余倩

摘要：目前城市社區(qū)治理法治化主要存在制度供給不足、執(zhí)行不力等問題，其面臨的困境表現(xiàn)為：社區(qū)治理立法與治理實踐脫節(jié)、現(xiàn)有法律體系對社區(qū)治理中的法律糾紛問題應(yīng)對不足、社區(qū)自治組織難以突破行政依賴性等。完善的法治體系將是面對這些問題的最佳應(yīng)對方案，可從專門立法統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理、完善社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)范間的銜接、建設(shè)高效的法治實施體系等路徑尋求突破，實現(xiàn)社區(qū)依法治理與穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)治理;法治體系;社區(qū)治理法治化

中圖分類號：D920.0? 文獻標(biāo)志碼：A? 文章編號：1672-0768（2021）01-0091-06

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r提出，城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)。2020年伊始，一場規(guī)?？涨暗男鹿诓《痉酪邞?zhàn)打響，在這場防疫戰(zhàn)中，城市的基本防疫單位依然是社區(qū)。在這次社區(qū)治理大考中，我國城市社區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層群眾志愿參與、社會組織及社區(qū)自治組織所組成的多方協(xié)作的社區(qū)治理模式下，取得了疫情防控的重大勝利，較快恢復(fù)了國民生產(chǎn)生活。同時，在大量復(fù)雜而重要的基礎(chǔ)工作和因疫情期間資源驟緊導(dǎo)致的社會沖突急劇化的雙重重壓之下，我國城市社區(qū)治理的短板也暴露了出來，出現(xiàn)了城市社區(qū)制訂的管控規(guī)范違反國家法律[1] 、《城市居民委員會組織法》中欠缺黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定[2] 、個別社區(qū)擅自對外公布有湖北旅居史的居民個人信息[3] 、程序繁瑣導(dǎo)致居民厭煩而向執(zhí)法者泄憤[4] 等問題，體現(xiàn)了社區(qū)治理法治化中制度供給不足、執(zhí)行不力的現(xiàn)實狀況。

通過對已有研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，針對社區(qū)治理法治化過程中存在的問題，帶著不同問題意識出發(fā)，主要有三個研究角度：一是社區(qū)立法的法域定位問題，主要考慮的是社區(qū)這一自治空間的私域性，形成的主要觀點有社區(qū)立法應(yīng)秉持以私法為主，公法為輔的立法原則[5] ，以及重視“軟法體系”的作用等[6] ;二是研究社區(qū)治理各參與主體在社區(qū)治理中的角色定位及其面臨的困境，如基層黨建嵌入法治理論及實踐的難題[7] 、社區(qū)自治組織依法自治不足[8] 、社會服務(wù)機構(gòu)的社區(qū)服務(wù)項目招投標(biāo)缺乏公共性支撐等[9] ;三是社區(qū)治理主體間的法律關(guān)系研究，如社區(qū)自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系、政社關(guān)系等，這類研究致力于明確社區(qū)相關(guān)立法中的各參與主體職責(zé)界定問題，并在此法律框架下探索多主體協(xié)作治理模式。總體來說，已有研究大都是針對社區(qū)治理中的主體性問題進行研究的，針對社區(qū)治理法律規(guī)范的研究較少，且主要集中在立法現(xiàn)狀方面，缺乏對社區(qū)治理法律體系的全局性研究。社區(qū)治理法治化面臨的困境是結(jié)構(gòu)性的，既有立法方面的原因，也有制度方面的原因，除了法律規(guī)范的缺失問題，我們更應(yīng)該關(guān)注的是法律規(guī)范緣何在制度運行過程中斷層，這主要還是社區(qū)治理法治體系不完善導(dǎo)致社區(qū)治理法律規(guī)范的法治價值目標(biāo)不統(tǒng)一，以及社區(qū)治理法律規(guī)范之間缺乏連接點等問題造成的。

基于這一問題意識，文章主要討論社區(qū)治理法治體系的完善問題，分析社區(qū)同時作為基層自治空間和國家治理對象，如何在法治化過程中找準(zhǔn)自己的定位;探討多元主體并存在社區(qū)治理領(lǐng)域中，如何捋順各主體間的法律關(guān)系;并思考社區(qū)治理法治體系建設(shè)中如何增強社區(qū)治理規(guī)范之間的銜接，并在此基礎(chǔ)上，嘗試提出社區(qū)治理法治體系的完善路徑。由于我國城市社區(qū)類型多樣，學(xué)界一般分為單位制社區(qū)、封閉型社區(qū)、半封閉型社區(qū)，以及開放社區(qū)[1] ，而隨著社會流動性的加強，以及城市規(guī)劃的發(fā)展，城市社區(qū)其實是逐漸開放化的，并且這類社區(qū)的治理難度更大。因此，文章所討論的城市社區(qū)主要指開放型社區(qū)。

二、城市社區(qū)治理法治化困境及其成因分析

上述問題的出現(xiàn)主要是由于城市社區(qū)治理法治化面臨著社區(qū)治理立法與社區(qū)治理實踐脫節(jié)、社區(qū)自治組織難以突破行政依賴性、現(xiàn)有法律體系對社區(qū)治理中的法律糾紛問題應(yīng)對不足等困境。這些困境的產(chǎn)生既有立法方面的原因，也有制度上的原因，有效化解社區(qū)治理法治化困境，需要對其困境的成因進行深刻分析。

（一）社區(qū)治理實踐偏離立法價值目標(biāo)

第一，立法中的目標(biāo)定位與配套制度不統(tǒng)一。我國憲法第一百一十一條規(guī)定，居民委員會是群眾性自治組織，這是社區(qū)自治的憲法依據(jù)，也就是說社區(qū)自治是一項基本權(quán)利，社區(qū)治理的根本目標(biāo)遵循應(yīng)該是社區(qū)居民權(quán)利實現(xiàn)。而《居民委員會組織法》第二條規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助?！辈⑶乙?guī)定了居委會的工作經(jīng)費、委員會成員補貼，以及居委會的辦公樓都由其所屬轄區(qū)的人民政府規(guī)定和撥付。作為社區(qū)自治制度的實施法，上述規(guī)定成為行政目標(biāo)嵌入社區(qū)自治制度的契機，行政機關(guān)對居委會的指導(dǎo)權(quán)在實踐中往往演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而居委會的經(jīng)費不僅由行政機關(guān)撥付，連撥付規(guī)定都由行政機關(guān)決定，這就更加限制了居委會的活動。因此，憲法及居委會組織法都將居委會定位為自治組織，而在配套的法律制度中卻并未向其賦予該法治價值目標(biāo)的實現(xiàn)條件，導(dǎo)致立法中的目標(biāo)定位與其配套制度并不“配套”。

第二，社區(qū)自治組織工作偏離社區(qū)需求。根據(jù)憲法規(guī)定，社區(qū)居委會有向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議的職能，也即主動向政府反映社區(qū)需求，或者向政府提出工作建議，才應(yīng)該是社區(qū)居委會和行政機關(guān)產(chǎn)生聯(lián)系的動因。然而實踐中，基層政府承接上級而來的大量行政事務(wù)順勢向下沉降到社區(qū)，居委會成為政府行政管理的代言人，“行政化”色彩日趨濃厚[10] 。居委會往往是被動接受領(lǐng)導(dǎo)的角色，承擔(dān)了大量輔助行政機關(guān)完成行政任務(wù)的工作事項，導(dǎo)致居委會工作內(nèi)容與其自治屬性產(chǎn)生偏差。當(dāng)居委會工作重心偏離社區(qū)需求的時候，社區(qū)居民只能另行尋找解決途徑，因此我們可以看到，居民上訪率高居不下，直接跳過自治組織親自向政府表達訴求，這一現(xiàn)象又進一步催生了社區(qū)治理對行政機關(guān)的依賴性，無法有效利用法律資源進行自我管理與服務(wù)。

第三，行政機關(guān)以管理的思維慣性指導(dǎo)社區(qū)治理。法治所蘊含的價值目標(biāo)是實現(xiàn)公民權(quán)利與保障公民利益，其所強調(diào)的是公民個人是獨立、平等的個體，而行政目標(biāo)的首位價值是維持社會秩序的穩(wěn)定。居委會組織法規(guī)定行政機關(guān)對居委會工作進行指導(dǎo)，原本應(yīng)該是行政機關(guān)的一項義務(wù)，即發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，指導(dǎo)居委會依法實行自治，促進保障居民權(quán)利這一法治價值目標(biāo)實現(xiàn)，然而行政機關(guān)在具體履行這項法律義務(wù)的時候，政府角色意識轉(zhuǎn)變不到位[11] ，往往是以行使權(quán)力的意識在進行領(lǐng)導(dǎo)。從某種程度上來說，政府在實際工作中，依然還是管理思維占主導(dǎo)地位。在一些自治事項上，政府對自治主體缺乏信任，傾向于認(rèn)為自治主體容易濫用權(quán)利，所以原本屬于不容置疑的憲法性權(quán)利的“自治權(quán)”在具體行使的時候，反而被認(rèn)為是來自政府“賦權(quán)”，如此一來，社區(qū)自治組織就自然而然的異化成行政體系中的一部分。

（二）缺乏完備的社區(qū)治理規(guī)范體系

第一，國家法律對社區(qū)治理參與主體間法律關(guān)系規(guī)定不明。我國憲法第一百一十一條規(guī)定居民委員會是群眾性自治組織，居民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定，但沒有規(guī)定居委會與其他社會組織之間的法律關(guān)系如何確定。一方面，其他法律也沒有明確規(guī)定居委會同基層政權(quán)的關(guān)系，另一方面則是，居委會的法律資格規(guī)定分散在多部法律之中，且缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)。如在《最高院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》中第二十四條規(guī)定：“當(dāng)事人對居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責(zé)的行為不服提起訴訟的，以居民委員會為被告”。這里的“當(dāng)事人”沒有明確是否包含社會組織和法人，但是根據(jù)行政訴訟的原告包含公民、法人、其他組織這一特點，可以推斷出，這里的當(dāng)事人是包含了社會組織和法人在內(nèi)的，也就是說，社區(qū)在向社會服務(wù)機構(gòu)購買服務(wù)發(fā)生糾紛的時候，是可以尋求行政訴訟救濟的。另外，《民法典》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動”，這表明居委會具有民事主體的資格，而且從事的是為履行職能所需的民事活動，那如果居委會依法向社會服務(wù)機構(gòu)購買社區(qū)服務(wù)的過程中產(chǎn)生了糾紛，該服務(wù)機構(gòu)尋求司法救濟時應(yīng)該提起行政訴訟還是民事訴訟呢？在不同的法律關(guān)系下，法律對舉證義務(wù)、反訴資格等安排是不同的，雙方之間的法律關(guān)系如何確定直接關(guān)乎權(quán)利救濟模式，然而在已有法律規(guī)定中，各主體間的法律關(guān)系是模糊的。國家法律層面沒有形成完整統(tǒng)一的社區(qū)治理法律體系，最直接的表現(xiàn)就是居委會這一社區(qū)治理核心主體與其他參與主體間的法律關(guān)系不明確，導(dǎo)致社區(qū)治理中的法律糾紛救濟問題存在爭議。

第二，社區(qū)治理各主體所依據(jù)的規(guī)范不成體系。按照法律規(guī)定，社區(qū)居委會屬于社區(qū)自治組織，應(yīng)制定其自治規(guī)約。而現(xiàn)實中社區(qū)居委會須接受行政機關(guān)的指導(dǎo)，其作為法律授權(quán)組織履行行政職責(zé)的角色遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自我管理與服務(wù)的自治組織角色，履行管理職能行為受行政法調(diào)整。同時，基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)以及選派黨員下沉社區(qū)輔助社區(qū)治理這一制度又為社區(qū)治理注入了政治元素，黨內(nèi)法規(guī)通過對黨的組織和黨員行為的調(diào)整或約束，對社區(qū)治理產(chǎn)生直接或間接的調(diào)整和規(guī)范作用[12] 。另外，還有社會服務(wù)機構(gòu)通過項目招標(biāo)等方式進入社區(qū)的相關(guān)活動受政府協(xié)議和行業(yè)規(guī)定的調(diào)整。多元主體并存在社區(qū)治理領(lǐng)域中，而相互間的法律關(guān)系卻并未捋順，由于各自進入社區(qū)治理活動中的法律依據(jù)也不同，當(dāng)各主體之間出現(xiàn)矛盾或者職能交叉的地方，法律適用可能存在爭議，更重要的問題是，社區(qū)自治規(guī)范由于層級較低，其發(fā)揮作用的空間可能受到擠壓。例如，在社會服務(wù)問題中，社會服務(wù)可分為社區(qū)自身提供的服務(wù)、政府提供（購買）的服務(wù)、市場提供的服務(wù)三類，但是法律缺乏關(guān)于界定這三類社會服務(wù)的規(guī)定[13] 。這就導(dǎo)致社會服務(wù)進社區(qū)這一重要社區(qū)治理活動缺乏體系化的法律統(tǒng)領(lǐng)，可能在不同的法律關(guān)系中搖擺，并由此產(chǎn)生尋租空間。

第三，社區(qū)自治規(guī)范與國家法律未形成良好銜接。社區(qū)自治規(guī)范與國家法律之間沒有形成良好銜接主要有兩方面的原因，一是社區(qū)自治規(guī)范自身的問題，社區(qū)自治主體制定的自治規(guī)范在實踐中存在三個方面的問題，一是由于法律位階較低，或者與法律規(guī)定相矛盾、觸犯法律保留事項的等問題，導(dǎo)致社區(qū)自治規(guī)約適用存在效力質(zhì)疑;二是由于自治組織制定規(guī)范的水平限制，可能存在社區(qū)自治規(guī)約操作性不強的問題 ;三是社區(qū)處于不同社會功能系統(tǒng)的交織和支配中，形成多元主體 ，社區(qū)自治組織在制定規(guī)約時沒考慮到社區(qū)所屬行政片區(qū)的功能規(guī)劃等問題，這些都可能導(dǎo)致社區(qū)自治規(guī)范于國家法律之間無法有效銜接。另一個是法律與社區(qū)自治規(guī)范內(nèi)容上的銜接存在問題，例如，針對某一類社區(qū)治理問題，法律規(guī)定由社區(qū)協(xié)商處理，而社區(qū)自治規(guī)約又規(guī)定該類問題依照法律解決，這就引發(fā)了“找法”困難的問題。

（三）社區(qū)治理法治化面臨既有制度慣性的難題

第一，行政機關(guān)對基層事務(wù)的管理離不開社區(qū)協(xié)助。基層事務(wù)繁雜，也是矛盾比較集中的地方，其治理任務(wù)和資源都來自上級，獎懲機制也由上級掌握，因此在長期的向上負(fù)責(zé)制中形成了“事情不往上捅”，盡量壓在基層解決的制度慣性，而對基層政府來說其能調(diào)動的資源有限，只能加強對轄區(qū)各基本單位的“抓力”，盡量使基層事務(wù)在自己能掌控的范圍。而社區(qū)治理體系在構(gòu)建之初便是地方政府主導(dǎo)的，自然成為行政吸納的對象[14] 。在社區(qū)治理中就表現(xiàn)為通過政府購買服務(wù)這一資源優(yōu)勢加強對社會服務(wù)機構(gòu)的管理，并將社區(qū)居委會的協(xié)助維護社會治安這一法律義務(wù)發(fā)揮到各個領(lǐng)域，使社區(qū)居委會成為行政機關(guān)的跟班。這種行政機關(guān)主導(dǎo)模式既是出于行政機關(guān)履行行政管理職能的需求，也是社區(qū)建設(shè)初期，社會管理模式下形成的一種制度慣性。隨著社會轉(zhuǎn)型，政府也開始向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，但是這是一個漸進適應(yīng)的過程，不管是社會、市場機制，還是行政主體的管理觀念，都需要一個轉(zhuǎn)變過程。在實踐中，政府職能轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在政治宣傳教育和加強服務(wù)供給等方面，較少反應(yīng)在法律層面，這也是社區(qū)治理法治化轉(zhuǎn)型陷入困境的原因之一。

第二，社區(qū)長期依賴政府包辦，缺乏依法自治的能力。我國社會治理理念經(jīng)歷了從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，政府職能也正在從行政管理向行政服務(wù)轉(zhuǎn)變，然而社會轉(zhuǎn)型目標(biāo)是自上而下提出來的，基層治理單位還缺乏及時跟上轉(zhuǎn)型思路的能力。社會主義國家經(jīng)濟形態(tài)中的權(quán)威關(guān)系具有家長式的特征[15] ，在長期的政府包辦管理中，社區(qū)治理主體產(chǎn)生了依賴性，慣于接收指令執(zhí)行命令，突然要求其發(fā)揮主動性會產(chǎn)生極大的不適應(yīng)。隨著社會流動性的加大，社區(qū)內(nèi)部陌生化，而且與過去單位制社區(qū)不同，社區(qū)居民之間大多在工作上無交集，早出晚歸的生活節(jié)奏讓居民之間也缺乏來往時間，加上市場服務(wù)體系較為完善，鄰居之間少了維持親鄰關(guān)系的動力和需求，因此，對參與社區(qū)治理也缺乏積極性，而內(nèi)部自治動力不足使得社區(qū)自治組織也只能繼續(xù)依賴行政機關(guān)，難以實現(xiàn)依法自治。

三、城市社區(qū)治理法治體系完善的路徑

社區(qū)治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，其根本目標(biāo)是為了實現(xiàn)社會高質(zhì)量發(fā)展和人民美好生活需要。通過推進社區(qū)治理法治化，有效實現(xiàn)社區(qū)治理的有序分工、暢通居民的訴求表達、維護基層社會秩序的和諧穩(wěn)定應(yīng)成社區(qū)治理實踐中的基本目標(biāo)遵循。在開放型社區(qū)的治理環(huán)境中，實現(xiàn)上述目的，一方面需要堅持多元共治的理念，在進行治理制度的設(shè)計時要容納多元主體的參與，并且完善多元主體的協(xié)同參與機制;另一方面需要堅持依法治理理念，在多元治理制度與治理規(guī)范中需要保障法律至上，注重法治文化的培育等。在多元共治與依法治理的理念引領(lǐng)下，城市社區(qū)治理法治體系的完善可以著重從以下路徑展開：

（一）制定《城市社區(qū)自治法》——專門立法統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)治理

可進行社區(qū)治理的專門立法，制定《社區(qū)自治法》，在其中明確社區(qū)治理中居民自治的主體地位，將行政機關(guān)對居委會工作進行指導(dǎo)確定為一項支持社區(qū)工作的法定義務(wù)，而非權(quán)力，并完善社區(qū)自治組織咨詢行政機關(guān)的法律程序。另外，健全社區(qū)居民自治的其他法律法規(guī)，劃清政府管理權(quán)和居民自治權(quán)的邊界，在立法上把需要社區(qū)配合、輔助的行政事務(wù)中的權(quán)力與責(zé)任理清，以期改善社區(qū)自治組織行政化的現(xiàn)狀;同時，在《城市居民委員會組織法》中完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)條款，去行政化的同時，打通社區(qū)和黨組織的連接，為社區(qū)居委會向黨反映居民的意見、要求和提出建議提供法律依據(jù)，建立基層黨組織利用專業(yè)優(yōu)勢、先進的組織能力領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)自治組織進行科學(xué)治理的社區(qū)自治制度。

（二）增強社區(qū)治理相關(guān)規(guī)范之間的銜接——形成完備的法律規(guī)范體系

第一，在國家法律中完善社區(qū)治理主體間法律關(guān)系的有關(guān)規(guī)定。現(xiàn)有法律對參與社區(qū)治理的多方主體間的法律關(guān)系規(guī)定不明確，在制度運行過程中，還有很大的搖擺空間。根據(jù)憲法規(guī)定，社區(qū)居委會與基層政權(quán)的關(guān)系由法律規(guī)定，但是相關(guān)法律中并沒有明確規(guī)定兩者之間的關(guān)系，在雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定中，我們能從雙方互負(fù)的義務(wù)以及享有的權(quán)利可以推斷出兩者之間是平等協(xié)作關(guān)系，但是針對基層政權(quán)對社區(qū)居委會的指導(dǎo)權(quán)（或稱指導(dǎo)義務(wù)）卻可能有不同的解讀，比如解讀為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，隨之而來的另一個問題是，如果雙方是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，那么行政機關(guān)內(nèi)部的組織規(guī)范是否同樣適用于居委會？因此，相關(guān)法律應(yīng)該明確治理主體之間的關(guān)系問題，這樣一來，就能明確主體間是否受同一體系的組織法的規(guī)范等法律規(guī)范適用問題。另外，在一些需要進行解釋、界定的概念面前，若不進行規(guī)定會留有很大的操作空間，容易引發(fā)政社合作中的尋租行為，如上文中所述對社會服務(wù)的界定，影響著基于社會服務(wù)產(chǎn)生的合作關(guān)系的法律性質(zhì)，對于這一類概念，要予以明確，需要根據(jù)實踐中的情況靈活決定的，也要制定相應(yīng)的程序性規(guī)定。

第二， 加強社區(qū)治理相關(guān)自治規(guī)范與國家法律的銜接?？梢詮膬蓚€方面進行，一是國家法律層面加強對社區(qū)自治規(guī)范的接納，法律規(guī)定的大多是一般性的社區(qū)治理秩序，但是中國的社區(qū)是形式多樣且復(fù)雜的，沒有統(tǒng)一的模板，而且社會發(fā)生危機的時候，法律常常不得不為斷裂性調(diào)整讓路[16] 。但人們在長期生產(chǎn)生活中形成并得到自覺遵守的習(xí)慣作法以及道德規(guī)范，卻能更加靈活應(yīng)對，并且有更穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。在不與國家法律制度相抵觸的情況下，可以構(gòu)建到社區(qū)法治規(guī)范體系中來，讓其在社區(qū)范圍內(nèi)繼續(xù)發(fā)揮作用，也更有利于社區(qū)自治組織內(nèi)部糾紛解決機制的完善。二是社區(qū)自治規(guī)范主動對接國家法律，在法律精神指導(dǎo)下，根據(jù)社區(qū)治理實際情況制定社區(qū)自治規(guī)范，對于法律規(guī)定的事項要嚴(yán)格遵守，而法律授權(quán)自治的事項，則重點進行自治規(guī)約的制定。在制定程序方面，也應(yīng)該按照法治的民主原則，以關(guān)照民意，彰顯社區(qū)治理民主法治化的精神。

第三，增強社區(qū)自治規(guī)約的適用性。社區(qū)自治規(guī)約的適用性主要取決于其法律效力以及自身的質(zhì)量。我國法律體系是承認(rèn)社區(qū)自治規(guī)約的效力的，然而實踐中社區(qū)自治規(guī)范的適用性不強，這有其效力位階低，不受重視的原因，應(yīng)增強實踐中對社區(qū)自治規(guī)范的適用，如通過國家執(zhí)法部門保障城市社區(qū)管控規(guī)范的效力[1] 。當(dāng)然，這是建立在社區(qū)規(guī)范具有可操作性的前提下的。提高社區(qū)自治規(guī)約的質(zhì)量，主要可以從科學(xué)性與民主性兩方面予以加強。一是建立制定社區(qū)規(guī)范與合作協(xié)議的專家咨詢制度，為社區(qū)治理主體之間在法律框架下的合作提供指導(dǎo)。通過專家意見指導(dǎo)，能夠提升社區(qū)治理立法的科學(xué)性，降低規(guī)范沖突可能性，提高社區(qū)治理規(guī)范操作性。二是民主參與規(guī)范制定，民主參與有助于關(guān)照社區(qū)真實需求，增強社區(qū)治理規(guī)范的有效性與實用性，但對社區(qū)自治主體的法治能力有較高的要求，因此可以配合下文中義務(wù)法律教育制度進行，社區(qū)自治主體在制定自治規(guī)范時，相關(guān)“草案”起草者應(yīng)該具備相應(yīng)的法律資質(zhì)或者至少接受了社區(qū)的義務(wù)法律教育，以此來促進社區(qū)自治規(guī)約的科學(xué)性。

（三）加強社區(qū)治理主體的法治能力培養(yǎng)，建立高效的法治實施體系

第一，重視對社區(qū)共同體意識的培養(yǎng)，提高社區(qū)居民合作意識。法治化其實也是一種共同體建構(gòu)，法律規(guī)范體系就是人們?yōu)榱司S持共同體而設(shè)置的行為規(guī)范，只有意識到自己是共同體中的一份子，共同體中的個體間互負(fù)法律權(quán)利與義務(wù)，人們才能像關(guān)注自身權(quán)利一樣，關(guān)注他人的權(quán)益。風(fēng)險社會中，共同體的命運更是緊密相連的，例如2020年伊始的一場重大新冠疫情，長達三個月的社區(qū)封鎖讓社區(qū)成為了資源配給的基地，人們的生存競爭中心重新回到社區(qū)，并以社區(qū)抱團模式進行聯(lián)動合作，一方面居民合作意識和治理參與意識加強，另一方面，競爭也導(dǎo)致矛盾加劇，對社區(qū)治理法律體系的要求也更高。以風(fēng)險意識教育促進共同體意識發(fā)展，借抗疫經(jīng)驗宣傳，增進對共同應(yīng)對風(fēng)險現(xiàn)實性的認(rèn)識，能有效提高社區(qū)居民合作意識和對社區(qū)治理的關(guān)注與參與積極性，進而為社區(qū)治理法治化建設(shè)減少阻力并注入活力。

第二，加強基層法治環(huán)境建設(shè)，轉(zhuǎn)變基層政權(quán)對社區(qū)自治組織的協(xié)作模式。社區(qū)治理行政化現(xiàn)狀的改變不僅要求社區(qū)自治組織發(fā)揮能動性，還要求基層政權(quán)改變協(xié)作觀念，為社區(qū)治理法治化提供良好的制度環(huán)境。實踐中存在的行政機關(guān)對自治組織的行政化領(lǐng)導(dǎo)，就是表明其對社區(qū)自治的觀念還是傳統(tǒng)的“行政賦權(quán)”觀念?！靶姓x權(quán)”應(yīng)當(dāng)向“法律賦權(quán)”轉(zhuǎn)變[17] ，治理法治化的重點在于政府法治化[18] ，這需要加強對行政機關(guān)的法治教育，使其在參與社區(qū)治理工作時遵循法治價值目標(biāo)，真正回歸到指導(dǎo)、支持社區(qū)自治組織工作的立場，這也是法律給基層政權(quán)在社區(qū)治理中的定位。另一方面，要降低社區(qū)自治組織對政府的經(jīng)費依賴帶來的活動局限性，實現(xiàn)經(jīng)費管理法治化，并提供有關(guān)經(jīng)費爭議的救濟渠道。只有行政機關(guān)率先樹立法治化治理觀念，才能更好地對自治組織進行指導(dǎo)，降低經(jīng)費依賴的社區(qū)自治組織也將發(fā)揮更多的能動性，進而推動法治實施，實現(xiàn)行政機關(guān)與自治組織協(xié)作模式向依法治理轉(zhuǎn)變。

第三，對社區(qū)自治組織進行義務(wù)法律教育，提升自治主體的依法自治能力。社區(qū)治理法治化要重視法治文化的培育[19] 。我國自古就有文化熏陶的說法，法治化建設(shè)也需要進行法治文化熏陶，在全社會進行法治宣傳營造濃厚的法治氛圍，并在社區(qū)內(nèi)進行法律主題教育，設(shè)立法律專欄等，我們可以發(fā)布一些引發(fā)社會廣泛關(guān)注的法律案例，針對社區(qū)居民普遍關(guān)心或者與日常生活密切相關(guān)的問題進行法律解答，讓居民真正感受到法律在身邊，而不是沒有針對性地進行法律宣傳。另一方面，可以借鑒基層黨組織建設(shè)經(jīng)驗，對社區(qū)自治組織成員進行定期普法教育，并輔以精神嘉獎，和適當(dāng)物質(zhì)補貼，提高自治主體參與積極性。在具體實施方式上，可以利用已有制度資源，如律師社區(qū)報到、社區(qū)法律服務(wù)中心等，為社區(qū)居民提供法律普及教育以及法律咨詢服務(wù)，以期提高自治主體的法律意識與法律知識。

四、結(jié)語

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求全面依法治國，在此背景下，法治儼然已成為一種治理理念和路徑，也是人們普遍接受的國家治理的基本手段和保障方式，這也是促進社區(qū)治理法治化的契機。對社區(qū)治理法治體系進行全局性研究，容易發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中存在的法律規(guī)范的法治價值目標(biāo)不統(tǒng)一，以及社區(qū)治理法律規(guī)范之間缺乏連接點等問題，能夠更清晰的看到社區(qū)治理各參與主體在社區(qū)治理中的角色定位及其面臨的困境，并對這些問題給予全面性的應(yīng)對，避免顧此失彼的尷尬。同時，在進行社區(qū)治理法治化研究時，也要注意到社區(qū)治理的本質(zhì)所在，即其核心要義是為了人的生存和發(fā)展，這也是貫穿憲法與十九大報告的精神。

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[責(zé)任編輯：盧紅學(xué)]