陳世香 黎德源

作者簡介：陳世香?男（1973-?）武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授?博士生導(dǎo)師?地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新研究中心主任

黎德源?男（1978-?）武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生

摘?要：“放管服”改革是我國深化行政體制改革、實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最新改革進(jìn)展和表現(xiàn)形式。國內(nèi)外有關(guān)中國“放管服”改革實(shí)踐的理論研究起步很晚，但已經(jīng)在相關(guān)概念與構(gòu)成內(nèi)容的理論闡述、改革過程發(fā)展演化與內(nèi)在邏輯、改革實(shí)踐問題與規(guī)范對策、改革實(shí)踐環(huán)節(jié)或領(lǐng)域相關(guān)主題、地方改革實(shí)踐及其成效評估等方面取得了迅速進(jìn)展。相關(guān)主題研究呈現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性特征，但總體上方興未艾，也展現(xiàn)出了較為明晰的理論與實(shí)踐研究發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞：“放管服”改革;綜述;話語體系;本土化;趨勢與展望

中圖分類號：D63?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A?文章編號：1009-3176（2021）03-101-（11）

一、研究背景

十八大以來，黨中央從“四個全面”戰(zhàn)略布局出發(fā)，將轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的關(guān)鍵，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和行政體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2013年，新一屆政府成立后首次國務(wù)院常務(wù)會議即將轉(zhuǎn)變政府職能提上日程，并把“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”作為改革的“當(dāng)頭炮”和“先手棋”。2014年，在督查總結(jié)各地政府改革成效基礎(chǔ)上，簡政放權(quán)工作從“放”和“管”兩個輪子都要圓，拓展到要進(jìn)一步做好“接、放、管、服務(wù)”，形成了“權(quán)力下放、監(jiān)管跟上、服務(wù)提升”的改革理念。2015年5月，在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上，李克強(qiáng)總理明確提出，深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能總的要求是：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，即將“優(yōu)化服務(wù)”納入“放管結(jié)合”范疇，由此形成了“放管服”三管齊下、全面推進(jìn)的新格局。迄今為止，國務(wù)院連續(xù)五年召開全國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變電視電話會議部署相關(guān)工作，強(qiáng)調(diào)要在更大范圍、更深層次推進(jìn)“放管服”改革，要以滿足人民日益增長的美好生活需要、營造國際一流營商環(huán)境、發(fā)展壯大新動能為目標(biāo)，促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展[1]。十九屆四中全會《決定》也強(qiáng)調(diào)指出，“深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”。事實(shí)上，“放管服”改革與黨的十一屆三中全會以來市場取向改革大思路一脈相承，是“放開搞活”歷史經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)和發(fā)展。正如李克強(qiáng)總理在2019年6月25日全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議上的講話中指出，深入貫徹新發(fā)展理念，大力度深化改革擴(kuò)大開放，其中一個關(guān)鍵性舉措就是持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革。

在全面深化改革戰(zhàn)略部署推動下，恰如李克強(qiáng)總理所言，各級政府在“簡政放權(quán)”“放管結(jié)合”“優(yōu)化服務(wù)”等方面采取了系列改革措施。這些改革對于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好起到了關(guān)鍵支撐作用。2019年10月23日，世界銀行發(fā)布《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》對全球190個經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境便利度進(jìn)行了評估。報(bào)告顯示，中國總體排名比上一年上升15位，名列第31名。該報(bào)告聲稱，由于大力推進(jìn)改革議程，中國連續(xù)第二年躋身全球營商環(huán)境改善最大的經(jīng)濟(jì)體排名前十。但是，該報(bào)告同時顯示，我國營商環(huán)境與國際先進(jìn)水平相比仍有較大差距，有些指標(biāo)排名比較靠后。比如，中國在納稅（排名第105）、獲得信貸（排名第80）和跨境貿(mào)易（排名第56）等領(lǐng)域仍顯滯后。因此，在當(dāng)前國際形勢特別是國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境發(fā)生深刻變化的情境下，要提高國際競爭力，恰如李克強(qiáng)總理所強(qiáng)調(diào)，“深化‘放管服改革、轉(zhuǎn)變政府職能的成效仍是初步的，優(yōu)化營商環(huán)境還要付出艱苦努力?！?/p>

迄今為止，我國“放管服”改革在探索中前行，總體上經(jīng)歷了一個中央定方向、地方先行先試、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與推廣的漸進(jìn)改革過程。這一改革模式呈現(xiàn)出很強(qiáng)的適應(yīng)性。然而，隨著改革深入，不僅風(fēng)險(xiǎn)日趨增大，且逐漸觸及深層次制約因素。理論是實(shí)踐的抽象與理性反思的結(jié)果。實(shí)踐發(fā)展需要自然會引發(fā)學(xué)界的理論觀照。通常說來，重大改革創(chuàng)新實(shí)踐理應(yīng)是系統(tǒng)化改革理論指導(dǎo)下的實(shí)踐體現(xiàn)。由此，系統(tǒng)梳理理論領(lǐng)域相關(guān)研究主題的研究進(jìn)展，把握其研究趨勢和發(fā)展動態(tài)，不僅是總結(jié)我國改革進(jìn)展，尤其是成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，進(jìn)一步深化改革實(shí)踐之必要，也有助于提煉緣起于中國實(shí)踐、具有中國特色的治理經(jīng)驗(yàn)，增加相關(guān)學(xué)科理論知識存量，乃至于為全世界提供解決相關(guān)政府治理問題的“中國方案”“中國話語”。至少，這也是及時總結(jié)相關(guān)領(lǐng)域理論研究進(jìn)展，把握研究概況、可能存在的理論空白和發(fā)展趨勢，為學(xué)界提示相關(guān)領(lǐng)域前沿性研究論題之必需。不過，既有研究文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，目前境內(nèi)外有關(guān)中國“放管服”改革實(shí)踐的研究盡管進(jìn)展迅速，但尚未發(fā)現(xiàn)有關(guān)研究進(jìn)展的系統(tǒng)文獻(xiàn)分析公開發(fā)表。為此，本文試圖對境內(nèi)外有關(guān)中國“放管服”改革相關(guān)主題研究文獻(xiàn)，主要是代表最新研究進(jìn)展的期刊論文，進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析，總結(jié)研究進(jìn)展，展望其可能存在的研究空間和發(fā)展趨勢。

二、國內(nèi)外有關(guān)中國“放管服”改革研究的總體進(jìn)展

或許是由于其演化進(jìn)展的迅捷性，也可能是由于話語體系變遷的過于頻繁，抑或是理論批判與反思固有的滯后性使然，我國“放管服”改革這一重大實(shí)踐事件目前尚未得到境外學(xué)者的直接理論關(guān)注。文獻(xiàn)檢索發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者沒有公開發(fā)表直接涉及中國“放管服”改革這一主題的研究文獻(xiàn)。不過，中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)管理體制和行政管理體制改革大趨勢催生了各領(lǐng)域政府放松管制實(shí)踐蓬勃之勢，引發(fā)了境外社會科學(xué)界對于中國政府放松管制問題的研究興趣。其中，有些研究涉及對某一行業(yè)規(guī)制改革及其效應(yīng)的分析，主要包括金融[2][3]、銀行 [4]-[6]、航空[7]-[10]、電信 [11]、電力[12]、能源 [13][14]和林業(yè) [15]等部門和領(lǐng)域。這些研究通過對相關(guān)部門放松管制改革的歷程梳理和數(shù)據(jù)分析，一方面較為系統(tǒng)地比較改革前后的效能變化，探析了改革的影響和效應(yīng);另一方面也剖析政府放松管制改革可能存在的問題，并試圖經(jīng)由實(shí)證分析尋找其內(nèi)在機(jī)制和解決對策。還有一些研究則涉及對不同國家和地區(qū)多行業(yè)規(guī)制問題的研究，主要包括中印比較[16]，中國內(nèi)地與香港的比較 [17]等，分別比較研究了國有企業(yè)放松管制改革策略、效果的異同以及電信行業(yè)放松管制的影響因素和實(shí)現(xiàn)路徑，以圖在比較中提取有益的改革經(jīng)驗(yàn)。這些研究通常運(yùn)用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、比較制度分析、指數(shù)分析、案例分析等研究方法?？梢灶A(yù)見，隨著中國“放管服”改革實(shí)踐的不斷推進(jìn)，將會有更多的相關(guān)研究成果呈現(xiàn)到國際學(xué)術(shù)界。

國內(nèi)有關(guān)“放管服”改革的研究進(jìn)展幾乎與改革實(shí)踐同步。截止到2020年1月1日，以中國期刊全文數(shù)據(jù)庫CNKI為樣本框，篇名字段中檢索“放管服”，文獻(xiàn)來源類別選取“全部期刊”，檢索出1281篇文獻(xiàn);文獻(xiàn)來源類別選取各類核心期刊，涉及“SCI來源期刊”“中文核心期刊”“EI來源期刊”“CSSCI來源期刊”“CSCD來源期刊”，檢索出145篇文獻(xiàn)，約占全部期刊的11.32%。以“放管服”改革為篇名的首篇期刊論文發(fā)表于2015年[18]。短短數(shù)年間，相關(guān)主題研究論文發(fā)文量保持快速增長，全部期刊發(fā)文量依次為4、57、294、475和447篇。其中，核心期刊發(fā)文量盡管總體較少，但2015-2019年依次為3、4、31、47和59篇，數(shù)量規(guī)模逐年增加，增速同樣較為迅速。這體現(xiàn)出“放管服”改革實(shí)踐主題業(yè)已引發(fā)國內(nèi)學(xué)界關(guān)注。對相關(guān)文獻(xiàn)，主要是對于核心期刊論文的分析顯示，國內(nèi)學(xué)者相關(guān)研究主要是圍繞以下主題展開。

1.有關(guān)“放管服”改革相關(guān)概念與構(gòu)成內(nèi)容的理論闡述

幾乎所有相關(guān)文獻(xiàn)都多少對“放管服”改革相關(guān)概念進(jìn)行了界定。其中，大多數(shù)文獻(xiàn)或者直接將“放管服”界定為“即是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，或是逐個闡述“放”“管”“服”具體改革內(nèi)容，但沒有進(jìn)行較為系統(tǒng)的理論界定和闡述[19]-[24]。不過，也有一些文獻(xiàn)嘗試從不同視角對“放管服”改革核心概念及其內(nèi)容進(jìn)行較為系統(tǒng)的闡釋。其中，多數(shù)是從公共管理學(xué)或是行政學(xué)視角進(jìn)行界定。比如，張定安[25]強(qiáng)調(diào)對“放管服”改革理念的再認(rèn)識，認(rèn)為“放管服”體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，體現(xiàn)了政府自身建設(shè)的完整性，是行政管理體制改革工作的深化。其中，“放”的核心是政府角色定位問題，是要重新界定政府、市場、社會邊界和相互關(guān)系;“管”的核心是政府管理轉(zhuǎn)型問題，目的是建設(shè)現(xiàn)代政府;“服”的核心是在“放”與“管”全面深刻變化基礎(chǔ)上形成的治理理念、機(jī)制和體系，既是改革舉措，也是改革目標(biāo)，目的是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。吳江[26]持類似看法，認(rèn)為“放”是該改革理念的核心要素，是要“重新認(rèn)識政府在整個社會的定位，重新界定政府、社會以及市場之間的界限”，“管”是指“政府的管理要進(jìn)行逐步轉(zhuǎn)型”，而“服”是在我國政府部門“放”與“管”更加深入以后的管理理念，其目的就是為了建設(shè)公共服務(wù)型政府。一些學(xué)者如孫天承[27]從法治化視角探討了“放管服”改革的價值內(nèi)涵，認(rèn)為“放管服”職責(zé)是由“持續(xù)簡政放權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)管、調(diào)控”“優(yōu)化公共服務(wù)”三者統(tǒng)合而成的綜合性職責(zé)，“放”“管”“服”三種政府行為模式同時并舉、缺一不可。張新寧等人[28]從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)為“放管服”改革是對政府經(jīng)濟(jì)職能在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中的科學(xué)定位，在“放管服”改革中，簡政放權(quán)、放管結(jié)合是手段，優(yōu)化服務(wù)是目標(biāo)。高小平等人[29]認(rèn)為“放管服”改革將政府職能轉(zhuǎn)變具化為放權(quán)、監(jiān)管和服務(wù)三個維度，并基于戰(zhàn)略績效管理視角，建構(gòu)起“戰(zhàn)略-結(jié)構(gòu)-績效”范式分析改革的理論內(nèi)涵和實(shí)踐特征。值得指出的是，毛壽龍等人[30]從秩序維度闡釋了“放管服”改革及其獲得感的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，認(rèn)為“放管服”改革存在秩序維度的沖突，改革要取得成功，并讓企業(yè)和民眾有“獲得感”，須從秩序維度進(jìn)行治道變革;而從關(guān)注政府的秩序維度進(jìn)行治道變革的要義看，推動“放管服”改革就是要從權(quán)力治理轉(zhuǎn)向權(quán)利治理，從單中心治理轉(zhuǎn)向多元參與治理，從強(qiáng)制性、等級性、條塊分割、心理失衡的治理轉(zhuǎn)向自愿的、平等的、整體的、網(wǎng)格狀、心理協(xié)調(diào)的治理。而且，該研究認(rèn)為“放管服”改革“是行政審批制度改革在新常態(tài)時期的重要內(nèi)容”，是行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，不是行政管理體制改革，更不是整個政府體制的改革創(chuàng)新。

由此可見，盡管視角或有不同，除了個別研究，對于“放管服”改革內(nèi)涵理解總體上趨于一致，即“放管服”改革是具有內(nèi)在一致性的系統(tǒng)改革進(jìn)程，其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，經(jīng)由簡政放權(quán)、管理轉(zhuǎn)型、優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制方式，建構(gòu)以人民為中心、“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。其實(shí)，國務(wù)院在2016年5月頒發(fā)的《推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》具體闡明了“放管服”改革內(nèi)涵，而以上解讀也基本與之相吻合。但是，有關(guān)“放管服”改革各部分內(nèi)容的具體構(gòu)成類型及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，目前還缺乏系統(tǒng)、深入的理論分析。與此同時，既有理論闡釋或理論視角眾說紛紜，且往往是基于改革不同構(gòu)成部分或是基于不同切入點(diǎn)、運(yùn)用不同的理論體系進(jìn)行的解讀。換言之，有關(guān)“放管服”改革相關(guān)核心概念內(nèi)涵及其構(gòu)成內(nèi)容的理論闡述還缺乏公認(rèn)的統(tǒng)一理論架構(gòu)，需要綜合分析現(xiàn)有理論研究和改革實(shí)踐成果，建構(gòu)一個更好的理論解釋體系。

2.有關(guān)“放管服”改革過程的緣起、發(fā)展演化與內(nèi)在邏輯研究

該方面研究側(cè)重于有關(guān)我國政府“放管服”改革實(shí)踐過程及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)性或是價值追求的分析。其中，李軍鵬[31][32]較早嘗試對“放管服”改革歷程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，認(rèn)為這一歷程是從改革傳統(tǒng)行政體制開始的，大體經(jīng)過了面向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟(jì)體制完善時期、市場決定性作用時期等三個階段;改革過程呈現(xiàn)出根據(jù)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不同階段的發(fā)展要求準(zhǔn)確定位“放管服”改革的目標(biāo)及其重點(diǎn)任務(wù)，牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變核心積極有為地推進(jìn)政府改革等七個方面的基本經(jīng)驗(yàn)。在他看來，為適應(yīng)中國特色社會主義進(jìn)入新時代的要求，我國“放管服”改革的主要目標(biāo)就是要滿足人民日益增長的美好生活需要，提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)的吸引力與競爭力，全面建設(shè)國際化、法治化、便利化的國際一流營商環(huán)境。而中國行政管理學(xué)會課題組[33]對于改革歷程的認(rèn)識稍有不同，不是將改革開放以來市場化改革都視作為“放管服”改革范疇之內(nèi)，而是認(rèn)為“放管服”改革是“放開搞活”歷史經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)和發(fā)展，是在全面深化改革的實(shí)踐探索中不斷完善的一個改革進(jìn)程和階段。而且，該研究強(qiáng)調(diào)指出，“放管服”改革不僅僅涉及營商環(huán)境，還涉及群眾干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境和公共服務(wù)、政府事務(wù)環(huán)境，不僅僅強(qiáng)調(diào)企業(yè)的獲得感與滿意度，還強(qiáng)調(diào)人民群眾的滿意度和獲得感。而張新寧等[34]在較為系統(tǒng)地梳理我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革歷史脈絡(luò)及其價值定位演變邏輯的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“放管服”改革實(shí)質(zhì)上是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府經(jīng)濟(jì)職能的科學(xué)定位問題，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一場深刻變革。李水金等 [35]則認(rèn)為我國政府“放管服”改革內(nèi)含了制度主義、工具主義和試驗(yàn)主義三種演進(jìn)邏輯，早在改革開放之初，由于面臨許多未知的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，改革就帶有明顯的實(shí)驗(yàn)主義治理特征。

由此，既有研究不僅在分析視角和理論基礎(chǔ)上存在較大區(qū)別，而且對于我國“放管服”改革歷程、內(nèi)容構(gòu)成及其實(shí)質(zhì)的認(rèn)識都有程度、乃至于性質(zhì)上的分歧和差異。這正是我國“放管服”改革處于一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程，構(gòu)成內(nèi)容與涉及領(lǐng)域不斷調(diào)整，“在全面深化改革的實(shí)踐探索中不斷完善”等改革實(shí)踐的理論反映，也意味著學(xué)界對于這一重大改革實(shí)踐的理論認(rèn)知尚處于探索與不斷深化過程之中。

3.有關(guān)“放管服”改革的實(shí)踐成效、問題與對策研究

多數(shù)研究文獻(xiàn)都包含了這一議題[36]-[39]。其中，馬寶成[40]最早探討了“放管服”改革成效和推進(jìn)改革的重點(diǎn)任務(wù)。張定安[41]剖析了推進(jìn)“放管服”改革要深入思考的幾個問題，提出了關(guān)于全國一盤棋推進(jìn)“放管服”工作的基本原則和推進(jìn)改革的具體建議。李軍鵬[42]較為系統(tǒng)地分析了十九大后深化“放管服”改革面臨的新時代與新要求，認(rèn)為深化“放管服”改革需要采取持續(xù)簡政放權(quán)、打造國際化市場環(huán)境等系列措施。宋林霖等[43]引入營商環(huán)境視域，在比較借鑒世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系并介紹其特征的基礎(chǔ)上，從便利度、法治化和國際化三個維度，比較分析了新加坡、新西蘭、美國與中國營商環(huán)境的差異及根源，最終從政務(wù)、法治、市場、國際化諸環(huán)境維度，探討了我國“放管服”改革的推進(jìn)路徑。秦長江[44]以河南省為例，探討了“放管服”改革存在的問題與原因，結(jié)合改革進(jìn)程的階段性特征，提出了推進(jìn)改革的對策措施。而薛陽等人[45]則以甘肅省為例，探析了西部地區(qū)深化“放管服”改革的對策建議。

除了個別文獻(xiàn)，有關(guān)這一主題的研究大多是規(guī)范性研究，且是基于二手資料，主要是以政府工作報(bào)告和主要領(lǐng)導(dǎo)人講話為依據(jù)，主觀研判“放管服”改革成效、問題及其原因，進(jìn)而提出對策建議。這些研究無疑具有啟發(fā)意義，但由于多數(shù)缺乏必要的系統(tǒng)理論分析，更沒有基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析形成有關(guān)改革實(shí)踐內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，尤其是因果關(guān)系的有效認(rèn)知，所得出結(jié)論和所提出建議的科學(xué)性有待進(jìn)一步的實(shí)踐檢驗(yàn)和科學(xué)論證。

4.有關(guān)“放管服”改革實(shí)踐中某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域相關(guān)主題研究

一些研究聚焦于“放管服”改革某個實(shí)踐環(huán)節(jié)或理論維度展開研究。其中，高小平等人[46]嘗試將績效管理制度創(chuàng)新融入“放管服”改革，建立“四個人民”績效管理理論和以公共價值為基礎(chǔ)、以戰(zhàn)略為導(dǎo)向的績效管理三角環(huán)圈模型，經(jīng)由構(gòu)建協(xié)同化績效管理體系等戰(zhàn)略措施，旨在為深化“放管服”改革探尋新的發(fā)展理念、制度安排和優(yōu)化路徑。孫天承[47]聚焦于政府協(xié)調(diào)市場運(yùn)行與發(fā)展職責(zé)的法治化路徑，認(rèn)為黨和政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法治思維與方式，推行改革，盡快盡早地確立“放、管、服”職責(zé)體系，使之造福于市場經(jīng)濟(jì)和人民群眾。高學(xué)棟等人[48]在評估山東省推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“放、管、服”改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”存在的普遍性問題，并提出對策建議。鄧念國[49]在分析浙江省衢州市“最多跑一次”改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了針對政務(wù)大數(shù)據(jù)共享壁壘的破解思路。而李軍鵬[50]則探討了改革中長期存在的“效率困境”及其表現(xiàn)形式，結(jié)合江蘇省“不見面審批（服務(wù)）”與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)實(shí)例，指出破解“效率困境”的根本出路是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)提速工程”及其實(shí)施措施，展望了新時代深化“放管服”改革徹底破解“效率困境”的可能路徑。

另一些研究則聚焦于某一個行業(yè)領(lǐng)域或?qū)嵺`部門“放管服”改革展開研究。較多文獻(xiàn)聚焦于稅務(wù)“放管服”改革[51]-[53]。張煒[54]對教育“放管服”改革的內(nèi)涵、價值和實(shí)質(zhì)進(jìn)行了解讀。劉太鋼等人[55]探討了“放管服”改革背景下醫(yī)療廣告監(jiān)管的問題與出路。劉雯科[56]比較分析了“放管服”改革背景下政務(wù)與便民大廳建設(shè)在服務(wù)對象、審批功能及其建設(shè)定位方面的差異性和區(qū)別。孫穎[57]分析了國資監(jiān)管“放管服”改革的進(jìn)展與成效，剖析了改革存在的利益固化藩籬等瓶頸因素，提出了國資監(jiān)管“放管服”改革的思考和建議。宋林霖等在系列相關(guān)論文中分別關(guān)注了“放管服”改革背景下地方政務(wù)服務(wù)中心[58]、行業(yè)協(xié)會[59]、大市場監(jiān)管體制[60]等相關(guān)機(jī)構(gòu)改革問題，提出了針對性較強(qiáng)的優(yōu)化建議。

值得注意的是，有關(guān)“放管服”改革某一行業(yè)領(lǐng)域或?qū)嵺`部門的研究由于研究對象更為聚焦，且往往是基于所在本部門本單位實(shí)踐問題進(jìn)行的思考，可能是由于作者對于相關(guān)主題更為熟悉等緣故，研究往往具有經(jīng)驗(yàn)材料支撐，即使主要是規(guī)范性對策研究，也往往具有較強(qiáng)的針對性和實(shí)踐意義。但是，這些研究通常缺乏較為系統(tǒng)的理論分析框架，研究的專業(yè)性和理論性不足。另一方面，針對“放管服”改革某一實(shí)踐環(huán)節(jié)或維度展開的研究則往往由學(xué)者實(shí)施，大多是課題研究的階段性成果。這些研究比較注重理論建構(gòu)，同時兼顧調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的學(xué)術(shù)規(guī)范和理論追求。其中，宋林霖等人開展的系列研究較為典型，是有針對性、成系列地展開長期研究的理論結(jié)果，體現(xiàn)出成系列研究的理論抱負(fù)和較高的研究水平。

5.有關(guān)“放管服”改革的地方實(shí)踐調(diào)研

日益增多的研究文獻(xiàn)聚焦不同地方“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)展、成效、問題與對策建議[61]-[64]。其中，大致可以細(xì)分為兩類研究。

其一是有關(guān)地方“放管服”改革動力及其發(fā)展路徑的規(guī)范性理論分析。丁照攀等人[65]探討了“放管服”改革背景下地方治理結(jié)構(gòu)的變遷，認(rèn)為由政府“統(tǒng)制”結(jié)構(gòu)、協(xié)同互動結(jié)構(gòu)向協(xié)調(diào)聯(lián)動結(jié)構(gòu)變革存在著時代必然性與實(shí)踐性，并就如何從理論上構(gòu)建政府、市場與社會多元主體協(xié)調(diào)聯(lián)動的治理結(jié)構(gòu)模型進(jìn)行了建構(gòu)嘗試。趙光勇等[66]在分析浙江省“最多跑一次”改革歷史進(jìn)路與內(nèi)在實(shí)踐邏輯的基礎(chǔ)上，將改革成功歸功于理念、制度、組織和文化等要素的相互配合，指出改革未來是技術(shù)倒逼下的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。劉雙良等[67]在分析我國“放管服”改革總體現(xiàn)狀和典型模式的基礎(chǔ)上，探討了提升地方治理能力的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)路徑。崔運(yùn)武等人[68]以政策有效執(zhí)行及影響因素作為分析的基本框架，探析當(dāng)前地方政府“放管服”改革存在問題及其原因，并基于整體性治理理念，提出了應(yīng)對改革挑戰(zhàn)的對策建議。而程波輝等人[69]則從管制型政府與服務(wù)型政府的比較視角對“放管服”改革進(jìn)行理論分析，并對地方“放管服”改革實(shí)踐效果進(jìn)行了診斷分析。

其二是有關(guān)地方改革進(jìn)程的實(shí)證研究。郁建興等人[70]基于調(diào)研資料梳理和比較分析指出，將評價改革成效的權(quán)力交給人民群眾，扭轉(zhuǎn)以往政府中心主義的改革邏輯，是浙江省“最多跑一次”改革得以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)簡政放權(quán)的重要經(jīng)驗(yàn);而為了深化和鞏固改革成效，需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和信息共享。蘇亮等[71]以楚雄彝族自治州為個案，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就基層推進(jìn)“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)展、成效、存在問題及其原因進(jìn)行主觀研判，并提出對策建議。畢瑞峰等[72]則基于廣東省中山市鎮(zhèn)區(qū)改革較為翔實(shí)的調(diào)研數(shù)據(jù)，分析了“放管服”改革背景下地方政府事權(quán)承接的基本情況、存在問題及其原因，對推進(jìn)改革和事權(quán)承接提出建議。侯志陽[73]實(shí)證調(diào)研了“放管服”改革背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)履職情況，認(rèn)為基層“放管服”改革力度非常有限，并未引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)履職的實(shí)質(zhì)變化;其根源既包括目標(biāo)責(zé)任考核等結(jié)構(gòu)性因素，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自利性因素。為此，應(yīng)該以“放管服”改革為抓手，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能。

值得指出的是，有關(guān)地方政府改革進(jìn)程方面的公開發(fā)表實(shí)證研究并不多見。而且，之所以稱上述研究為實(shí)證研究，主要是因?yàn)檫@些文獻(xiàn)采取了經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或是運(yùn)用了案例研究等方法。從嚴(yán)格意義上來說，這些研究大多沒有對相關(guān)主題所涉及內(nèi)在因果機(jī)制進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的學(xué)理研究，相對較為科學(xué)的也就是對相關(guān)問題及其表現(xiàn)進(jìn)行了描述性實(shí)證分析和主觀研判。因此，如果要對“放管服”改革進(jìn)程中的因果機(jī)制進(jìn)行較為深入的研究，就需要學(xué)界引入更為規(guī)范、科學(xué)的實(shí)證研究方法和相關(guān)研究手段。

6.有關(guān)“放管服”改革成效評估研究

如前所述，很多研究文獻(xiàn)對“放管服”改革的進(jìn)展、成效與問題進(jìn)行了研究，但真正運(yùn)用科學(xué)評估方法對改革成效進(jìn)行測評研究的屈指可數(shù)。其中，王琛偉[74]經(jīng)由回顧政府改革效果評估理論與研究文獻(xiàn)，提出有關(guān)“放管服”改革成效評估的必要性，并嘗試性地提出了關(guān)于我國“放管服”改革成效評估體系的基本要素與總體框架的理論構(gòu)想，且參考世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)體系和評價方法，從六個方面構(gòu)建“放管服”改革成效評估體系。在作者看來，“這在國內(nèi)對‘放管服改革成效評估的研究中尚屬首次，具有創(chuàng)新性?！痹撜撐脑谟嘘P(guān)既有評估指標(biāo)體系的差異性、評估研究的進(jìn)展與不足，乃至于評估指標(biāo)體系要素構(gòu)成及其實(shí)施機(jī)制建構(gòu)等方面提出了具有啟發(fā)性的論點(diǎn)，但也至少存在兩個方面不足：其一，沒有進(jìn)行具體適用研究與檢驗(yàn)，純粹是一種理論推演;其二，有關(guān)指標(biāo)構(gòu)成要素等方面的探析比較初步，屬于主觀研判，科學(xué)性不強(qiáng)，適用性也可能不會太好。

三、有關(guān)中國“放管服”改革研究的發(fā)展特征與趨勢

1.發(fā)展特征

隨著“放管服”改革實(shí)踐的不斷深入，國內(nèi)相關(guān)主題研究成果呈現(xiàn)規(guī)模迅速攀升趨勢?？傮w而言，既有研究成果呈現(xiàn)出以下幾個方面的發(fā)展特征：

（1）研究視角或切入點(diǎn)相當(dāng)豐富，但總體上呈現(xiàn)出碎片化、表象化特征，較為規(guī)范、科學(xué)的理論研究成果嚴(yán)重不足。來自公共管理學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、大數(shù)據(jù)管理與電子政務(wù)、財(cái)政學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者聚焦于這一重大實(shí)踐事件領(lǐng)域，而切入點(diǎn)更是涉及“放管服”改革過程及其內(nèi)容構(gòu)成的各個環(huán)節(jié)、領(lǐng)域或不同維度。這既意味著這一領(lǐng)域的理論研究價值與實(shí)踐意義所在，也表明這一領(lǐng)域的復(fù)雜性、多維度性和研究的綜合性。同時，我們也必須看到，由于“放管服”改革是一個長期動態(tài)調(diào)整過程，改革進(jìn)程方興未艾，有關(guān)改革過程價值定位，各種改革措施類型及其實(shí)施強(qiáng)度，改革成效評估及其內(nèi)在生發(fā)機(jī)制等方面的綜合性研究或是缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，或在剛剛起步。相應(yīng)地，這一領(lǐng)域在研究主題、研究對象及研究內(nèi)容諸方面呈現(xiàn)出明顯的碎片化、表象化特征，全面探析改革進(jìn)展、內(nèi)在運(yùn)行邏輯機(jī)制的系統(tǒng)深入的理論分析明顯不足。

（2）研究方法日趨多元，但實(shí)證類研究成果總體偏少。既有研究多是應(yīng)用導(dǎo)向，或說是實(shí)踐問題導(dǎo)向，大多偏重傳統(tǒng)規(guī)范研究和比較研究方法。基于實(shí)證調(diào)研的研究呈現(xiàn)增多趨勢，但主要是例證和主觀研判分析。運(yùn)用系統(tǒng)理論建構(gòu)和實(shí)證研究技術(shù)，尤其是定量研究技術(shù)的理論創(chuàng)新導(dǎo)向研究成果很少，有關(guān)“放管服”改革過程內(nèi)在作用機(jī)制，尤其是基于因果關(guān)系研究的理論研究成果極為少見。既有研究文獻(xiàn)很少有基于科學(xué)理論建構(gòu)與實(shí)證調(diào)研基礎(chǔ)上的研究成果，目前尚沒有見到有關(guān)“放管服”改革整體進(jìn)程，不同改革措施類型及其實(shí)施強(qiáng)度，內(nèi)在運(yùn)行邏輯和動力機(jī)制系統(tǒng)的有效理論架構(gòu)和實(shí)證研究成果。當(dāng)然，也有進(jìn)行理論建構(gòu)與解析的研究嘗試，但主要是基于邏輯推演和主觀研判分析，缺乏系統(tǒng)的理論建構(gòu)，尤其是缺乏運(yùn)用實(shí)證數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)論證與檢驗(yàn)，總體上仍然處于理論建構(gòu)初期階段。當(dāng)然，這也與我國“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)展有關(guān)，但由此可以預(yù)見，這一領(lǐng)域的系統(tǒng)理論研究工作有大量工作可做。

（3）就研究對象和內(nèi)容而言，有關(guān)“放管服”改革進(jìn)程各種改革措施類型及其實(shí)施強(qiáng)度、不同實(shí)施模式機(jī)制及其內(nèi)在邏輯、動力機(jī)制和改革成效評估諸方面的理論建構(gòu)工作方興未艾，有待更為系統(tǒng)的研究投入和理論嘗試。毋庸置疑，“放管服”改革是一個正在發(fā)生的動態(tài)系統(tǒng)進(jìn)程，其未來究竟如何，尚存未知。要對這一復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行有效闡釋，要經(jīng)由對改革自身的相關(guān)制度文本、改革主體相關(guān)理念與行為、改革措施類型及其效果、改革制度與社會環(huán)境等紛繁復(fù)雜的巨量相關(guān)因素進(jìn)行系統(tǒng)搜集與梳理分析，綜合考量、嘗試運(yùn)用各種既有理論架構(gòu)與分析工具，設(shè)計(jì)科學(xué)規(guī)范的理論分析架構(gòu)和調(diào)研方案，經(jīng)由較大規(guī)模的實(shí)證調(diào)研和文獻(xiàn)研究工作，方有可能。

（4）應(yīng)用性研究成果偏多，理論性研究成果偏少，尤其是有關(guān)“放管服”改革整體進(jìn)程、內(nèi)在動力機(jī)制及其成效評估方面的本土化研究成果極為缺乏。既有研究成果多是實(shí)踐導(dǎo)向、規(guī)范導(dǎo)向的對策建議類研究成果，難以體現(xiàn)出足夠的理論關(guān)懷與貢獻(xiàn)。同時，由于缺乏整體性研究視角、科學(xué)的研究設(shè)計(jì)、規(guī)范的理論建構(gòu)與論證過程，既有研究成果也很難建構(gòu)出能夠有效闡釋“放管服”改革整體進(jìn)程及其內(nèi)在動力機(jī)制的本土化理論成果。事實(shí)上，如前所述，一方面，一些研究嘗試進(jìn)行理論建構(gòu)并用以闡釋改革實(shí)踐，但是，由于沒能運(yùn)用科學(xué)研究方法對相關(guān)理論假設(shè)進(jìn)行本土化建構(gòu)與論證，尚未能形成系統(tǒng)有效的話語體系和理論研究成果。另一方面，不少學(xué)者嘗試運(yùn)用個案研究方法和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，但在研究過程中往往走上了經(jīng)驗(yàn)主義主觀研判道路，所得出的研究結(jié)論往往理論性不足或說服力存疑，難以形成科學(xué)的本土化理論建構(gòu)。

2.趨勢

“放管服”改革是改革開放以來我國政府改革邏輯深入拓展的自然結(jié)果，也是新時代黨政部門推動政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本抓手。這一改革實(shí)踐及其成效無疑具有重要的實(shí)踐意義和時代價值，也集中體現(xiàn)了中國公共管理實(shí)踐領(lǐng)域改革探索的最新進(jìn)展和基本發(fā)展趨勢。因此，對這一重要改革實(shí)踐事件進(jìn)行科學(xué)研究，揭示改革進(jìn)程的基本構(gòu)成與影響因素，尤其是其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制，既是理論界堅(jiān)持問題意識和實(shí)踐導(dǎo)向，服務(wù)于改革實(shí)踐的基本要求，更是及時觀察改革進(jìn)展，提煉出具有中國特色的相關(guān)領(lǐng)域理論知識乃至于進(jìn)行本土化話語建構(gòu)的理論發(fā)展需要。究其實(shí)質(zhì)，有關(guān)“放管服”改革研究需要解決的理論問題在于，如何綜合運(yùn)用公共管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等相關(guān)學(xué)科理論知識，尤其是有關(guān)國家治理現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)理論知識，綜合運(yùn)用規(guī)范研究與實(shí)證研究相結(jié)合的技術(shù)路線，建構(gòu)起既符合一般科學(xué)規(guī)范、又具有本土特色的理論框架乃至于話語體系，科學(xué)描述、闡釋我國“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)程各種構(gòu)成成分與影響因素及其內(nèi)在作用機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)用性研究主題則在于，運(yùn)用相關(guān)理論研究成果，及時、有效地研判改革困境與發(fā)展趨勢，并且能夠根據(jù)實(shí)踐需要提出針對性策略方案建議。具體地，為推進(jìn)我國“放管服”改革相關(guān)研究進(jìn)程，今后一個時期內(nèi)，學(xué)術(shù)界可能需要在以下幾個方面展開研究。

（1）廓清“放管服”改革研究的基本理論前提與實(shí)踐背景。從理論上廓清何為“放管服”改革，需要厘清各種不同的理論淵源、話語體系，建構(gòu)具有中國特色“放管服”改革研究理論框架。其中主要涉及“放管服”改革研究的相關(guān)理論基礎(chǔ)，“放管服”改革與經(jīng)濟(jì)體制及行政體制改革的內(nèi)在關(guān)系及其歷史演化，不同改革措施組合類型及其結(jié)構(gòu)-功能特質(zhì)等相關(guān)概念的理論淵源和實(shí)踐關(guān)聯(lián)，中國“放管服”改革實(shí)踐在不同時期不同層級的結(jié)構(gòu)與演化特征等相關(guān)論題。

（2）區(qū)分我國不同層級政府在深化“放管服”改革方面的職責(zé)異同，澄清深化“放管服”改革過程中的“頂層設(shè)計(jì)”與“地方創(chuàng)新”關(guān)系問題。主要涉及不同層級政府在深化“放管服”改革過程中的“公約數(shù)”職責(zé)，不同層級政府深化“放管服”改革過程中的“獨(dú)特”地方創(chuàng)新職責(zé)，當(dāng)前各級政府在深化“放管服”改革過程中的職責(zé)實(shí)現(xiàn)途徑、手段與實(shí)現(xiàn)特征等論題。

（3）“放管服”改革不同措施組合類型及其實(shí)施強(qiáng)度評估研究。通過類型學(xué)分析，建構(gòu)“放管服”改革措施組合的類型結(jié)構(gòu)及其實(shí)施強(qiáng)度評估指標(biāo)。主要涉及“放管服”改革的主要改革措施組合類型學(xué)分析，不同改革措施組合類型的結(jié)構(gòu)特征及其運(yùn)行機(jī)制，不同改革措施組合類型實(shí)施強(qiáng)度的評估指標(biāo)建構(gòu)及其檢驗(yàn)等。

（4）“放管服”改革成效測評研究。涉及既有改革效能指數(shù)比較研究，中國特色“放管服”改革成效指數(shù)建構(gòu)及其優(yōu)化研究，特定區(qū)域“放管服”改革成效指數(shù)測評及其優(yōu)化研究。

（5）“放管服”改革措施組合類型選擇與改革成效的影響機(jī)制研究。通過各種實(shí)證研究方法的運(yùn)用，基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用統(tǒng)計(jì)分析與實(shí)證調(diào)研方法，探析我國各級各地政府“放管服”改革類型及其成效的影響機(jī)制，以致建構(gòu)出精確的相關(guān)性量化分析模型。這是建構(gòu)出具有中國特色的“放管服”改革理論框架，進(jìn)而提煉出所謂改革的“中國方案”和建構(gòu)科學(xué)有效的相關(guān)領(lǐng)域“中國話語”的理論前提。

（6）國內(nèi)外類似“放管服”改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒。對于國外，主要比較研究有關(guān)政府經(jīng)濟(jì)社會管理體制改革典型模式，探尋各種模式具有的共通性規(guī)律。同時，也要探析各類模式與特色機(jī)制，借鑒其中“合理內(nèi)核”，以做到兼容并蓄、為我所用。就國內(nèi)而言，主要是探索浙江、江蘇、廣東、上海等在“放管服”改革方面具有相對先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)地區(qū)的改革措施組合類型及其實(shí)施強(qiáng)度等方面的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（7）深化“放管服”改革策略矩陣研究。包括借鑒國際標(biāo)桿制度創(chuàng)新策略，參照國內(nèi)領(lǐng)先者推出的“放管服”改革措施組合類型及其實(shí)施強(qiáng)度組合，根據(jù)實(shí)證檢驗(yàn)的影響因素，有針對性地制定出不同的制度創(chuàng)新策略組合等。

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（責(zé)任編輯?矯海霞）