法治保障激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

任大鵬

改革開放以來，我國相繼頒布了《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《畜牧法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》《農(nóng)民專業(yè)合作社法》等支持鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律，有力推動了農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。2021年4月29日，十三屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱本法），更是全面系統(tǒng)地對鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了專章規(guī)定，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)升級提供了一攬子的制度保障。歸納起來，本法關(guān)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制度包括以下五個方面：

第一，通過產(chǎn)權(quán)制度改革增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力。根據(jù)《憲法》規(guī)定，我國實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，這是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。從分的層面看，隨著改革的不斷深化，以所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為基本特征的家庭承包經(jīng)營制度趨于完善；而在統(tǒng)的層面，集體經(jīng)濟的發(fā)展動力不足，活力不夠，財產(chǎn)權(quán)能不完善，利益關(guān)系不清晰的問題普遍存在。這些問題，只有通過深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革來實現(xiàn)。我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，經(jīng)歷了集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、明確集體資產(chǎn)所有權(quán)范圍、強化農(nóng)村集體資產(chǎn)財務管理和集體經(jīng)濟組織成員身份界定之后，已經(jīng)逐步進入有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革和引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易的新階段。本法第十二條第一款規(guī)定：“國家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！逼渲?，“保值”與“增值”的具體實現(xiàn)形式還需要進一步探索。從實踐看，多數(shù)地方都是由村集體建立股份經(jīng)濟合作社整合村域的經(jīng)營性資產(chǎn)，打包出租或者分割出租給其他經(jīng)營主體，從一定意義上看村股份經(jīng)濟合作社仍然扮演著資產(chǎn)管理者的角色而不是經(jīng)營者的角色，促進集體資產(chǎn)保值增值仍然有很大的改革空間。

第二，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展須確保糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對于激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力和增加農(nóng)民收入具有重要意義，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基于其在保障消費者消費安全方面不可替代的功能，始終是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中的核心。本法第十三條明確要求保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和質(zhì)量安全。除此之外，針對現(xiàn)實中耕地利用上的“非農(nóng)化”和“非糧化”現(xiàn)象，本法第十四條和第十五條分別從保護耕地和打好種業(yè)翻身仗兩個方面專門做了規(guī)定，第十四條第一款從“嚴格保護耕地，嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地”的“三個嚴格”的角度強化了對耕地的特別保護制度。第十五條從農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護利用、支持育種技術(shù)研究、良種培育和推廣以及建立并實施種業(yè)國家安全審查機制的角度明確了種業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的基本措施。

第三，以科技引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在改革開放過程中，農(nóng)民曾將我國農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗概括為“一靠政策、二靠投入、三靠科技”，在當前農(nóng)業(yè)進入新的發(fā)展階段后，科技進步對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升的支撐和引領(lǐng)作用愈發(fā)突出。本法第十六條提出國家采取措施加強農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，并從創(chuàng)新主體、創(chuàng)新機制、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新平臺的角度提出了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的基本方向和重點創(chuàng)新的領(lǐng)域，建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。第十七條要求建立有利于農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵機制和利益分享機制，鼓勵企業(yè)、院校、團體以及農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務組織、農(nóng)業(yè)科技人員等創(chuàng)新推廣方式，開展農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務。第十八條特別對于農(nóng)業(yè)機械的生產(chǎn)研發(fā)和推廣應用以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信息化做了專門規(guī)定。

第四，鼓勵通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。在傳統(tǒng)意義上，鄉(xiāng)村只是從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的空間，近年來，鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在發(fā)生著深刻變化，一些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭迅猛，為適應這一變化，豐富鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)模式，本法第十二條第二款規(guī)定：“各級人民政府應當堅持以農(nóng)民為主體，以鄉(xiāng)村優(yōu)勢特色資源為依托，支持、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接?！蓖瑫r，根據(jù)本法第十九條第一款的規(guī)定，各級人民政府應當發(fā)揮農(nóng)村資源和生態(tài)優(yōu)勢，支持特色農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)和鄉(xiāng)村物流、電子商務等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，關(guān)鍵在于融合。這里的融合既包括以農(nóng)業(yè)為基礎延伸產(chǎn)業(yè)鏈的一二三產(chǎn)的融合，也包括生產(chǎn)要素的合理配置，特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點村鎮(zhèn)的“一區(qū)三園一重點”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)機制建設，通過農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡和冷鏈物流體系貫通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)地、集散地、銷售地的全產(chǎn)業(yè)鏈的統(tǒng)籌建設等，從整體上提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。本法第十九條對于支持這些方面的深度融合都有著明確的規(guī)定。

第五，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展應當堅持農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民公平分享鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益。鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民是主體，各項改革尤其是鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，須堅持農(nóng)民利益為導向，尊重農(nóng)民選擇，保護農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性。本法在產(chǎn)業(yè)發(fā)展一章中對于農(nóng)民利益的保護有一系列具體明確的規(guī)定。首先，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展須保障農(nóng)民的就業(yè)機會，本法第二十條規(guī)定：“各級人民政府應當完善扶持政策，加強指導服務，支持農(nóng)民、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)?！逼浯危l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展應當以提高農(nóng)民收入為目標，建立農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制。本法第二十一條第一款明確規(guī)定：“各級人民政府應當建立健全有利于農(nóng)民收入穩(wěn)定增長的機制，鼓勵支持農(nóng)民拓寬增收渠道，促進農(nóng)民增加收入?！卑凑毡痉ㄒ?guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展要保障成員從集體經(jīng)營收入中獲得收益分配的權(quán)利；支持各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；鼓勵供銷合作社加強與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)。

本法是以全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化為立法目標，有關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度，對于推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興具有引領(lǐng)性、保障性、規(guī)范性作用。本法的頒布施行，對于各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、社會資本和農(nóng)民而言，也是新的發(fā)展機遇。

從當前鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐看，結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展基礎薄弱、發(fā)展質(zhì)量不高，以及與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機制不完善，是比較普遍的問題。本法規(guī)定的關(guān)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度，有利于促進各類生產(chǎn)經(jīng)營主體通過品牌化建設等手段提升發(fā)展水平和市場競爭能力。

一方面，農(nóng)業(yè)的全面升級，需要提升區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品的公共品牌影響力，本法第十三條特別規(guī)定了國家采取措施“推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標準化生產(chǎn)”；從農(nóng)業(yè)科技進步的角度看，本法提出要通過“加強農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護”等手段推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，這里的農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)，包括了動植物新品種權(quán)，也包括農(nóng)產(chǎn)品地理標志等區(qū)域性公共品牌。本法第十九條還規(guī)定了要“支持特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、農(nóng)村創(chuàng)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游重點村鎮(zhèn)等的建設”和“鼓勵企業(yè)獲得國際通行的農(nóng)產(chǎn)品認證，增強鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競爭力”。根據(jù)這些規(guī)定，在法律施行后，各級政府將會對科研機構(gòu)的知識產(chǎn)權(quán)保護、地方特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌化建設和獲得綠色食品、有機食品以及國際通行的農(nóng)產(chǎn)品認證等給予更多的扶持。

另一方面，本法要求各級政府應當支持、促進和培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，本法第五十五條還規(guī)定：“國家鼓勵社會資本到鄉(xiāng)村發(fā)展與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)型項目，鼓勵城市居民到鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、養(yǎng)生養(yǎng)老等?！钡诹l第三款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，鼓勵創(chuàng)新投融資方式，引導社會資本投向鄉(xiāng)村?！币虼耍诜墒┬泻?，國家對社會資本、社會組織與農(nóng)民共同構(gòu)建和發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游等新型鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，也會有更多支持政策。

（作者系中國農(nóng)業(yè)大學教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任）（編輯/湯悅晗）