鄒衛(wèi)中，李萍萍

十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變做出全面部署，要求建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。政府職能本身是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、不斷發(fā)展變化的一個(gè)概念，具備不同時(shí)代下的內(nèi)涵表達(dá)。政府職能變遷的趨向與我國(guó)行政體制改革的方向密切相關(guān)，代表國(guó)家對(duì)政府職能變遷的全局把控，引領(lǐng)中國(guó)特色社會(huì)主義行政體系的改革方向。政府職能無(wú)論在學(xué)術(shù)界還是實(shí)踐領(lǐng)域都獲得了較高的關(guān)注度，研究的范疇正逐步拓展。但是，由于當(dāng)前政府職能的研究文獻(xiàn)頗多，單一的分析方法難以滿足深度研究、全面研究的客觀需要，缺乏對(duì)文獻(xiàn)的整體梳理和趨勢(shì)判斷，容易陷入片面化或主觀化的窠臼。為更好地把握政府職能的研究現(xiàn)狀，應(yīng)用CiteSpace軟件對(duì)中國(guó)知網(wǎng)(CNKI) 2015—2020年以“政府職能”為研究主題的1096篇文獻(xiàn)進(jìn)行科學(xué)計(jì)量分析，以可視化的方式探尋政府職能研究在學(xué)術(shù)界與實(shí)踐領(lǐng)域所具有的相關(guān)性或同步性，并試圖分析討論政府職能研究的熱點(diǎn)主題。

一、研究設(shè)計(jì)

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)為文獻(xiàn)研究數(shù)據(jù)來(lái)源，具體檢索過(guò)程是：將“政府職能”作為檢索主題，以2015—2020年為檢索年限，具體檢索時(shí)間為2020年7月24日。期刊來(lái)源選擇CSSCI，將檢索條件設(shè)置為精確，得到以“政府職能”為主題的相關(guān)文獻(xiàn)共計(jì)1155篇。為保證問(wèn)題分析的全面性和研究結(jié)果的準(zhǔn)確性，將專題導(dǎo)語(yǔ)、書(shū)訊信息、選題信息、會(huì)議新聞、會(huì)議綜述等進(jìn)行剔除，最終共篩選出1096篇有效文獻(xiàn)。

(二)研究方法

CiteSpace是一個(gè)結(jié)合信息可視化方法、文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)、數(shù)據(jù)挖掘算法的Java應(yīng)用程序。通過(guò)“文獻(xiàn)檢索—文獻(xiàn)提取—文獻(xiàn)處理—結(jié)果解釋”的過(guò)程實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)的可視化分析，將中國(guó)知網(wǎng)中有關(guān)政府職能研究的1096篇CSSCI來(lái)源期刊(以下簡(jiǎn)稱CSSCI)文獻(xiàn)以Refworks的格式導(dǎo)出，借助文獻(xiàn)計(jì)量工具CiteSpace5.7.R1，完成數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換。在參數(shù)上將時(shí)間跨度設(shè)置為2015年1月至2020年7月，時(shí)間切片設(shè)為1年。通過(guò)研究發(fā)文主體所在的研究機(jī)構(gòu)、高頻被引文獻(xiàn)和關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞聚類、關(guān)鍵詞突變等實(shí)現(xiàn)研究結(jié)果的可視化，以繪制知識(shí)圖譜的方式探求熱點(diǎn)演化的路徑，更好地把握研究進(jìn)展和發(fā)展趨勢(shì)[1]。

二、CSSCI數(shù)據(jù)中2015—2020年政府職能研究概況

(一)研究機(jī)構(gòu)和高被引文獻(xiàn)

從研究機(jī)構(gòu)的發(fā)文數(shù)量上來(lái)看(見(jiàn)表1)，政府職能的研究主要集中在公共管理學(xué)院、行政學(xué)院、研究所等。政府職能研究排名第一的研究機(jī)構(gòu)為南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院等機(jī)構(gòu)在2015—2020年政府職能的研究中CSSCI發(fā)文量7篇以上，排名前十?？芍糠謾?quán)威性研究機(jī)構(gòu)已經(jīng)參與到以“政府職能”為主題的研究中來(lái)，體現(xiàn)出對(duì)政府職能研究較高的關(guān)注度，為政府職能的進(jìn)一步研究提供了理論支持。政府職能這一議題本身涉及政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域。但是，當(dāng)前的研究?jī)?nèi)容卻未體現(xiàn)出不同學(xué)科之間的交融互通性。

表1 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究發(fā)文量前十的研究機(jī)構(gòu)(2015—2020年)

在政府職能研究的1096篇文獻(xiàn)中，通過(guò)中國(guó)知網(wǎng)選取前10篇高被引文獻(xiàn)(見(jiàn)表2)，我們可以發(fā)現(xiàn)高被引文獻(xiàn)中有關(guān)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、權(quán)力清單制度、依法治國(guó)思想等都與國(guó)家發(fā)展需求和政策部署密切相關(guān)，體現(xiàn)出政府職能的有關(guān)研究緊跟時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)正積極探求新的路徑助推國(guó)家治理水平的整體性提高。其中政府購(gòu)買公共服務(wù)、社會(huì)組織參與社會(huì)治理等體現(xiàn)出政府逐漸認(rèn)識(shí)到自身力量存在一定的局限性，轉(zhuǎn)而積極尋求社會(huì)力量的協(xié)助共同提升公共服務(wù)的質(zhì)量。高被引文獻(xiàn)客觀反映出特定時(shí)間段內(nèi)某一學(xué)術(shù)文章獲得較大的學(xué)術(shù)影響力和較高的學(xué)術(shù)認(rèn)可度，能夠客觀反映一定時(shí)期的研究成果，為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)并提供理論指引。

表2 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究高被引文獻(xiàn)前十的文章(2015—2020年)

(二)關(guān)鍵詞共現(xiàn)及中心

借助CiteSpace軟件對(duì)1096篇文獻(xiàn)進(jìn)行可視化分析，具體展現(xiàn)出有關(guān)政府職能研究高頻關(guān)鍵詞的頻次及中心性(見(jiàn)表3)，按照關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次的高低將排名前15的關(guān)鍵詞進(jìn)行簡(jiǎn)單列舉并具體展現(xiàn)了其頻次和中心性。中心性是指在整個(gè)網(wǎng)格中該詞匯處于核心位置節(jié)點(diǎn)，能夠連接或傳遞特定信息。在政府職能的研究中主要圍繞這15個(gè)關(guān)鍵詞而展開(kāi)，凸顯出政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)、社會(huì)組織、政府治理等關(guān)鍵詞的核心地位。近五年來(lái)我國(guó)政府職能的研究主要集中在提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平上，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、行政改革等方式，同時(shí)借助社會(huì)組織的力量，積極拓展政府職能轉(zhuǎn)變的新路徑。

表3 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究高頻關(guān)鍵詞及其中心性(2015—2020年)

(三)關(guān)鍵詞聚類及分析

在關(guān)鍵詞內(nèi)部之間的共現(xiàn)關(guān)系及強(qiáng)度通過(guò)LLR算法，進(jìn)行關(guān)鍵詞聚類分析(見(jiàn)表4)，共得到11個(gè)聚類標(biāo)簽，其中聚類模塊值(Q值)為0.6272，聚類平均輪廓值(S值)為0.6378，聚類結(jié)果合理。研究我國(guó)政府職能的關(guān)鍵詞聚類是對(duì)政府職能做出一個(gè)整體性梳理和判斷，判斷政府職能的研究現(xiàn)狀與實(shí)踐領(lǐng)域存在的相關(guān)性或同步性。為了更加精練地表達(dá)和概括政府職能的研究重點(diǎn)并解決上述問(wèn)題，將11個(gè)聚類歸納為“職能內(nèi)容轉(zhuǎn)化”“主體廣泛參與”“權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化”等三個(gè)方面進(jìn)行分別梳理和說(shuō)明。

1.職能內(nèi)容轉(zhuǎn)化方面

政府職能轉(zhuǎn)變(#7)、影響因素(#9)、大數(shù)據(jù)(#4)、第三方評(píng)估(#2)這四大聚類討論的是政府職能的內(nèi)涵以及影響政府職能轉(zhuǎn)變的因素。王浦劬認(rèn)為：“轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)法治政府治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，而政府治理現(xiàn)代化又是國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)容。”[2]機(jī)構(gòu)只是政府職能的載體，政府職能轉(zhuǎn)變才是行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的路徑逐漸從依賴機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)調(diào)整為立足職能轉(zhuǎn)變本身上來(lái)[3]。政府職能轉(zhuǎn)變本質(zhì)上是動(dòng)態(tài)調(diào)整政府、市場(chǎng)和社會(huì)三元主體間關(guān)系的一個(gè)過(guò)程[4]。高頻出現(xiàn)的公共服務(wù)供給能力的影響因素、公共支出轉(zhuǎn)型影響因素、政府形象影響因素、政府改革影響因素等都體現(xiàn)出政府職能轉(zhuǎn)變與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多種外在因素密切相關(guān)。大數(shù)據(jù)也是影響政府職能轉(zhuǎn)變的要素之一，通過(guò)深入挖掘大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，精準(zhǔn)掌握公眾需求，提高公共服務(wù)的水平。此外，政府這一主體中的行政人員作為保證政府職能有效實(shí)施的行動(dòng)者，更加強(qiáng)調(diào)他者為核心的自我性，對(duì)行政人員的個(gè)人素質(zhì)提出了外化于身內(nèi)化于心的嚴(yán)格要求[5]。當(dāng)然，政府職能轉(zhuǎn)化后效能是否得到充分發(fā)揮離不開(kāi)第三方主體的客觀評(píng)價(jià)。當(dāng)前主要是社會(huì)組織作為第三方評(píng)估主體，研究?jī)?nèi)容更多集中在政府購(gòu)買服務(wù)的第三方評(píng)估研究，但事實(shí)上關(guān)于第三方評(píng)估的法律合法性和社會(huì)合法性困境卻一直未有突破[6]。政府職能轉(zhuǎn)化的影響因素以及第三方評(píng)估所面臨的困境都反映出政府職能的相關(guān)研究與實(shí)踐領(lǐng)域保持著高度的相關(guān)性。

表4 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究關(guān)鍵詞聚類(2015—2020年)

2.主體廣泛參與方面

社會(huì)組織(#5)、PPP模式(#10)、行業(yè)協(xié)會(huì)(#8)、公共體育服務(wù)(#3)這四大聚類共同體現(xiàn)出新時(shí)代背景下“共建共治共享”的社會(huì)治理理念，詮釋著政府職能在當(dāng)前及未來(lái)的定位是以平等、開(kāi)放的理念為基礎(chǔ)的。政府與公民、企業(yè)、社會(huì)組織的共同行動(dòng)是政府治理的方向，在共同行動(dòng)中實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的治理從壟斷走向開(kāi)放[7]。PPP模式是公私合作的典型方式之一，由公眾需求和社會(huì)資本的投資沖動(dòng)共同促成了以PPP模式為主要內(nèi)容的制度變遷[8]。建設(shè)服務(wù)型政府為社會(huì)組織參與社會(huì)治理提供了前提，因?yàn)閱我恍姓黧w的力量越來(lái)越難以滿足提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)這一目的。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作為一種特殊的社會(huì)組織，在行業(yè)管理與社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，但在與行政機(jī)關(guān)脫鉤的過(guò)程中，存在著“職能分離”進(jìn)展緩慢的問(wèn)題[9]。公共體育服務(wù)作為公共服務(wù)的一種，近年來(lái)也在積極探索新模式，主要集中在社會(huì)組織承接公共體育服務(wù)、公共體育服務(wù)的外包等方面存在的問(wèn)題以及解決策略。公共體育服務(wù)獨(dú)立成為一大聚類也反映出公共體育服務(wù)的特殊性，反映出我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變必須考慮到普遍性和特殊性的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在整體性治理中精準(zhǔn)提升政府職能發(fā)揮的效用性。在公私合作的過(guò)程中，主體參與的廣泛性得到充分體現(xiàn)，涉及社會(huì)組織、企業(yè)、公民等多方主體的共同參與。但是仍然存在著一些政府缺位、越位、越界的現(xiàn)象，反映出行政機(jī)關(guān)缺乏對(duì)自身權(quán)力運(yùn)行的有力約束和有效規(guī)范，政府職能轉(zhuǎn)變存在滯后性的特征[10]。政府職能的研究工作是以點(diǎn)的方式展開(kāi)集中的研究，在與實(shí)踐的交互過(guò)程中去爭(zhēng)取“同步性”。

3.權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面

法治(#1)、簡(jiǎn)政放權(quán)(#6)、資源配置(#0)這三大聚類與國(guó)家治理理念和發(fā)展政策相契合，從政府職能研究中權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化層面出發(fā)，以更加規(guī)范的權(quán)力配置展現(xiàn)政府職能發(fā)揮中權(quán)力色彩的“弱化”，突出職能轉(zhuǎn)變的時(shí)代性特征。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治環(huán)境下，政府職能必須在依法治國(guó)的法治理念下規(guī)范化行使，統(tǒng)籌推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)。具體而言，“放管服”改革以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌好“放管結(jié)合”與“優(yōu)化服務(wù)”的相關(guān)工作，充分適應(yīng)并滿足客觀形勢(shì)的期待。權(quán)力清單制度可以為行政權(quán)力劃定邊界，讓“法無(wú)授權(quán)不可為”成為政府用權(quán)的“禁忌”[11]。不同于以往全能型政府注重對(duì)公眾社會(huì)生活的全面管理，范圍涉及“從搖籃到墓地”的生活寫照。當(dāng)前政府職能更加突出其有限性，強(qiáng)調(diào)的是宏觀調(diào)控層面上的效能發(fā)揮，具體體現(xiàn)在：立足于市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的現(xiàn)實(shí)圖景，給市場(chǎng)足夠自由的同時(shí)而又能做到有效監(jiān)管，從而實(shí)現(xiàn)資源配置的高效化與合理化。憲法上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有“社會(huì)”屬性，既要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，又要發(fā)揮政府的作用[12]。李克強(qiáng)總理在2020年政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，深化“放管服”改革。這也反映出國(guó)家持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革從理念到體制刀刃向內(nèi)的堅(jiān)定決心。法治、簡(jiǎn)政放權(quán)、資源配置這三個(gè)要素均體現(xiàn)出傳統(tǒng)行政管理方式的深刻變革，以帶有柔性色彩的行政活動(dòng)方式更新了政府治理的理念和方式。在權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，理論上學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)政府權(quán)力的限制做出了有力論證，且有限政府的理念在當(dāng)下已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。但是關(guān)于權(quán)力結(jié)構(gòu)的具體優(yōu)化在實(shí)踐中具有明顯的政策推動(dòng)性，對(duì)后續(xù)權(quán)力的研究關(guān)注度不夠。因此，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)保持一種互通性，這對(duì)政府職能的研究者提出一定的“超前性”要求。在這個(gè)過(guò)程中既要為政策的制定提供理論參考，又要根據(jù)政策的實(shí)施進(jìn)一步完善具體理論。

(四)政府職能研究趨勢(shì)分析

借助CiteSpace軟件進(jìn)行可視化的計(jì)量分析，將研究熱點(diǎn)聚焦于某些特定關(guān)鍵詞，可更加直觀地呈現(xiàn)學(xué)術(shù)界對(duì)政府職能研究的關(guān)注點(diǎn)。具體運(yùn)用到CiteSpace的突變性(Burstness)功能，該功能指的是某個(gè)詞在短期內(nèi)有較大變化幅度，將最小持續(xù)時(shí)間(Minimum Duration)設(shè)置為2，共得出9個(gè)關(guān)鍵詞的變化(見(jiàn)表5)。可知，當(dāng)前我國(guó)政府職能研究熱點(diǎn)主要集中于政府改革、機(jī)構(gòu)改革、大數(shù)據(jù)、改革開(kāi)放、營(yíng)商環(huán)境等方面。行政審批作為文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞在2016年開(kāi)始突變，突變周期影響不長(zhǎng)，此階段的研究主要集中在行政審批制度的總結(jié)和回顧。通過(guò)持續(xù)深化行政審批制度改革，打破傳統(tǒng)慣性思維，加快現(xiàn)代化治理體系和治理能力建設(shè)[13]。需要特別說(shuō)明的是改革開(kāi)放至今，政府職能的內(nèi)容在理論和實(shí)踐層面已經(jīng)發(fā)生較大的改變。2018年是改革開(kāi)放的40周年，以此為契機(jī)政府職能的突變中顯示出改革開(kāi)放這一熱點(diǎn)關(guān)鍵詞。

表5 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究突變強(qiáng)度排名前九的關(guān)鍵詞(2015—2020年)

為了進(jìn)一步反映不同時(shí)間段內(nèi)熱點(diǎn)關(guān)鍵詞的分布情況，借助CiteSpace軟件的“Timezone View”功能繪制2015—2020年政府職能研究的熱點(diǎn)時(shí)區(qū)圖譜(如圖1)，可知近五年來(lái)出現(xiàn)頻率較高的熱點(diǎn)關(guān)鍵詞是政府職能、政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)、放管服改革等。具體而言，可最終回歸至政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題之上，無(wú)論是政府職能本身的界定、功能發(fā)揮還是各政策的出臺(tái)都是為轉(zhuǎn)變政府職能服務(wù)的。

圖1 CSSCI數(shù)據(jù)中我國(guó)政府職能研究關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)知識(shí)圖譜(2015—2020年)

綜上，在軟件分析的基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)的文獻(xiàn)梳理以及基層實(shí)踐調(diào)研走訪可知，公共服務(wù)與合作治理的理念已達(dá)成廣泛的共識(shí)，但是具體模式的優(yōu)化與創(chuàng)新仍需進(jìn)一步探索與完善。同時(shí)在營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化中制度性交易成本偏高，政務(wù)信息化建設(shè)中仍存在著信息孤島、信息壁壘，缺乏資源的集中統(tǒng)一整合。

三、我國(guó)政府職能研究的熱點(diǎn)主題討論

上述數(shù)據(jù)借助CiteSpace軟件集中呈現(xiàn)了不同類別下的關(guān)鍵詞。通過(guò)歸納梳理，突出體現(xiàn)了公共服務(wù)、合作治理、營(yíng)商環(huán)境、大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵詞的重要性和高頻性。現(xiàn)代政府是服務(wù)型政府，公共服務(wù)與合作治理仍然是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中所需繼續(xù)研究與創(chuàng)新的重要課題。同時(shí)，在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)背景之下，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求下，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化與政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)研究將在未來(lái)發(fā)展中呈繼續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。

(一)公共服務(wù)內(nèi)涵的基礎(chǔ)建構(gòu)與創(chuàng)新

表3中公共服務(wù)和服務(wù)型政府等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次較高，在表4關(guān)鍵詞聚類中出現(xiàn)的行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、公共體育服務(wù)等聚類標(biāo)簽都是圍繞“公共服務(wù)”而展開(kāi)。在表5關(guān)鍵詞突變以及圖1關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖譜中出現(xiàn)公共體育服務(wù)、“放管服”改革等關(guān)鍵詞也都是為了更好地提供公共服務(wù)。由此可知，我國(guó)政府職能研究的關(guān)鍵和熱點(diǎn)仍集中在公共服務(wù)層面，但又不同于傳統(tǒng)宏觀意義層面上的公共服務(wù)。

1919年德國(guó)《魏瑪憲法》自公布以來(lái)，以“命令-服從”為主要模式的行政行為逐漸將視角調(diào)整至社會(huì)基本權(quán)利的關(guān)懷。20世紀(jì)80年代我國(guó)政府職能的重心發(fā)生轉(zhuǎn)變，開(kāi)始突出政府的責(zé)任屬性，強(qiáng)調(diào)政府“應(yīng)當(dāng)做什么”。改革開(kāi)放后，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸撥開(kāi)云霧，政府的職能在不斷地審視中發(fā)生轉(zhuǎn)變。政府職能由計(jì)劃、指揮逐漸轉(zhuǎn)向監(jiān)管、服務(wù)等，政府絕對(duì)支配或主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理模式，向公共治理、協(xié)作治理轉(zhuǎn)型[14]。我國(guó)政府職能演進(jìn)的過(guò)程中全能型政府轉(zhuǎn)向有限政府，有限政府本身并不意味著政府職能的減少，而是讓政府從不擅長(zhǎng)的企業(yè)管理、微觀事務(wù)、直接干預(yù)等事務(wù)中解放出來(lái)，專注于民生福祉和公共服務(wù)[15]。正如狄驥所主張的“政府的權(quán)力并非一項(xiàng)權(quán)利而是一種行為能力”[16]。

在中國(guó)特色社會(huì)主義的時(shí)代背景下，公共服務(wù)被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，政府職能的內(nèi)容研究正逐步從宏觀層面走向具體微觀層面。主觀上，政府職能轉(zhuǎn)變的態(tài)度從被動(dòng)轉(zhuǎn)向主動(dòng)，如從廣義上的政府“應(yīng)當(dāng)做什么”轉(zhuǎn)向基層政府“可以做什么”的主動(dòng)性延伸。客觀上，從單一治理主體轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同參與治理。政府職能的若干問(wèn)題研究正逐漸回歸到政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)理論研究上，為后續(xù)政府職能的研究構(gòu)建了一定的理論基礎(chǔ)。新技術(shù)逐步改變著傳統(tǒng)治理的形態(tài)和結(jié)構(gòu)，在微觀層面上應(yīng)加強(qiáng)面向公民個(gè)體的精準(zhǔn)公共服務(wù)的供給能力[17]。這反映政府職能研究正從微觀層面積極為精準(zhǔn)優(yōu)化公共服務(wù)提供理論關(guān)照。

(二)合作治理模式的基礎(chǔ)構(gòu)建與探索

在表3中出現(xiàn)的社會(huì)組織、政府購(gòu)買、政府購(gòu)買公共服務(wù)等高頻關(guān)鍵詞，表4中出現(xiàn)的PPP模式、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等聚類，在表5中出現(xiàn)的體育社會(huì)組織等突變關(guān)鍵詞，在圖1中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興等關(guān)鍵詞共同反映出政府治理效能的充分發(fā)揮需要借助多方主體力量，依賴多方協(xié)作共治實(shí)現(xiàn)合作治理、共同治理。

近年來(lái)，義烏商會(huì)主動(dòng)參與到地方治理的建設(shè)中來(lái)，體現(xiàn)出社會(huì)組織作為政府和市場(chǎng)以外的治理新主體，正逐漸參與到“共建共治共享”的地方治理新格局中來(lái)[18]。合作治理也成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興的一種治理模式，借助社會(huì)資本助力打贏脫貧攻堅(jiān)的效果突出，外力參與貧困村實(shí)現(xiàn)脫貧振興的路徑中形成了內(nèi)外力量合作治理新模式[19]。通過(guò)制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新和投資創(chuàng)新，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施[20]。當(dāng)前的理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)τ谡毮苻D(zhuǎn)變中合作治理的理念達(dá)成了廣泛的共識(shí)，肯定了要借助政企合作、政社合作等方式促進(jìn)資源的市場(chǎng)化配置，但是在合作治理中引入私主體參與行政事務(wù)的邊界卻仍不明確[21]。

2020年1月1日正式施行的《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》將符合規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議納入行政訴訟的受案范圍。部分學(xué)者擔(dān)心將部分PPP協(xié)議納入行政協(xié)議中來(lái)，行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)益權(quán)會(huì)對(duì)PPP合作的平等性造成不利影響，進(jìn)而破壞PPP市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)[22]。關(guān)于合作治理的模式和范疇仍有待進(jìn)一步研究，從宏觀層面“要合作”的前提之下轉(zhuǎn)向“怎樣合作”的后續(xù)保障問(wèn)題探討，充分把握政府職能的內(nèi)容邏輯，形成相對(duì)穩(wěn)定的合作共治體系機(jī)制，保障政府職能得到充分的發(fā)揮，為實(shí)現(xiàn)合作治理模式的創(chuàng)新提供依據(jù)。

(三)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的基本邏輯與進(jìn)路

表3中的簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”改革等關(guān)鍵詞，表4中的簡(jiǎn)政放權(quán)等聚類以及營(yíng)商環(huán)境等子聚類名稱，表5中的行政審批、營(yíng)商環(huán)境等突變關(guān)鍵詞，圖1中的行政審批、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化等關(guān)鍵詞共同體現(xiàn)出營(yíng)商環(huán)境這一關(guān)鍵詞在政府職能轉(zhuǎn)變中的高頻性。習(xí)近平總書(shū)記指出“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”。營(yíng)商環(huán)境是政府和市場(chǎng)的共同交集領(lǐng)域，推動(dòng)政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的內(nèi)在要求、應(yīng)有之義和必然選擇[23]。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系從靜態(tài)孤立的“板塊式結(jié)合”走向動(dòng)態(tài)融合的“滲透式結(jié)合”，市場(chǎng)機(jī)制逐漸上升為資源配置的基礎(chǔ)性地位[24]。當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)中對(duì)簡(jiǎn)、放后權(quán)力如何行使的問(wèn)題卻少有研究，靜態(tài)的碎片化的簡(jiǎn)政放權(quán)未考慮到權(quán)力的動(dòng)態(tài)行使特征，容易造成權(quán)力的各自為政[25]。同時(shí)，行政審批中制度性交易成本仍然偏高、營(yíng)商環(huán)境的透明性和公平性仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。究其原因在于政府與市場(chǎng)的邊界動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，法律規(guī)范的指引仍存在一定的缺位，市場(chǎng)主體的預(yù)期依賴仍不穩(wěn)固。營(yíng)商環(huán)境的法治化可化解政府與市場(chǎng)邊界模糊的問(wèn)題，是政府職能轉(zhuǎn)變的基本邏輯和必然選擇。當(dāng)前疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，中小企業(yè)面臨生存危機(jī)。在此背景下，營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化成為提振經(jīng)濟(jì)，激活市場(chǎng)活力，維護(hù)市場(chǎng)秩序的重要方式。

營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化需要一定有效的監(jiān)管體制為保障，而現(xiàn)代公共監(jiān)管轉(zhuǎn)型滯后于“放管服”改革的實(shí)際進(jìn)程[26]。因此，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境需立足于實(shí)踐基礎(chǔ)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。在繼續(xù)深化“放管服”改革的進(jìn)程中構(gòu)建有效的監(jiān)管體制，為市場(chǎng)主體松綁減負(fù)，從而加快政府職能轉(zhuǎn)變，打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。相關(guān)的理論研究要具備前瞻性的判斷和敏銳的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，為營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化提供理論參考，從而增強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)效性。

(四)政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的基本框架與判斷

表4中出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)等關(guān)鍵詞聚類，表5中出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)等突變關(guān)鍵詞，反映政府職能在轉(zhuǎn)變過(guò)程中越來(lái)越多的需要借助大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段。數(shù)字政府建設(shè)成為“十四五”規(guī)劃的一項(xiàng)工作重點(diǎn)，也是政務(wù)信息化建設(shè)的未來(lái)發(fā)展方向[27]。如依據(jù)個(gè)人出行軌跡的數(shù)據(jù)建立的“健康碼”成為疫情防控的重要手段，也是政務(wù)數(shù)據(jù)治理工作的成功嘗試。

政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)過(guò)程中整合共享是破除信息壁壘的有效方式之一[28]。但當(dāng)前政務(wù)數(shù)據(jù)資源整合仍面臨著觀念上的不愿、不敢、不能整合共享，技術(shù)上缺乏頂層設(shè)計(jì)，業(yè)務(wù)本質(zhì)缺乏內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，管理上存在體制瓶頸等困境[29]。自上而下的政府信息公開(kāi)的方式已不能滿足公眾的信息權(quán)益保障，政府職能轉(zhuǎn)變作為戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)力，正推動(dòng)信息公開(kāi)向數(shù)據(jù)開(kāi)放嬗變[30]。數(shù)據(jù)的開(kāi)放往往又伴隨著數(shù)據(jù)的安全保障監(jiān)管問(wèn)題。如何建立安全可控的數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，建立以數(shù)據(jù)治理體系為基礎(chǔ)的數(shù)字政府仍需要相應(yīng)的理論支撐和實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的基本框架就是在破除信息整合不足的基礎(chǔ)上加強(qiáng)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，打造統(tǒng)一的政務(wù)數(shù)據(jù)處理平臺(tái)，集中整合應(yīng)用政務(wù)大數(shù)據(jù)，全面落實(shí)責(zé)任清單制度建設(shè)，嚴(yán)格確立數(shù)據(jù)使用和權(quán)責(zé)邊界，加快政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)仍任重而道遠(yuǎn)。大數(shù)據(jù)的價(jià)值密度低，只有充分整合零散數(shù)據(jù)，才能打通數(shù)據(jù)建設(shè)的“最后一公里”。當(dāng)前亟須建設(shè)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加強(qiáng)政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的對(duì)接和互聯(lián)互通，推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的跨部門、跨行業(yè)互聯(lián)互通以及構(gòu)建安全可靠的政務(wù)數(shù)據(jù)體系仍是未來(lái)理論和實(shí)踐領(lǐng)域所需關(guān)注的重點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理2015—2020年的CSSCI文獻(xiàn)，將高頻關(guān)鍵詞予以分別歸納梳理，得出我國(guó)政府職能研究的熱點(diǎn)主題在公共服務(wù)、合作治理模式創(chuàng)新之外，營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和政務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)的研究將在未來(lái)呈繼續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。現(xiàn)代服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)公共福利與公共利益，注重在提升公共服務(wù)效益性的基礎(chǔ)上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)的良性互動(dòng)。一旦政府職能出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、易位的現(xiàn)象往往會(huì)引發(fā)公眾的“不信任情緒”，容易陷入“塔西佗陷阱”。當(dāng)前，有關(guān)政府職能研究的形式更加多樣化。從理論層面向?qū)崉?wù)領(lǐng)域不斷拓展，增加了案例研究、實(shí)證研究等新型研究方式，真實(shí)客觀地反映出政府職能轉(zhuǎn)變中面臨的主要挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域的一種“對(duì)話”，彰顯了研究的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。在把握政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容之外拓寬研究的外延，研究中心逐漸向外輻射，形成新的研究點(diǎn)，如政府績(jī)效考核、第三方評(píng)估的研究等，從而揭示政府職能這一研究議題的綜合性、系統(tǒng)性特質(zhì)。但是，政府職能的研究方法呈現(xiàn)出單一性，未充分把握定性與定量相結(jié)合的研究方式。不同學(xué)科之間的交流深入性不足，存在一定的學(xué)術(shù)壁壘。因此，政府職能研究應(yīng)轉(zhuǎn)變固有的思維模式，打破傳統(tǒng)思維藩籬，加強(qiáng)政府職能的基礎(chǔ)理論研究。同時(shí)要注重把握交叉學(xué)科研究的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新研究方式，將研究?jī)?nèi)容向深度和廣度拓展，形成政府職能研究的完備理論框架體系。我國(guó)政府職能研究應(yīng)主動(dòng)尋求突破，為國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理提供范式創(chuàng)新。不斷將研究?jī)?nèi)容融入中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)中來(lái)，滿足人民對(duì)美好生活的向往和期待。