《村級檔案管理辦法》的內容評析及修改建議

常建法

摘要：2017年11月23日《村級檔案管理辦法》發(fā)布以來，對我國村級檔案管理工作的開展起到了重要的指導和規(guī)范作用。但是隨著我國檔案事業(yè)改革的不斷深入，尤其是新修訂的《檔案法》的實施，該部門規(guī)章的某些內容規(guī)定已經不能很好地適應新時期我國村級檔案管理工作的發(fā)展需要。文章在介紹和評析《村級檔案管理辦法》的基礎上，說明了其主要價值和特點，并進一步提出了修改建議。

關鍵詞：村級檔案管理辦法12號令 部門規(guī)章 多頭管理 檔案監(jiān)督檢查

Abstract：Since the issuance of the Measures for the Management of Village- level Archives on November 23，2017， it has played an important guid？ ing and normative role in the development of vil？ lage-level archives management in China. Howev？ er， with the deepening of the reform of archives management in China， especially the implementa？ tion of the newly revised Archives Law， some con？ tents of the regulations of this department can not meet the needs of the development of archives management at the village level in the new period. On the basis of introducing and evaluating the meth？ ods of village archives management， this paper ex？ plains its main values and characteristics， and fur？ ther puts forward some suggestions for revision.

Keywords：The Measures for the Management of Village- level Archives；Order 12；Departmental regulations；Multi- head management；Supervision and inspection of Archives

2017年11月23日，經國家檔案局的局務會議、民政部的部務會議審議通過，并經農業(yè)部同意后，我國公布了《村級檔案管理辦法》（國家檔案局第12號令），并于2018年1月1日起開始施行。我國的《立法法》第二節(jié)第七十一條第二款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！薄洞寮墮n案管理辦法》是我國檔案主管部門在認真調查研究和總結新中國成立后各個時期農村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作經驗的基礎上，根據中華人民共和國的《檔案法》《村民委員會組織法》《農業(yè)法》和國家的有關規(guī)定制定的。其性質屬于部門規(guī)章。截至目前，《村級檔案管理辦法》（以下簡稱“本辦法”）的實施已經3年有余。如何合理認識和有效實施本辦法的各項內容規(guī)定，依然是有關社會組織和個人應當思考的問題。本文擬在對本辦法的內容分析和評價基礎上，結合各有關方面實施本辦法的經驗，談談相關建議。

一、本辦法的內容介紹

本辦法的結構內容包括正文和附件兩個部分。其中正文部分包括19個一級條目和7個二級條目。第一條包括對制定該部門規(guī)章的目的和制定根據的說明等兩項內容。自從我國實施改革開放政策以來，尤其是黨的十八大以來，村級檔案和檔案工作的重要性越來越受到黨和國家的重視。村級檔案，作為村級組織在農村開展相關活動中直接形成的歷史記錄。我國長期的實踐經驗表明，村級檔案是我國檔案資源體系的重要組成部分，在我國新時代的農村建設與發(fā)展中，村級檔案已經成為一種富有價值的資源。其內容反映了農村的經濟、社會、文化發(fā)展等各個方面的實際狀況，累積了大量的農村治理工作的經驗和智慧。它是農村基層的業(yè)務工作質量、農村的改革與發(fā)展成果以及基層法治建設的重要保證。齊全、完整、真實、有效的村級檔案資源，對于維護現(xiàn)有的農村經營體制、保障農民的合法權益、推動農業(yè)產業(yè)的現(xiàn)代化、促進農村的規(guī)范化管理、加強和改進農村的各項服務功能、發(fā)揚基層民主、維護基層黨組織、村委會及其他合法的社會組織和居民的合法利益，更好地服務社會主義新農村建設，都具有非常重要的現(xiàn)實價值和歷史意義。為此，制定本辦法的主要目的就是“為了加強農村檔案工作，規(guī)范村級檔案管理，服務新形勢下的農村工作?！敝贫ū巨k法的法律依據是三部法律，即《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國農業(yè)法》。

本辦法的第二條，較為明確地界定了“村級檔案”的所指范圍，為實施本辦法明確了具體的管控對象范圍。具體規(guī)定是：“本辦法所稱村級檔案是指村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織等（以下簡稱村級組織）在黨組織建設、村民自治、生產經營等活動中形成的具有保存價值的文字、圖表、音像等不同形式和載體的歷史記錄。”

本辦法的第三條和第四條，明確規(guī)定了村級檔案工作的主要內容、基本管理原則和管理要求。村級檔案工作的管理主體是“村級組織”（包括村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織等）；檔案工作的管理內容包括“收管鑒用”等；管理原則是“統(tǒng)一領導、集中管理、安全方便”；管理要求是“將檔案工作作為村級工作的重要事項，健全相應的工作制度，明確領導、健全機制、保障經費，確保檔案的真實、完整、規(guī)范和安全”。這些規(guī)定為我國村級檔案管理工作的有效開展明確了體制機制、制度建設、人財物條件和檔案的數量與質量等方面的規(guī)范要求。

本辦法的第六條，規(guī)定了村級組織在檔案工作中人力資源的配置要求、檔案裝具和庫房的配置要求，以及從業(yè)者的業(yè)務素質要求等。具體規(guī)定是：指定專人負責檔案工作、有條件的村應當設立專用檔案柜和檔案庫房集中管理檔案；從業(yè)者應有良好的政治素質，遵紀守法，忠于職守，具備相應的檔案管理知識，并經過一定的檔案業(yè)務培訓。這些規(guī)定，為檔案主管部門依法開展檔案工作監(jiān)督檢查提供了切實的依據和衡量尺度。

本辦法的第七條，對村級組織形成檔案的歸檔工作和鑒定工作提出了明確要求。具體內容歸納起來包括：有保存價值的文件材料應按要求歸檔；歸檔的文件材料應按要求進行規(guī)范整理；任何組織和個人不得將村級組織形成的檔案據為己有或者拒絕歸檔。同時，縣級檔案主管部門可依據《村級文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》的規(guī)定，制定符合本地實際的村級文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表?？紤]到各村級組織管理檔案人員的業(yè)務能力和整體素質等方面的條件，國家檔案主管部門將制定具體的村級文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表的責任上調至縣級檔案主管部門。這也是從實際出發(fā)的“黨管檔案”指導思想在村級檔案管理工作中的體現(xiàn)。實踐表明，如果讓村級組織負責制定文件材料的歸檔范圍，就會面臨“應歸不歸”“應歸難歸”“有檔不歸”“歸而不全”等方面的問題。所以，由縣級檔案主管部門在充分調查本縣范圍內各個村文件材料的實際形成情況，以及相關特點和規(guī)律的基礎上，制定具有地方特色的、能夠滿足本縣區(qū)域內各個行政村的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表，往往可以保證村級檔案的齊全、完整、準確和安全。

本辦法的第八條，說明了村級檔案的基本類別，并進一步規(guī)定了每一類別檔案的整理應當遵守的業(yè)務標準及歸檔時間，具體內容可參見表1。從表1的內容中，我們不難看出，村級檔案管理的大方向和基本規(guī)定是比較合理的。

本辦法的第九條、第十條和第十一條，對村級組織的檔案保護工作提出了明確要求。檔案制成材料和裝訂材料應當符合檔案保護的要求。村級組織形成的文件材料，不能使用不耐久的材料，如鉛筆、圓珠筆、印臺油、稻草紙、新聞紙、容易生銹的裝訂材料，等等。檔案庫房應采取“防火、防盜、防水（潮）、防光、防塵、防磁、防高溫、防有害生物等措施”。村級組織的檔案管理人員“應當定期檢查檔案的保管狀況，確保檔案安全。對音像檔案和電子檔案，要定期檢查信息記錄的安全性，確保檔案可讀可用”。這些規(guī)定對保證村級組織檔案資源的系統(tǒng)、完整、安全、可用具有重要的原則性指導意義。本辦法對“不具備檔案安全保管條件的”村級組織的檔案保管，提供了比較明確的要求，即：“應當將檔案交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案機構代為保管，村級組織可以保存檔案目錄等檢索工具以方便利用。”

本辦法的第十二條，對村級組織檔案的移交工作提出了明確要求。檔案的交接手續(xù)應在“村級組織換屆選舉后10日內”完成。如果村組織不具備條件，可以在選舉前將檔案暫存鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。村及村民小組在設立、撤銷、范圍調整時，應當將檔案妥善移交。檔案工作人員離任時，應進行檔案移交，履行交接手續(xù)，防止檔案散失。這些村級檔案的移交規(guī)定，可以有效避免由于換屆選舉或發(fā)生變動時，檔案管理的斷檔和檔案的散失。

本辦法的第十三條，對村級組織的檔案鑒定工作提出了明確的組織管理要求和處置要求。村級組織的檔案價值鑒定工作組織是檔案鑒定工作小組，其成員構成包括村級檔案管理人員、形成檔案的村級組織的人員（或者村民代表）。鑒定工作小組的職責有：（1）對期滿檔案的銷毀鑒定；（2）形成檔案鑒定報告；（3）對失去保存價值的檔案，應當清點核對并編制檔案銷毀清冊；（4）經過必要的審批手續(xù)后，可按照規(guī)定銷毀準銷的檔案。由于銷毀檔案的權限規(guī)定，本辦法提出了嚴格的要求，即“禁止擅自銷毀檔案”。也就是說，在沒有履行必要的審批手續(xù)時，任何組織和人員都不得擅自銷毀檔案。對于村級檔案的銷毀清冊，村級組織檔案的保管單位，應永久保存。

本辦法的第十四條，對村級檔案工作的信息化建設提出了要求。歸納起來，村級檔案工作信息化的要求包括：（1）積極推進檔案信息化建設；（2）配備必要的設施設備和檔案管理軟件；（3）建立檔案電子目錄和全文數據庫；（4）逐步實現(xiàn)檔案的信息網絡共享。如果規(guī)定中能夠進一步明確由誰根據什么政策、法律法規(guī)，來推行村級檔案工作的信息化，則可以在實踐中使本辦法的實施效果變得更好。

本辦法的第十五條，對村級組織的檔案利用工作提出了明確要求和任務事項。其中對村級檔案利用工作的要求是：（1）應當建立檔案查閱利用制度，為本村各類組織及其成員、村民提供服務；（2）查閱檔案要遵守利用規(guī)定、履行查閱手續(xù)；（3）查閱檔案的利用者不得有涂改、損毀、調換、抽取檔案等行為。檔案管理人員開展檔案信息資源開發(fā)利用，應注意圍繞村中心工作或村級組織及其成員、村民利用需求來進行。同時，有條件的檔案管理機構還應積極開展檔案編研工作，編寫村史、村志、大事記等檔案編研產品。

本辦法的第十六條，明確了對在村級檔案工作中做出突出貢獻的村干部、檔案工作人員和其他組織、個人，各級人民政府、檔案主管部門及相關單位應當給予表彰和獎勵。這種表彰和獎勵機制的制度規(guī)范，為我國村級檔案工作的長期健康、穩(wěn)定發(fā)展提供了必要的保障條件。

在具體實施要求方面，本辦法要求“各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、新疆生產建設兵團檔案行政管理部門商同級民政部門和農業(yè)部門，可以結合本辦法和本地實際，制定實施辦法及細則”。并在第十八條、十九條中，明確了本辦法的解釋權歸“國家檔案局、民政部、農業(yè)部”所有，施行時間自2018年1月1日起。

二、本辦法的主要價值和特點

就整體結構和主要內容而言，本辦法主要具有以下幾個特點。

（一）填補了我國檔案治理體系的制度空白點

村級檔案是我國檔案事業(yè)的重要組成部分，村級檔案管理工作是我國檔案治理體系中的基礎環(huán)節(jié)。在本辦法發(fā)布和實施以前，我國的一些省市和地區(qū)也圍繞農村、農業(yè)、農民問題先后開展了村級檔案的管理工作，并取得了一定的經驗。但是，由于缺乏國家層面和檔案行業(yè)層面的總體規(guī)定與目標、任務、責任等方面的要求，所以就總體而言，村級檔案和村級檔案管理工作基本上處于“自發(fā)展”時期。隨著我國“三個體系”建設思想和國家整體規(guī)劃在“十三五”期間的落實，黨和國家檔案主管部門已經越來越意識到“建立覆蓋廣大人民群眾需求”的檔案資源體系的重要價值和時代意義，所以，在2017年，本辦法才應運而生。該部門規(guī)章的實施，為我國檔案資源體系的建設提供了更為全面的目標指引和行為規(guī)范，并為廣大基層組織，尤其是各種村級組織的建檔工作，提供了基本的思想和行為方面的遵循。同時，也使我國的檔案資源體系建設在制度層面的規(guī)定得到了進一步完善。

（二）對村級檔案管理規(guī)定的全面性

本辦法涵蓋了我國村級檔案管理的各項主要內容，明確了村級檔案的種類、歸檔文件材料的基本范圍、整理分類要求、鑒定組織和銷毀要求、安全保管和保護要求、檔案提供利用和信息資源開發(fā)要求、檔案編研工作要求、檔案信息化要求、檔案管理體制要求、特殊情況的處置要求等。截至目前，本辦法是我國規(guī)范村級檔案管理的最全面的部門規(guī)章。

（三）對村級檔案管理要求的明確性

除了個別條款，本辦法絕大部分條款的規(guī)定都具有良好的可操作性。不僅明確了村級組織文件材料的歸檔范圍和檔案的保管期限，而且對村級檔案的分類方法、價值鑒定組織構成、禁止性行為規(guī)范（如“禁止擅自銷毀檔案”“不得有涂改、損毀、調換、抽取檔案”等）、編研成果的類型等，都提出了具體的、可操作性的規(guī)定。

三、本辦法存在的不足及修改建議

本辦法的內容依然存在一些需要改進之處，主要包括以下幾個方面。

（一）本辦法的第二條對“村級檔案”的概念界定尚需完善

本辦法規(guī)定：“本辦法所稱村級檔案是指村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織等（以下簡稱村級組織）在黨組織建設、村民自治、生產經營等活動中形成的具有保存價值的文字、圖表、音像等不同形式和載體的歷史記錄?！睆臋n案學基礎理論角度看，這條規(guī)定依然存在需要完善之處。因為從實際情況來分析，各種村級組織形成的“歷史記錄”中包括兩種類型，一種是直接形成的歷史記錄，另一種是間接形成的派生性歷史記錄。所以，如果在“第二條”的界定中省略了“直接形成的”種差限定，就會在實際執(zhí)行過程中造成檔案收集范圍或管理范圍過于寬泛的問題。實踐證明，只有村級組織在自身的活動中直接形成的歷史記錄，才會具有檔案的憑證價值和意義，而那些派生性的資料則只具有參考價值。

（二）本辦法的第八條對村級組織文件材料的歸檔范圍和歸檔時間的規(guī)定尚需規(guī)范

本辦法的第八條對村級組織文件材料的歸檔規(guī)定方面，于規(guī)范用語上，依然存在值得改進之處。如第八條在規(guī)定各類別檔案的整理依據的時候，基本上都采用了“應當按照”某某標準整理的表述方式。而這些由國家檔案主管部門主持制定和發(fā)布的行業(yè)推薦標準本身都不具有強制性，但是如果和部門規(guī)章中的“應當按照”的規(guī)定結合在一起，就具有了強制性，這同國家檔案主管部門制定和適用各項檔案行業(yè)推薦標準的初衷是不一致的。所以，建議在修正時，將“應當按照”改為“可按照”或“可主要依照”“可主要參照”等用語。這樣做的好處是，既可以使村級組織知曉文件材料歸檔和檔案整理的基本方式方法，又可以使縣級檔案主管部門在編制本縣的“村級文件材料的歸檔范圍和檔案保管期限表”時，根據自身行政區(qū)劃范圍內村級組織的實際情況，靈活地開展工作。另外，建議把第八條的用語規(guī)范一下，如“收集整理”“收集歸檔并管理”“收集管理”等表述，可統(tǒng)一為“收集和整理”。此外，部門規(guī)章中引用的標準，最好通過有關條款統(tǒng)一說明“本規(guī)定中推薦適用的國家標準、行業(yè)標準，均為最新發(fā)布的版本”，而不必在標準號中加入“年度”代碼。這樣做的益處是，可以使本辦法的執(zhí)行組織和個人有效避免誤用已經失效或修訂前的標準版本。

（三）對村級組織的檔案保護工作提出的要求尚需細化

雖然本辦法的第九條、第十條和第十一條，對村級組織的檔案保護工作提出了明確要求，但對檔案庫房應采取的防火、防盜、防水（潮）、防光、防塵、防磁、防高溫、防有害生物等措施的要求，定性成分過多，而定量性的、可操作的要求卻很少。如果我們換位思考一下，就會發(fā)現(xiàn)這些規(guī)定的可操作性不夠強，提出的要求也不夠具體。作為村級組織的檔案管理人員，他們希望得到的是明確的規(guī)定要求。如庫房的溫度控制要求，防火、防盜、防水、防光、防塵、防磁、防高溫、防有害生物的基本設備設施要求，而不僅僅只是原則性的規(guī)定。

（四）本辦法中的一些目前已經過時的提法需要及時修正

隨著新《檔案法》（2021年1月1日起實施）的頒布和實施，我國檔案機構的管理體制機制也發(fā)生了相應的變化，黨管檔案已經成為我國檔案事業(yè)發(fā)展所應堅持的一條重要原則。所以，本辦法中的一些提法和規(guī)定要求都應做相應的調整。如“檔案行政管理部門”就應改成“檔案主管部門”。同時應當加強各個縣黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村委會等黨的機構對所承擔的村級檔案和檔案工作責任的認識，并且要將相關的監(jiān)督、檢查責任納入有關縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負責人、負責機構的業(yè)績考核范圍。同時要結合“十四五規(guī)劃”和2035年的遠景規(guī)劃，從“檔案資源體系、檔案利用服務體系、檔案安全保障體系、檔案治理體系”現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略發(fā)展目標出發(fā)，切實做好村級檔案和檔案管理工作的體制機制改革，理順村級檔案工作和其他有關工作之間的關系。

（五）本辦法所提出的村級檔案管理的“多頭業(yè)務監(jiān)督和業(yè)務指導”管理體制需要改進

本辦法的第五條規(guī)定“村級檔案工作在業(yè)務上接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、檔案行政管理部門、民政部門、農業(yè)部門和相關部門的監(jiān)督和指導”。這條規(guī)定的主要目的在于說明村級檔案管理的管理體制中的業(yè)務監(jiān)督和業(yè)務指導關系，即村級組織應在業(yè)務上接受“多頭”（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、檔案行政管理部門、民政部門、農業(yè)部門和相關部門）的業(yè)務監(jiān)督和業(yè)務指導。這種多頭的管理體制，實踐證明不僅不會提高業(yè)務監(jiān)督和業(yè)務指導的質量和有效性，還會造成相互推諉，“政出多門”“要求不一”等新的矛盾和問題，不利于村級檔案管理整體水平的提高和村級檔案管理工作質量的持續(xù)改進。依據新《檔案法》的規(guī)定，對這種管理體制應當及時予以調整和改進。具體建議是：

第一，國家檔案主管部門如果在修訂本辦法時，能夠明確這些承擔監(jiān)督檢查職責的部門之間的主從關系，即進一步細化本辦法的第五條規(guī)定的內容，說明各管理方與被管理方之間的具體業(yè)務監(jiān)督和指導關系，尤其是要明確管理各方的具體職責。

第二，國家檔案主管部門如果在修訂本辦法時，應按照“黨要管檔”的基本方針，強調縣委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村級檔案管理的領導責任，并充分發(fā)揮村級組織的黨支部、團支部的先鋒模范作用。

第三，國家檔案主管部門如果在修訂本辦法時，應注意明確縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、民政部門、農業(yè)部門及相關的部門在人財物等方面，要給予村級組織以必要的成本投入，從而保證村級檔案管理可以實現(xiàn)“有米下鍋”“有柴可用”“有人負責”。

第四，國家檔案主管部門如果在修訂本辦法時，應充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的檔案管理能力和業(yè)務水平，如果其能力不足以勝任業(yè)務監(jiān)督、檢查工作，就應將檔案業(yè)務監(jiān)督和檢查工作調整為由縣級檔案主管部門負責或由縣級檔案主管部門委托有關部門負責。

第五，在規(guī)定的提法上建議把“監(jiān)督和指導”，修改為“監(jiān)督和檢查”或“監(jiān)督檢查”，以便和新《檔案法》及《檔案檢查工作辦法》（2021年1月1日起施行）的相關規(guī)定相一致。

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作者單位：北京市規(guī)劃和自然資源委員會海淀分局