案的制定者以及執(zhí)行者應(yīng)是地鐵運行活動的參與主體，所以人為因素在其中顯得尤為重要。當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時，就需要管理者當(dāng)機(jī)立斷做出應(yīng)對，根據(jù)突發(fā)事件的類型和特點制定出較為科學(xué)合理的應(yīng)急管理方案，并以實際情況為基礎(chǔ)妥善保管應(yīng)急資源[1]。如果管理者能夠迅速做出決斷工作并開始指揮行動，將在很大程度上給疏散工作帶來良好的進(jìn)展。

2.2.2 設(shè)備因素

城市軌道交通是一個復(fù)雜且龐大的系統(tǒng)，包括多個單獨而又相互牽連的相對獨立的子系統(tǒng)，作為城市軌道交通應(yīng)急管理的另外一個重要因素，設(shè)備系統(tǒng)的重要性不言而喻。良好的設(shè)備系統(tǒng)是城市軌道交通系統(tǒng)的基礎(chǔ)保證，能夠快速而又準(zhǔn)確的進(jìn)行反應(yīng)與運營。

應(yīng)急設(shè)施是否正常運行是保證救援工作開展的必要前提，日常的修檢工作是否認(rèn)真在很大程度上都會對應(yīng)急救援工作的順利開展造成影響。如果設(shè)備出現(xiàn)故障或者操作失誤，就會出現(xiàn)異常，從而對救援工作的開展帶來負(fù)面效應(yīng)。

2.2.3 環(huán)境因素

軌道交通系統(tǒng)雖然是一個密閉的系統(tǒng)，但仍與外界緊密相連。一旦發(fā)生緊急情況，就會牽涉到其他單位，比如公安干警、醫(yī)療人員以及消防人員等等，所以，突發(fā)情況的處置質(zhì)量和效率，很大程度上取決于各類部門之間能否之間能否建立有效聯(lián)系機(jī)制，周邊的環(huán)境好壞、是否方便也將直接影響救援進(jìn)展速度。

2.2.4 管理因素

管理因素是軌道交通系統(tǒng)的核心，是軌道交通應(yīng)急管理中的主要因素，與人為因素一樣，是最為積極主動的因素。自城市軌道交通建設(shè)伊始，直到建成投運，一旦管理出現(xiàn)失誤或者發(fā)生懶政不作為的情況，都會為突發(fā)事件埋下安全隱患，安全管理能否科學(xué)有效地開展和執(zhí)行，是衡量軌道交通系統(tǒng)是否優(yōu)秀的重要指標(biāo)，因此，要保障軌道交通的正常運行，就要在管理上下功夫，在細(xì)節(jié)上做到最好，科學(xué)有效地進(jìn)行勘測觀察管理，做到軌道交通的安全、快速運營。

3 應(yīng)急管理“一案三制”

3.1 我國應(yīng)急管理的“一案三制”體系

“一案三制”屬于中國應(yīng)急救援管理體制的綱領(lǐng)性方案。

“一案”為國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系作為緊急處置的最前端內(nèi)容，目的是在問題發(fā)生之前就加以避免，分析可能發(fā)生和將要發(fā)生的實際事件，將所有可能性歸納，做出擁有良好可操作性的預(yù)案。

“三制”，主要包括了應(yīng)急管理體制、運行機(jī)制和相關(guān)法制。其中的應(yīng)急管理體制的主要內(nèi)容是建立健全堅強(qiáng)有力、政令暢通、集中統(tǒng)一的指揮機(jī)構(gòu)；運行機(jī)制主要指的是我國家建立健全應(yīng)急決策，監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急信息報告機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制；法制指的是由各項國家頒布的法律法規(guī)組建而成的體系，其中，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》是最為重要和最為基礎(chǔ)的，也包括其他行業(yè)的法律法規(guī)。通過依法辦事，努力將突發(fā)事件的發(fā)生率降低至最小。

“一案三制”作為國家應(yīng)急管理體系的“頂層設(shè)計”，它既可以解決在應(yīng)急救援管理中的復(fù)雜問題，也可解決在日常生活中的工作方案問題，突出政府在突發(fā)公共事件上的負(fù)責(zé)態(tài)度，同時也提出對整個社會的嚴(yán)格要求，需要大幅提高自身的危機(jī)認(rèn)知意識與困境自救應(yīng)急能力。

3.2 我國應(yīng)急預(yù)案體系現(xiàn)狀

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對各種類型突發(fā)事件的應(yīng)急處置進(jìn)行綱領(lǐng)性的規(guī)定。由國家政府頒發(fā)出臺的《國家城市軌道交通運營突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》是城市軌道交通專項應(yīng)急預(yù)案，此預(yù)案主要是詳細(xì)的規(guī)定和要求城市軌道交通的應(yīng)急組織架構(gòu)、預(yù)防管理制度、應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案、災(zāi)后的重建恢復(fù)以及切實的保障制度等，同時，還提出了相應(yīng)的理論思想指導(dǎo)地震、火災(zāi)、大規(guī)模停電等城市軌道交通等應(yīng)急突發(fā)情況。城市軌道交通突發(fā)情況的預(yù)警、新聞發(fā)布以及保障機(jī)制等由《交通運輸綜合應(yīng)急預(yù)案》進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定和要求。

3.3 應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制

3.3.1 應(yīng)急管理體制

指揮部門的建立健全、優(yōu)化和完善、堅強(qiáng)有力且指令順暢是應(yīng)急管理體制的重點內(nèi)容。國務(wù)院是最高行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，執(zhí)行突發(fā)公共事件應(yīng)急管理。

3.3.2 應(yīng)急管理運行機(jī)制

在運行機(jī)制領(lǐng)域，以應(yīng)急信息報告機(jī)制、應(yīng)急決策協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)測預(yù)警機(jī)制為主。應(yīng)急信息報告機(jī)制指以聯(lián)合應(yīng)急信息平臺的建設(shè)為主，應(yīng)急決策手段和協(xié)調(diào)機(jī)制的應(yīng)急管理建立，具有歸攏各應(yīng)急機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有應(yīng)急措施方法之間的關(guān)系，積極促進(jìn)資源和信息的整合。

3.3.3 應(yīng)急管理法制

我國應(yīng)急管理法制體系屬條、塊結(jié)合型，形成應(yīng)急管理法律制度，為國家應(yīng)急管理立法[2]。目前，根據(jù)我國的實際情況來看，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理法制有著較大的進(jìn)步，且陸續(xù)制定和頒布了各種的法律法規(guī)和規(guī)范條例。但我國建立應(yīng)急管理法制系統(tǒng)的任務(wù)還是十分艱巨的，且涉及很多社會問題。

4 加強(qiáng)我國軌道交通突發(fā)事件應(yīng)急管理的建議

要根據(jù)城市軌道交通的特殊性和本地發(fā)展的實際情況制定切實可行的城市軌道交通應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)，根據(jù)實際情況制定合理的預(yù)案體系，做到上下一致，最基本的嚴(yán)格性、規(guī)范性要做到。

4.1 應(yīng)急預(yù)案

4.1.1 加強(qiáng)預(yù)案可操作性

可操作性是應(yīng)急預(yù)案科學(xué)合理的重要憑證，要積極吸取其他國家較為先進(jìn)的應(yīng)急預(yù)案理論實踐經(jīng)驗，并綜合我國的實際國情，對其進(jìn)行完善和優(yōu)化?？紤]到我國城市軌道交通與城市其他部門的交接工作，不單從交通方面，也要考慮公安保衛(wèi)、醫(yī)療救援、消防疏散等方面給應(yīng)急救援管理帶來的積極影響。

通過對信息的收集、整理、使用，再進(jìn)行反復(fù)比對、測試、修改，獲取信息真實并快速地將具體的應(yīng)急預(yù)案向群眾或下屬執(zhí)行部門公開，加強(qiáng)對預(yù)案內(nèi)容的實際操作。

4.1.2 更新優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案

優(yōu)秀的預(yù)案需要根據(jù)社會的實時動態(tài)，進(jìn)行風(fēng)險評估更新，我國應(yīng)急管理的法律法規(guī)仍在不斷完善增加中，因此就更有必要改進(jìn)創(chuàng)新。

將應(yīng)急預(yù)案的修改時間進(jìn)行優(yōu)化，做到一年修改一次，綜合之前所發(fā)生的突發(fā)事件，找出其中的問題與不足，做到完善修改，為下一階段的應(yīng)急預(yù)案編制提供可靠依據(jù)。此外，還要以當(dāng)前社會的新形勢新要求為依據(jù)，以安全運行為前提條件，對總體預(yù)案以及內(nèi)容部分進(jìn)行適時的調(diào)整，爭取做到萬無一失。

4.1.3 強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案演練

實際的應(yīng)急預(yù)案演練是應(yīng)急預(yù)案可操作性程度高低的重要評判標(biāo)準(zhǔn)，對于應(yīng)急預(yù)案演練要由專門的部門不定期的組織開展，能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)案中存在的問題并及時修改。

演練需要所模擬的情況要極盡可能貼近于實際現(xiàn)場情況，要綜合考慮多方面的因素，主要包括組織機(jī)構(gòu)、決策指揮、應(yīng)急流程等，每一次的演練都要達(dá)到最真實的效果。

演練內(nèi)容不能重復(fù)如一，真實情況不定因素太多，要做到一輪更比一輪新，相關(guān)部門一起做到聯(lián)合演練，不能孤軍奮戰(zhàn)，這樣才能提高演練效果。

4.2 制度方面

4.2.1 管理體制方面

一般來說，應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)的職能具有一定的相對獨立性，其組織機(jī)構(gòu)分工明確，但也有一部分出現(xiàn)空缺的情況，所以要進(jìn)行認(rèn)真排查，不斷完善，發(fā)揮各部門的監(jiān)測預(yù)警職能，做到事前的指揮決策優(yōu)秀與事后的修復(fù)重建評估良好，因此完善組織職能的工作顯得非常重要。

加強(qiáng)應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動建設(shè)，不能過分依賴也絕不孤立任何一方，擁有一個有效統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制平臺來協(xié)調(diào)各部門，快速準(zhǔn)確的共同應(yīng)對多變的軌道交通突發(fā)事件，將受災(zāi)率降低到最小。

樹立預(yù)防為主，防救結(jié)合的應(yīng)急原則，形成一個適合當(dāng)下的應(yīng)急管理方案，著重改變救援大于預(yù)防的思想，做到“預(yù)防為主、防救結(jié)合”的管理思想。

北京軌道交通發(fā)展迅速，網(wǎng)絡(luò)化運營格局形成，突發(fā)大客流會對一條線路產(chǎn)生沖擊，并迅速影響到換乘線路，進(jìn)一步擴(kuò)大到全路網(wǎng)。堅持貫徹“高度集中、統(tǒng)一指揮、緊密聯(lián)系、協(xié)同動作、逐級負(fù)責(zé)”的原則，按照“先期處置、集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、部門聯(lián)動、分工負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)明晰、運轉(zhuǎn)高效”的網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急搶修搶險管理體系，最大程度地減少大客流對路網(wǎng)運營的影響，確保地鐵安全運營。

4.2.2 運行機(jī)制方面

通過借鑒，有必要完善軌道交通預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，來及時有效的提前發(fā)現(xiàn)安全隱患。預(yù)測預(yù)警體系的建立和健全，要綜合多種技術(shù)的支持，主要包括網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、數(shù)字化監(jiān)控技術(shù)等等，根據(jù)實際情況，制定應(yīng)急處置方案。例如，紅十字會及社會中大量愛心人士提供了大量物資捐助，充分利用這一優(yōu)勢，合理利用資源，將危害事件快速、有效、安全地解決。

5 結(jié)語

城市軌道交通作為目前最為常用的重要公共交通工具，是緩解城市交通壓力不可或缺的一部分，軌道建設(shè)和運行的安全與居民的生命安全和財產(chǎn)利益直接相關(guān)。目前，中國城市軌道交通已進(jìn)入快速發(fā)展時期，但突發(fā)事故無法完全避免，因此，如何最大程度地保證出行安全，成了交通出行中最為嚴(yán)峻的問題，是否會出現(xiàn)安全事故將是衡量一個城市交通牢靠與否的關(guān)鍵，這就要求在出行安全中下更多的功夫，從而在根本上將事故發(fā)生率降低到最小，保證交通出行順利。