陳洪磊

(吉林大學法學院，吉林長春 130012)

2018年1月，中共中央國務院印發(fā)的《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》明確提出要研究修訂教師法；同年9月，全國人大常委會認為教師法修訂需要抓緊工作、條件成熟時提請審議。如何修訂《教師法》，以適應教育發(fā)展改革和教師隊伍建設的實際需求，需要跳出靜態(tài)文本規(guī)范的邏輯演繹，觀察法律規(guī)則運行的實然狀態(tài)，檢驗教師法的實施效果，有針對性地修改文本?；诖?，本文藉由對司法實踐中適用《教師法》的案例進行歸納梳理，試圖客觀全面地揭示該法司法適用的全貌，以此回答這部法律究竟得到了多大程度的適用；在反思法律制度運行實然狀態(tài)的基礎上，回應實踐問題，以期為修訂《教師法》提供有益且有效的智識資源。作為效果評估和政策建議的基礎，本文的分析樣本來自“中國裁判文書網(wǎng)”，在“法律依據(jù)”和“理由”字段檢索關鍵詞“教師法”，時間截止2020年3月31日，得到裁判文書共639份。在剔除重復案例、與本文研究內(nèi)容明顯不相關的案例后，最終以337個案例作為本文的研究樣本。

一、適用《教師法》案例的外觀征表

(一)案例的時間與地域分布

由于“中國裁判文書網(wǎng)”2013年才正式上線，故在此之前呈現(xiàn)出零星分布的樣態(tài)(如圖1)；之后，援引《教師法》的案件數(shù)量逐年上升，并趨于平穩(wěn)，但年均50～60的案件數(shù)量與我國1600多萬的教師群體數(shù)量相比，[1]仍舊較少，這也表明《教師法》在解決教師糾紛中的有限性。從地域分布看，樣本涉及29個省級行政區(qū)劃，但各省間分布不均。案件數(shù)量最多的三個省份為廣東(43份)、江蘇(31例)、浙江(28例)；而西藏、青海沒有相關案例出現(xiàn)。這樣的分布樣態(tài)可能與地區(qū)教育和經(jīng)濟發(fā)展程度具有一定的相關關系，不過這仍需更多實證數(shù)據(jù)的佐證。

圖1 司法適用《教師法》案例的時間分布

(二)審判類型、訴訟當事人與案由

樣本中，民事案件有188件，占比55.8%；行政案件147件，占比43.6%；刑事案件2件，占比0.6%。可見，《教師法》的調(diào)整對象既有平等主體間的平權法律關系，也有管理與被管理的隸屬型法律關系。從案件當事人角度看(如表1)，教師作為原告的案件占據(jù)絕對優(yōu)勢，且以義務教育階段的教師居多，其后依次為中等教育、學前教育和高等教育階段的教師，這與我國各級學校專任教師數(shù)量呈正相關。[2]從被告身份看，在行政案件中，教育行政部門為主要的被訴主體。民事案件主要為學校，其中民辦與公立學校作為被告案件雖然差距不大，但全國民辦專任教師數(shù)量僅為全國專任教師總數(shù)的19.9%，[2]可見民辦學校教師的權益更容易受到侵害。

表1 援引《教師法》案件案涉主體基本情況的分布頻次

從案由上看，民事案件主要表現(xiàn)為兩大糾紛類型：其一為勞動糾紛，表現(xiàn)為學校與教師間的勞動合同糾紛，具體包括追索勞動報酬、辭退等糾紛。這部分案例數(shù)量為138個，占全部民事案件的73.4%，占樣本總數(shù)的40.9%，成為涉適用《教師法》案件最多的糾紛類型。其中，很大一部分訴訟是由代課教師等非在編教師要求同等待遇而提起的，如“潘某某案”[(2019)皖0811民初2607號]，這類教師的權益保護問題亦需引起重視。其二為侵權責任糾紛(27例)。其中，23件為學生在校期間產(chǎn)生的生命權、健康權、身體權損害而要求學校承擔教育管理責任的案件，且處于身心發(fā)育關鍵階段的中小學生占比最大(20件)。此外，還零星涉及自然人間基于請托辦理教師資格證、轉(zhuǎn)為公辦教師等而產(chǎn)生的委托合同糾紛等。行政案件涉及不履行法定職責、行政處罰、行政復議等案由，主要是教師因?qū)β毞Q評定、辭退決定等不滿而在申訴過程中產(chǎn)生的系列糾紛。2例刑事案件的罪名全部為猥褻兒童罪，且全部系中小學教師所為，法官運用《教師法》對被告采取教師從業(yè)禁止的制裁。

(三)法院層級與審理程序

樣本案件覆蓋我國四級法院，但主要集中在基層與中級法院，這與我國不同法院層級在判決數(shù)量上的工作量特征大體一致。對比全國法院一審案件的服判息訴率90.1%，[3]樣本中，一審法院作出的生效判決有179件，僅占比53.1%，有46.9%的案件當事人選擇上訴。一般情況，上訴的多少可以用來衡量人們對判決公正程度的感受。在“李某某案”[(2017)最高法行申2196號]中，李某某歷時兩年，寧愿耗費大量的時間及金錢，也要用盡四級法院的救濟程序。可見，這部分案件的判決結(jié)果對當事人利益影響深遠，且當事人對判決結(jié)果的認可度不高。

二、援引《教師法》條文的情況透視

(一)援引主體與條文在裁判文書中的位置分布

樣本中，無論是民事、行政案件，還是刑事案件，當事人援引《教師法》的頻次均顯著低于法院適用的頻次，這表明該部法律并未走入尋常的教育生活，也并未被廣泛的教育主體所熟知。樣本中，教師為原告的案件有269個，但僅有70個案件中的教師援引了該法來維護自身權益?？梢姡幢闶墙處熑后w，也并沒有在司法實踐中表現(xiàn)出很強的適用積極性，普法工作仍待加強。從條文于裁判文書中的位置分布看，法院在裁判文書說理部分適用的頻次明顯高于作為裁判依據(jù)適用的頻次；而且即便作為裁判依據(jù)，也多與《勞動合同法》等其他法律配合適用。實踐中法院常借《教師法》來提高裁判結(jié)論的正當性和可接受性，而較少運用其充當裁判得以作出的規(guī)范基礎。其中可能的原因是，《教育法》部分條款缺乏后果要素，難以完整地解決當事人間的糾紛。

(二)援引具體條款的樣態(tài)分布

樣本中，法院對《教師法》條款的適用率并不高，在總計43個條款中，僅有25條被司法適用，其余18條皆是從未被適用過的“零被引條款”，條款適用率為58.1%；且“零被引條款”和適用3次以下的“低被引條款”有33條之多，原因之一是教育法律本身就具有一定的倡導性，司法適用性不強?？疾斓捅灰龡l款主要分為兩類，[4]其一屬于委任性規(guī)則。即沒有明確規(guī)范行為內(nèi)容，只規(guī)定某種概括性指示，并委任專門機構加以確定的法律規(guī)范，如第12條、第16條。這些規(guī)范雖然可以在一定程度上滿足我國20世紀90年代快速立法的需要，但也容易導致上位法條文的虛置。其二，法律規(guī)范要素缺失條款，如闕如主體、權利義務、法律后果等要素。如在“朱某案”[(2018)蘇02民終1537號]中，上訴人朱某以《教師法》第25條教師工資不應低于國家公務員平均工資，請求校方支付未足額發(fā)放的工資。由于該條并未規(guī)定保障教師工資的責任主體，法院以該條規(guī)定“不具有針對性”，駁回了其訴請。與之類似的條款還有第15條、第29條等。

被援引條文在《教師法》中的位置分布呈現(xiàn)出相對集中的樣態(tài)，第二章《權利與義務》以及第八章《法律責任》被援引頻次遠超其他章節(jié)；其次為第三章《資格和任用》、第一章《總則》和第六章《待遇》，而第四章《培養(yǎng)與任用》和第七章《獎勵》無一被適用。第39條“教師申訴”條款被適用最多，高達116次，但因其引發(fā)的裁判分歧也時常見諸實踐。其次為第7條“教師權利”條款、第10條“教師資格條件”、第8條“教師義務”、第37條“處分與解聘教師”。以上條款應當在修法中予以重點關注。此外，法院在適用《教師法》時，共有181次未明確具體援引的條款號。如前述“李某某案”中，最高法院在裁定書中寫到“李某某如對原某某縣政府開除其公職的行為不服，可依照《教師法》等法律法規(guī)的相關規(guī)定尋求救濟?！边@樣模糊的適用方式難以使《教師法》借助司法裁判融入教育生活，為教育主體所適用。

三、《教師法》司法適用爭議焦點舉要

(一)教師法律地位不明確引發(fā)的裁判齟齬

在“林某某案”[(2017)瓊9003行初55號]中，原告林某某不服被告教育局作出的辭退決定向法院提起訴訟，法院認為，原告為具有事業(yè)編制的教師職工，不屬于行政機關工作人員，事實上處于行政相對人的法律地位，被告的行為不屬于《行政訴訟法》第13條第(三)項所規(guī)定的不受理情形。該決定是行使行政公共權力的外部行政行為，與原告的權益產(chǎn)生利害關系，且對原告的權利義務產(chǎn)生了實際影響，故本案屬行政訴訟的受案范圍。然而，在“鄭某某案”[(2018)閩行終126號]中，法院卻認為，該處分決定是行政機關行使內(nèi)部管理職能中所作出的涉公務人員權利義務的處理行為，屬于內(nèi)部行政行為，不具有行政訴訟之可訴性，故應裁定不予立案。上述案件分歧的根源在于，法官對教師(兩案件原告均為公立學校在編教師)職業(yè)性質(zhì)定位認識的分歧：究竟是具有事業(yè)編制的“專業(yè)人員”，還是“國家公務員”。對教師法律地位的定性不僅涉及行政訴訟的受案范圍，還關涉到工資待遇、權利義務等問題，是《教師法》中牽一發(fā)而動全身的問題，修法時需要重點關注。

(二)教師懲戒權司法適用的困境

教師懲戒權是近年來廣受教育法學界關注的問題，但我國《教師法》對此并沒有明確規(guī)定，這也導致司法實踐中法院對教師的懲戒權的邊界爭論不休。例如，在“袁某案”[(2015)浙杭民終字第3820號]中，袁某監(jiān)護人認為，老師對袁某施加的當眾批評并寫2000字檢討書以及要求袁某父母寫反思的行為屬于不當重罰，這是導致袁某自殺的直接原因，故要求老師公開道歉、學校支付死亡賠償金。由于本案并無統(tǒng)一的裁判依據(jù)，教師對違紀學生采取的上述教育方式是否超越必要限度，只能交由法官自由裁量。本案中法院認為，只要老師沒有采取侮辱學生、體罰學生等侵害學生人格權的行為存在，即使老師批評有失偏頗，亦屬于批評的合理范疇；亦不能因接受批評的學生的個體和心理承受力的差異而否定批評的正當性。檢討書是普遍采取的懲戒行為，且能被廣大公眾接受，故教師不需要承擔侵權責任。家長對教師懲戒權正當性的質(zhì)疑，也導致不少教師不敢懲戒，這反而不利于消除學生不合范的行為。面對爭議，本案需要進一步思考的問題是：教師懲戒的限度在哪？是否應當考慮學生的個體、心理承受力的差異？因此，有必要精準界定教師懲戒權的范圍。

(三)教師申訴處理司法救濟的障礙

對于申訴是否是行政訴訟的前置條件，法院之間有不同觀點。在“向某某案”[(2015)懷中立行終字第3號]中，法院認為：“司法作為最后一道防線，須在窮盡其他救濟途徑不能時方可動用。同時根據(jù)特殊優(yōu)于一般的法理，在有特殊規(guī)定的前提下應優(yōu)先適用特殊規(guī)定?！惫噬显V人應先依《教師法》的特殊規(guī)定向相關部門提出申訴，而非直接提起行政訴訟。而在“肖某某案”[(2014)黔高立行終字第7號]中，法院卻對當事人越過申訴救濟而逕行提起行政訴訟持較為包容的態(tài)度，直接對是否屬于受案范圍進行審查。司法裁判的抵牾造成了救濟程序運行的混亂，需要對申訴與訴訟的關系在修法時進行明確。

《教師法》第39條以概括式的立法模式對教師申訴制度予以了籠統(tǒng)規(guī)定，制度供給的局促帶來了司法適用上的不和諧。樣本中，法院承認可以申訴的事項有很多，包括教師工資發(fā)放問題、聘任考核與職稱評定糾紛等。當教師對申訴處理決定不服，并試圖進入訴訟這一終局救濟機制時，法院審查的對象是教育行政部門作出的申訴處理是否合法，而不對案件進行實質(zhì)審理。如在“陳某案”[(2014)津高行監(jiān)字第0040號]中，無論是復議機關還是法院審查的中心內(nèi)容均為，行政機關對教師申訴處理的行為，亦即教師與申訴機關發(fā)生的爭議，如是否屬于受案范圍、處理程序是否合法、法律適用是否正確，但并未對爭議根源——學校作出的教學事故處理通報是否恰當作出實質(zhì)性裁判。在現(xiàn)行法律框架下申訴受理機關是唯一可以對爭議作出實質(zhì)性裁判的機構。[5]如此，無助于教師與學校(或教育行政部門)間爭議的真正解決，而且將學校(或教育行政部門)的責任轉(zhuǎn)嫁給申訴處理機關。這也使得申訴處理機關傾向?qū)ι暝V做消極處理，維持學校的處理決定，而非實質(zhì)性審查，以此對教師權利義務不產(chǎn)生實際影響，從而借助《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款第(十)項之規(guī)定，規(guī)避自身責任。[6]

四、《教師法》修訂的立法建議

(一)宜細不宜粗，規(guī)范立法語言

立法語言的規(guī)范程度直接關系到立法質(zhì)量的高低，更會影響立法目的的達成?！督處煼ā分胁糠謼l款仍舊帶有“宜粗不宜細”的立法痕跡，粗線條、籠統(tǒng)的語言風格也使得法院常遭制度短缺，不得不由國家教委出臺實施意見以及各省市制定實施辦法將法律細化。司法實踐中法院也常常適用相關的細化規(guī)則，長期以往，法律難免被懸空，在實踐中被各種意見和辦法所解構。因此，《教師法》的立法語言風格應當由宜粗不宜細向宜細不宜粗轉(zhuǎn)變，細化具體規(guī)則，減少委任性規(guī)范，增強可操作性。

在立法語言準確表達的基礎上，《教師法》條款應當完備法律規(guī)范的構成要素。一般認為，法律規(guī)范由假定、處理和后果組成。[7]假定是法律適用的前提和情景。處理主要包含主體和行為兩個要素，即何種主體在某一假定下允許做什么、應當做什么或者禁止做什么。上文提及的第25條便是因為缺乏處理中的主體要件，而被法院認為“不具有針對性”，使得當事人喪失了依據(jù)該條起訴的可能性。與之類似的條款還有第26條、第29條等，這些缺失要素均需要在修法時補足。后果即責任條款，是法律的“牙齒”，《教師法》中的后果是以“法律責任”專章節(jié)的形式出現(xiàn)的。首先，應當注意明確責任主體，如“行政處分”是行政機關對公務員的處罰，而“行政處罰”則是國家特定行政機關懲戒個人和組織的一種行政行為。第35條將二者混為一體的規(guī)范形式導致責任主體不清，或?qū)ν瑯舆`法事實實施不同的責任處理方式。[8]其次，后果來自于對處理要素的違反，修法時應當注意法律責任條款的設計與法律義務的互相對應、銜接、協(xié)調(diào)。[9]例如，第37條以教師為責任主體的責任條款僅對應第8條教師義務條款中的第二、四項，缺少對第一、三、五、六項義務對應違法情形和責任形式的規(guī)定，如此極易造成義務履行流于形式或責任內(nèi)容的無限擴大。最后，還應合理設計責任方式。例如，第38條對拖欠教師工資或侵犯教師其他合法權益的行為僅規(guī)定了“責令限期改正”，這樣的責任方式顯然不具有補償和制裁功能，無助于敦促政府利用公權力積極保障教師的合法權益。因此，應當做到權責對應，以預防此類行為的發(fā)生。立法語言與時代要求同頻共振同樣重要。例如，應將第8條第(三)項中的“法制教育”修改為“法治教育”，與我國法治理論的發(fā)展保持一致。[10]

(二)彌補法律漏洞，回應裁判分歧

其一，分類明確教師法律地位。教育部于2019年初在京舉辦了“教師法修訂調(diào)研座談會”，其中強調(diào)教師法修訂要體現(xiàn)分類施策，針對不同類別的教師隊伍，精準治理。因此，《教師法》第3條統(tǒng)一規(guī)范教師“專業(yè)人員”法律地位的立法模式需要“根據(jù)不同階段學校教育承擔國家責任的公共性強弱程度”，[11]來重新類型化教師的法律身份，以此為起點展開教師權利義務的基本范式，精準施策。具體而言，根據(jù)中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》及《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》的精神，可以將公辦基礎教育階段的教師劃為專業(yè)技術類公務員，突顯教師職業(yè)的公共屬性，以此實現(xiàn)義務教育教師的穩(wěn)定性，增強職業(yè)吸引力。隨公益性遞減，將公辦高等學校教師劃為“專業(yè)人員”，根據(jù)聘用制合同進行教師管理，保障高校人才的有序流動，激勵知識創(chuàng)新。對于民辦學校教師應在保障教師權益的前提下，將其交由市場化運作，尊重學校辦學自主權。

其二，完善教師權利內(nèi)容。一則，增加教師知情權。知情權是教師參與學校民主管理的前提，也是尋求后續(xù)權利救濟的基礎，但目前我國法律并未明確規(guī)定此項權利，實踐中教師想要實現(xiàn)自身的財產(chǎn)權益只能先申訴或者向教育行政部門申請信息公開，以獲得相關信息，進而再去主張相關權益，如“宋某某案”[(2019)豫行終3374號]，由此增加了維權成本。因而，可以增加教師享有“知悉校務及涉及自身利益的各類事項”的權利。[10]二則，明確并細化教師懲戒權。2021年3月起實施的《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則》明確了教師教育懲戒權，并區(qū)分了體罰和懲戒，相信這一規(guī)則的實施將會有效改變教師不敢懲戒、不愿懲戒和濫施體罰的現(xiàn)象。為保障法律體系的統(tǒng)一性，仍應當在上位法《教師法》中對其進行具體規(guī)定，同時應該根據(jù)不同階段學生的心理承受能力以及學生個體的差異在懲戒權方式的選擇上有所側(cè)重、因材施教，而不應等量齊觀。

其三，暢通教師申訴、訴訟維權的途徑。首先，《教師法》應當明確教師享有申訴、復議和訴訟的權利，鼓勵教師合法維權。其次，明晰三種救濟的順位。教師申訴作為一種基礎性的救濟機制，具有專業(yè)性、靈活性和成本低的優(yōu)勢，同時為避免過多爭議直接進入訴訟，造成司法資源浪費，應當將申訴作為復議和訴訟的前置程序。當申訴人對申訴機關處理決定不服時，可以選擇提起行政復議或訴訟。再次，對于審查內(nèi)容，復議中也應該審查教師與學?；蚪逃姓块T的基礎爭議。當事人不經(jīng)復議直接提起訴訟的，可以將學校列為第三人，亦對基礎爭議進行實質(zhì)審理，而非僅審查教師與申訴機關間的爭議。對于司法審查的強度，應當處理好教師權益保護、學校自主權與司法權間的關系。例如，對于司法實踐頻發(fā)的教師解聘、辭退爭議，由于對當事人利益影響較大，法院應當匹配較強的審查強度，既要進行實體審查，又要進行程序?qū)彶?。而教師職稱評定屬于自主辦學的范疇，進行程序?qū)彶榕c形式審查即可。在涉及學術問題方面，由于法官并不擅長學術判斷，故應充分尊重專家意見。