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      基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況審計實踐的比較研究

      2021-07-11 01:13:23孫權
      中國集體經(jīng)濟 2021年17期
      關鍵詞:人民銀行內(nèi)部審計

      孫權

      摘要:文章基于人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計實踐出發(fā),采用比較研究法,將重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計與問題導向審計、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對外執(zhí)法檢查開展對比分析,并進一步提出合理定位審計角度、逐步完善審計體系建設、切實提高審計成果質量、實施科技強審戰(zhàn)略、打造“一專多能”審計人才隊伍等五條針對性建議。

      關鍵詞:重大政策貫徹落實;內(nèi)部審計;人民銀行

      一、引言

      2019年,人民銀行總行正式印發(fā)《關于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導意見》,重大政策措施貫徹落實情況審計正式成為人民銀行內(nèi)審履職的重大政治任務和首要職責。經(jīng)過近兩年的探索與實踐,在積累了一定經(jīng)驗并取得一些成效的同時,應該清醒地認識到其中仍存在很多困難和挑戰(zhàn),與黨中央“通過審計推動重大政策措施有效落實”的目標相比仍存在一定差距。鑒于此項審計工作正處在起步階段,缺乏可復制、可借鑒的成功經(jīng)驗,采用“比較研究法”可以更好地界定內(nèi)部審計與問題導向審計、其他內(nèi)部監(jiān)督治理、對外執(zhí)法檢查在推動重大政策措施貫徹落實方面的職能邊界,幫助更好地理解政策導向,融合提升內(nèi)部審計“監(jiān)督、評價、建議”三項職責。

      二、基于重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計實踐的比較分析

      (一)與問題導向審計的比較分析

      如表1所示,從審計模式來看,風險導向審計主要是合規(guī)性審計,將發(fā)現(xiàn)和解決具體問題作為落腳點;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計要求從合規(guī)性審計逐步向績效審計過渡,涉及經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等多個方面,并且長期來看,評價政策執(zhí)行績效的重要性將顯著強于對個別業(yè)務風險的識別和防范。從審計內(nèi)容看,風險導向審計的內(nèi)容主要側重于對“花錢”、“用權”環(huán)節(jié)的責任監(jiān)督,包括預算管理、經(jīng)濟責任、依法行政、信息技術、基礎設施建設等;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計的內(nèi)容則更為宏觀,主要側重于國務院賦予人民銀行各項重要職責,包括宏觀調(diào)控、金融改革、金融穩(wěn)定、金融服務、打好防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)、金融支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等,相對于風險導向審計而言,審計內(nèi)容更為復雜,審計依據(jù)以多部委聯(lián)合發(fā)文為主,涉及金融、財政、發(fā)改、稅務、交通、農(nóng)業(yè)等多個公共管理部門,人民銀行可能是牽頭部門,也可能只是參與部門之一。從審計目標看,風險導向審計主要發(fā)揮監(jiān)督職責,揭示和發(fā)現(xiàn)業(yè)務履職中存在的問題,督促整改,有效防范風險;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計具備多層目標,首先,發(fā)現(xiàn)、防范政策執(zhí)行過程中可能存在的道德風險、信用風險等;其次,揭示可能存在的執(zhí)行偏差,確保實現(xiàn)既定目標;再次是總結政策執(zhí)行過程中的有效做法,予以肯定、推廣;最后,及時向政策制定者反饋審計結論,促進政策體系不斷完善。從審計對象看,風險導向審計對象基本為人民銀行各職能部門及附屬單位;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計對象除涉及貨幣信貸、金融穩(wěn)定、支付結算等業(yè)務部門外,更多的是相關政府部門、金融機構,甚至是貸款企業(yè)等實體單位,而如何做好對這些外部對象的審計工作,是目前的重點、難點問題。從審計范圍來看,風險導向審計以總行政策為依據(jù),關注政策執(zhí)行的合規(guī)性、完整性、有效性;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計除了需要關注政策是否執(zhí)行到位外,同樣可以對政策的制定過程進行評價,并向政策制定者及時反饋在執(zhí)行過程中存在的實際困難和個性問題。從審計方法來看,風險導向審計以查閱、詢問為主;而重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計則對審計信息化水平要求較高,涉及大量的數(shù)據(jù)分析處理,需要綜合運用多種審計方法以達到審計目標。

      (二)與其他內(nèi)部監(jiān)督治理的比較分析

      如圖1所示,從監(jiān)督內(nèi)容看,可能涉及到重大政策措施貫徹落實的監(jiān)督力量主要包括內(nèi)部審計、督查督辦、巡視巡查。三者在監(jiān)督的內(nèi)容方面存在差異,但同時職責邊界也存在著較多的交叉重疊。與督查督辦、巡視巡查的黨委直接安排部署不同,內(nèi)部審計部門開展專項審計可能依據(jù)上級行審計計劃授權,各級黨委的重視程度將直接影響職能部門的配合意愿。同時,基層人民銀行重大政策措施貫徹落實情況內(nèi)部審計基本上由內(nèi)審部門自行組織開展,檢查人員也以內(nèi)審人員為主,相比督查督辦、巡視巡查臨時抽調(diào)檢查人員而言,檢查隊伍更為穩(wěn)定,便于集中領導,規(guī)范操作流程,可以有計劃地開展持續(xù)跟蹤審計。但同時也無法像督查督辦、巡視巡查一樣抽調(diào)直接相關業(yè)務部門骨干參與檢查,不便于后期溝通、確認。從對審計結果的運用來看,內(nèi)審部門僅有建議權,督查督辦、巡視巡查結果在某些情況下更具震懾力,必要時可以作為案件線索直接移交黨委或紀檢監(jiān)察部門。

      (三)與對外執(zhí)法檢查的比較分析

      以審計署2015年就持續(xù)開展的重大政策貫徹落實情況跟蹤審計為例,由于屬于國家審計的范疇,其審計權限遠遠大于內(nèi)部審計,同時可以按季度向社會公布審計報告。內(nèi)部審計相關發(fā)現(xiàn)運用轉化的效果明顯不如國家審計,其原因主要包括以下兩方面:一是外部被審計對象配合意愿明顯不足,缺乏有效的外部取證手段直接導致信息可靠性、數(shù)據(jù)完整性、認定時效性不高;二是信息化輔助審計工具運用滯后于對外延伸審計需要,模塊化、集成化的數(shù)據(jù)分析處理平臺支持不足,除查閱、詢問等常規(guī)審計程序外,函證、重新計算等穿透式現(xiàn)場審計程序實施較少,審計程序的部分缺失導致審計發(fā)現(xiàn)問題核實難度較大。

      三、進一步改進重大政策措施貫徹落實情況審計的有效路徑

      (一)合理定位審計角度

      兼顧內(nèi)外平衡,在查深、查透人民銀行自身落實績效的前提下,逐步提高外部調(diào)查對象抽樣占比,擴大覆蓋范圍。在上級行綜合協(xié)調(diào)下,適當借力地方金融工作議事協(xié)調(diào)機制的作用,充分發(fā)揮“幾家抬”合力作用,落實好中央金融監(jiān)管政策,加強屬地風險處置,服務地方經(jīng)濟建設。合理把握審計尺度,既要與重大政策措施的要求對標對表,也要充分考慮本地實際,鼓勵適當結合審計實踐提出理論制度創(chuàng)新,允許試錯。

      (二)逐步完善審計體系建設

      一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上層政策體系建設,指導業(yè)務條線加強與內(nèi)部審計部門的配合,創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。二是探索成立審計、執(zhí)法檢查聯(lián)合調(diào)查組,借助督查督辦、貨幣信貸、金融穩(wěn)定等業(yè)務部門的專業(yè)力量,吸收業(yè)務骨干參與審計項目,一方面可以彌補執(zhí)法權限的短板,另一方面可以補充審計資源。同時,全面梳理內(nèi)部審計各項規(guī)章制度,在完善組織領導、機構設置、人員配備,履行監(jiān)督、評價和建議職能等方面提出新要求,使內(nèi)部審計工作能夠高度聚焦重大政策措施貫徹落實情況審計首要職責。

      (三)切實提高審計成果質量

      一是更關注政策落實績效,審計結果不僅要向決策者報告實體經(jīng)濟是否滿意、地方經(jīng)濟增長貢獻程度、商業(yè)利益和社會責任平衡效果、執(zhí)行過程有無變形走樣等關鍵信息,也應及時向政策制定者反饋基層行因“地”施策、因“時”制宜的好做法和成功經(jīng)驗,鼓勵在政策頂層設計方面提出創(chuàng)新建議。二是對于審計查實已存在的違法事實,直接將線索移交具有行政處罰權的職能部門,并對后續(xù)處罰程序開展跟蹤監(jiān)督,對于自由量裁權行使不到位、處罰程序及處罰公開不嚴格等問題,與紀檢監(jiān)察、巡視巡察等合作部門共同問責,推動審計成果真正落地生效,對違法機構起到應有的警示作用。

      (四)實施科技強審戰(zhàn)略

      推動審計方法創(chuàng)新,建設“重大政策措施落實情況審計依據(jù)檔案庫”、“重大政策措施落實情況審計人才儲備庫”,開發(fā)非現(xiàn)場審計應用程序與數(shù)據(jù)挖掘分析平臺,強化非現(xiàn)場審計階段的可疑線索提取。不斷提高穿透式審計程序占比,進點前利用數(shù)據(jù)挖掘分析平臺有針對性地提取線索和可疑交易數(shù)據(jù),準確識別貸款人、交易參與人等關鍵信息,進點后直接核實具體問題,縮短現(xiàn)場審計時間,節(jié)約審計資源。

      (五)打造“一專多能”審計人才隊伍

      圍繞打造“一專多能”審計人才隊伍,持續(xù)強化重大政策理論學習,熟悉掌握頂層制度設計,提高數(shù)據(jù)分析處理能力,積累績效審計實踐經(jīng)驗,開闊審計視野。加強政治思想建設,嚴把內(nèi)部審計干部“進口關”,疏通“出口關”,實現(xiàn)有序流動的良性循環(huán),為隊伍建設培養(yǎng)后備力量。通過多種形式的專業(yè)集中培訓及參加上級行內(nèi)部審計實戰(zhàn)鍛煉、優(yōu)秀案例剖析等,不斷提高內(nèi)部審計干部重大政策措施貫徹落實情況審計能力和水平。

      參考文獻:

      [1]上海市審計學會課題組,林忠華.政策措施落實情況跟蹤審計實務研究[J].審計研究,2017(03):12-18.

      [2]王慧.政策措施落實情況審計研討會綜述[J].審計研究,2015(06):9-12+18.

      [3]王慧.政策措施落實情況跟蹤審計理論與實務研究綜述[J].審計研究,2017(02):21-24+30.

      [4]審計署武漢特派辦課題組,程光.國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計創(chuàng)新與發(fā)展研究[J].審計研究,2018(04):18-23.

      [5]浙江省審計學會課題組,陳英姿,王祥,張斌.國家重大政策措施落實情況跟蹤審計管理創(chuàng)新研究[J].審計研究,2017(03):19-22+29.

      (作者單位:中國人民銀行蘭州中心支行)

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