賈 康 蘇京春 郭 金

2020年1月，新型冠狀病毒肺炎疫情首先在湖北武漢較大規(guī)模出現(xiàn)，后在全球范圍內(nèi)蔓延，給我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)外環(huán)境帶來極大挑戰(zhàn)。截至2021年2月底，此次疫情已經(jīng)涉及全球兩百多個國家和地區(qū)，累計確診人數(shù)超過1.12 億，累計死亡人數(shù)超過249萬，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條以來的最嚴(yán)重衰退，其影響范圍之廣、程度之大、持續(xù)時期之久，在人類歷史上較為罕見。

2020年初疫情來勢洶洶，我國迅速推出包括局部地區(qū)封城、停業(yè)停工等強(qiáng)效有力的防控措施，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營停滯，多項主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)斷崖式下跌。2020年2月，我國采購經(jīng)理指數(shù)（Purchasing Managers’Index，PMI）史無前例地下跌至35.7%；失業(yè)率突升至6.2%，創(chuàng)下有統(tǒng)計記錄以來的最高值；1—3月外商直接投資累計同比下降12.8%，為數(shù)年以來首次負(fù)增長；1—2月出口金額累計同比下降17.7%，達(dá)到歷年最低值，進(jìn)口金額累計同比下降4.0%；1—2月固定資產(chǎn)投資完成額累計同比下降24.5%，為有統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來僅見的深幅負(fù)增長。在新冠疫情暴發(fā)下行壓力對宏觀經(jīng)濟(jì)基本面造成巨大沖擊的局面下，就業(yè)、金融、外貿(mào)、外資、投資和預(yù)期這六大方面急需宏觀政策的支持扶助，財政政策因更具結(jié)構(gòu)性調(diào)整與危機(jī)應(yīng)對功能特征而在落實“六穩(wěn)”工作中首當(dāng)其沖。①宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析報告課題組：《經(jīng)濟(jì)持續(xù)回暖，下行壓力依然存在——2020年經(jīng)濟(jì)運行分析及2021年經(jīng)濟(jì)形勢展望》，《財政科學(xué)》2021年第2期，第109—126頁。

財政政策落實“六穩(wěn)”的基本思路，是以“六保”作為“六穩(wěn)”工作的著力點和支撐的。李克強(qiáng)總理在2020年5月的國務(wù)院常務(wù)會議上強(qiáng)調(diào)，要扎實做好“六穩(wěn)”工作，落實保居民就業(yè)、?；久裆?、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)的“六?！比蝿?wù)，“必須把‘六?！鳛椤€(wěn)’工作的著力點和支撐”。保住就業(yè)、基本民生和市場主體，居民收入水平改善，就能夠拉動消費、擴(kuò)大市場需求，支撐各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)恢復(fù)向好?！傲！贬槍r下中國經(jīng)濟(jì)較為突出的矛盾點和風(fēng)險點，“?！币馕吨粊y陣腳，是底線思維的具體體現(xiàn)，不確定性越大，“保”的意義就越重大?！胺€(wěn)”則充分體現(xiàn)政府對基本盤托底意圖：就業(yè)、金融、外貿(mào)、外資、投資和預(yù)期涉及社會經(jīng)濟(jì)運行的方方面面，必須通過政策調(diào)控穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，并進(jìn)一步實現(xiàn)穩(wěn)中求進(jìn)。

一、財政政策落實“六穩(wěn)”的主要發(fā)力舉措

疫情沖擊之下，政府工作報告要求積極的財政政策要更加積極有為。2020年動用了一系列財政政策工具，包括大規(guī)模減稅降費、優(yōu)化支出安排并建設(shè)資金直達(dá)機(jī)制，政府加杠桿提高赤字率，發(fā)行特別國債、提升專項債規(guī)模等。

2020年共發(fā)布實施了7批28項減稅降費政策，主要針對支持防護(hù)救治、支持物資供應(yīng)、鼓勵公益捐贈、支持復(fù)工復(fù)產(chǎn)、穩(wěn)外貿(mào)擴(kuò)內(nèi)需五大領(lǐng)域，重點政策包括階段性減免企業(yè)和有雇工的個體工商戶的養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險單位繳費等。根據(jù)國家稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年全年新增減稅降費超過2.5萬億元。

在優(yōu)化支出安排方面，2020年財政部對2萬億元資金創(chuàng)新性建立特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，直達(dá)市縣基層。僅用20天時間，財政部就將95%的中央直達(dá)資金下達(dá)市縣基層，省級財政細(xì)化下達(dá)時間平均只有1周，速度前所未有。預(yù)算執(zhí)行情況總體良好，重點領(lǐng)域支出保障有力，效果明顯。為應(yīng)對新冠疫情沖擊，提高赤字率、發(fā)行特別國債和增擴(kuò)地方專項債規(guī)模的帶有“加杠桿”特征的財政政策，在助推宏觀經(jīng)濟(jì)對沖疫情風(fēng)險方面發(fā)揮了重要作用。

二、財政政策落實“穩(wěn)預(yù)期”

雖然穩(wěn)預(yù)期工作被列于“六穩(wěn)”要求的最后一位，但考慮到預(yù)期通常具有自我實現(xiàn)性，其既可以視為其余“五穩(wěn)”工作的自然伴生成果，更可以視為其余“五穩(wěn)”的必要前提。此外，由于政策從制定頒布到實施落地乃至充分影響實體經(jīng)濟(jì)，往往存在長短不一的時滯性，而預(yù)期則可以通過政策發(fā)布在第一時間的信息傳遞而短期內(nèi)迅速發(fā)生轉(zhuǎn)變。所以可認(rèn)為“穩(wěn)預(yù)期”是“六穩(wěn)”工作要求的前提和財政政策落實“六穩(wěn)”的首要落腳點①賈康、蘇京春：《論財政政策與“六穩(wěn)”》，《地方財政研究》2020年第6期，第4—14，27頁。，故首先對財政政策落實“穩(wěn)預(yù)期”工作情況進(jìn)行簡評。

財政政策主要通過提高赤字率、增加地方政府專項債規(guī)模和發(fā)行抗疫特別國債等一攬子鮮明的擴(kuò)張性政策組合實現(xiàn)“穩(wěn)預(yù)期”目標(biāo)。2013年以來，全國財政預(yù)算赤字規(guī)模逐年增長，但增長趨勢走向相對平緩；2020年，為應(yīng)對新冠疫情沖擊，全國一般公共預(yù)算赤字規(guī)模增長迅速，相比2019年擴(kuò)張1萬億元達(dá)到3.76萬億元，同比增幅37.5%（見圖1）。2020年預(yù)算赤字率達(dá)3.6%，較2019年提升0.8個百分點（見圖2）。地方政府專項債限額從2019年的2.15萬億元增長到2020年的3.75億元，同比增幅達(dá)到74.4%。此外，財政部發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，其中3 000億元從政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算用于支持新增減稅降費，這部分也包括在實施特殊轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的2萬億元直達(dá)管理資金中。剩余的1.75萬億元通過財政支出體現(xiàn)。這是歷史上財政部時隔13年后第三次發(fā)行特別國債（見表1）。

圖1 2003—2020年全國一般公共預(yù)算赤字

圖2 2003—2020年全國預(yù)算赤字率

表1 我國歷次特別國債發(fā)行情況

2020年政府的積極財政政策安排和與之相應(yīng)的強(qiáng)有力投資支撐，為企業(yè)、居民等廣大市場主體提供了積極向好的預(yù)期，即中國政府有能力也有意愿充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，通過跨周期宏觀調(diào)控政策穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤。財政政策通過積極的政策信號傳達(dá)，使企業(yè)敢于投資和擴(kuò)張生產(chǎn)經(jīng)營，居民敢于消費和投資。

基于調(diào)查統(tǒng)計的中國制造業(yè)PMI相比其他宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，具有高頻和領(lǐng)先性特征，可作為市場預(yù)期邊際變化的觀測指標(biāo)。2020年2月，全國經(jīng)濟(jì)幾乎處于停擺狀態(tài)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營停滯，經(jīng)營者普遍悲觀受挫，當(dāng)月PMI史無前例地下跌至35.7%；2月中旬，財政部提前下達(dá)2020年新增地方政府債務(wù)限額8 480億元，加上已提前下達(dá)的專項債務(wù)1萬億元，共提前下達(dá)新增地方債務(wù)限額1.85萬億元；3月，PMI在低基數(shù)效應(yīng)和復(fù)工復(fù)產(chǎn)落實下迅速回升至52%，4月邊際下降至50.8%，5月繼續(xù)降至50.6%；5月22日李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中宣布將提高全年財政赤字率到3.6%，并發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，充分體現(xiàn)積極財政意圖和作用；6月PMI回升至50.9%；此后數(shù)月PMI均保持在50%榮枯線上方，并且未再低于51%，12月PMI錄得51.9%（參見圖3）。由此可見，在積極財政多項舉措信號作用下，市場主體對實體經(jīng)濟(jì)的預(yù)期持續(xù)回暖，工業(yè)生產(chǎn)持續(xù)呈現(xiàn)擴(kuò)張態(tài)勢。

圖3 2018年3月—2020年11月我國PMI

在總體市場預(yù)期充分回暖表現(xiàn)顯著的同時，也應(yīng)當(dāng)注意到其中的結(jié)構(gòu)性分化問題。2020年末，PMI的走向上出現(xiàn)企業(yè)規(guī)模結(jié)構(gòu)性分化（見圖4），12月大、中型企業(yè)PMI同為52.7%，而小型企業(yè)PMI則跌至50%榮枯線以下，僅錄得48.8%。事實上，自2020年6月起，小型企業(yè)PMI就持續(xù)低迷，除9月為50.1%外，下半年其余月份均低于50%。這一方面是經(jīng)濟(jì)低谷期市場優(yōu)勝劣汰、份額進(jìn)一步向行業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)集中的自然結(jié)果，另一方面也確實表明小規(guī)模企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營總體處于相對收縮狀態(tài)，經(jīng)理人預(yù)期仍相對悲觀。這體現(xiàn)出財政等宏觀政策仍需通過加強(qiáng)對小規(guī)模企業(yè)等市場主體的支持、提升相關(guān)政策落地發(fā)揮實效程度使其預(yù)期得以改善，進(jìn)而促成“穩(wěn)預(yù)期”工作目標(biāo)的進(jìn)一步全面實現(xiàn)。

圖4 2018年3月—2020年11月我國不同規(guī)模企業(yè)的PMI

三、財政政策落實“穩(wěn)就業(yè)”

從表述排序來看，“穩(wěn)就業(yè)”位于“六穩(wěn)”之首，穩(wěn)住就業(yè)水平、控制失業(yè)率這一目標(biāo)的重要地位不言而喻。就業(yè)是民生之本，在2020年“非常時期”中央政府未設(shè)置全年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的情況下，可以認(rèn)為穩(wěn)就業(yè)、控制城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率在5.5%以內(nèi)是全年最重要的經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)。

財政政策主要從穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)崗位落實“穩(wěn)就業(yè)”工作。在穩(wěn)企業(yè)方面，財政政策通過對企業(yè)，尤其是提供了 80%以上就業(yè)崗位和 90%以上新增就業(yè)崗位的民營小微企業(yè)的階段性稅費減免，為企業(yè)紓困減負(fù)以支持其生存發(fā)展從而支持就業(yè)。2020年2月下旬財政部已出臺階段性減免社保醫(yī)保費用政策，為企業(yè)減輕疫情期間費用負(fù)擔(dān)，并在6月宣布延長減免期限；2月底宣布階段性減免個體工商戶增值稅以支持其復(fù)工復(fù)產(chǎn)，并在4月底宣布延長減免期限；5月底進(jìn)一步推出小型微利企業(yè)和個體工商戶延緩繳納2020年所得稅政策。在穩(wěn)崗位方面，財政政策對于企業(yè)保障崗位和薪資行為給予激勵，具體到實踐中，表現(xiàn)為如重慶、青島等多地上半年出臺的援企穩(wěn)崗返還政策，對不裁員和少裁員的參保企業(yè)，返還部分失業(yè)保險費到企業(yè)賬戶，返還資金可用于繳納社保費，以及轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、技能提升培訓(xùn)等穩(wěn)定就業(yè)崗位相關(guān)支出。在擴(kuò)就業(yè)方面，財政政策與人社等部門配合，出臺激勵中小微企業(yè)吸納高校畢業(yè)生就業(yè)的補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大國有企事業(yè)單位招聘規(guī)模、基層項目招募規(guī)模以及就業(yè)見習(xí)規(guī)模，安排農(nóng)民工就近就地就業(yè)，以工代賑，并開發(fā)了一批鄉(xiāng)村公益性崗位。對這些重點就業(yè)群體的集中就業(yè)幫扶，能夠有效提升居民收入水平，改善消費需求，推動經(jīng)濟(jì)回暖。

2020年疫情沖擊之前，中國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率始終在5%±0.3%范圍內(nèi)小幅波動；2020年2月受疫情影響突升至6.2%，創(chuàng)下有統(tǒng)計記錄以來的最高值；3月降至5.9%，4月回彈至6.0%，此后數(shù)月調(diào)查失業(yè)率穩(wěn)定下降，9月即降至5.4%，實現(xiàn)5.5%的目標(biāo)水平；11月已降至5.2%，與2019年底水平持平（見圖5）。從比失業(yè)率指標(biāo)更敏感和更領(lǐng)先反映就業(yè)情況的就業(yè)人員周平均工作時間指標(biāo)來看，2020年2月由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大范圍停擺，這一指標(biāo)從此前相對平穩(wěn)的46小時左右驟降至40.2小時，3—4月至44小時左右，5月已恢復(fù)到46小時以上，并在此后保持穩(wěn)定，截至11月，就業(yè)人員周平均工作時間為46.9小時，已高于2019年同期水平（見圖6）。失業(yè)率和就業(yè)人員工作時間兩個指標(biāo)都表明，在財政政策和各項就業(yè)支持政策推出之下，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)穩(wěn)步落實，用工需求和意愿在2020年5月后得以顯著回升，并基本恢復(fù)到疫情前水平，“穩(wěn)就業(yè)”工作成效比較顯著。①宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析報告課題組：《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇勢頭延續(xù)，后續(xù)政策需長短期兼顧——2020年三季度宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析》，《財政科學(xué)》2020年第11期，第112—136，156頁。

圖5 2018年3月—2020年11月我國城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率

圖6 2018年3月—2020年11月我國就業(yè)人員周平均工作時間

四、財政政策落實“穩(wěn)金融”

金融活動是宏觀經(jīng)濟(jì)運行的血液，“穩(wěn)金融”的工作要求意味著在“穩(wěn)中有變”的內(nèi)外部宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下，通過各項政策手段和工作安排，確保金融信貸體系始終處于相對穩(wěn)定的有效運行狀態(tài)，發(fā)揮支持實體經(jīng)濟(jì)運行的職能，在面對各類內(nèi)生外來沖擊時，金融體系能夠不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。

財政政策從多種渠道支持金融穩(wěn)定：一是財政政策的逆周期調(diào)節(jié)可通過穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)基本面提升金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性；二是通過大規(guī)模的減稅降費政策支持廣大市場主體，從支持市場參與者角度為金融市場增添活力；三是通過財政貼息等政策工具，與貨幣政策、信貸政策配合落實普惠金融戰(zhàn)略，讓金融服務(wù)支持實體經(jīng)濟(jì)的作用得以充分延展；四是財政部門加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，明確債務(wù)存量，控制債務(wù)增量，從調(diào)整政府杠桿率角度降低金融系統(tǒng)性風(fēng)險；五是擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模和進(jìn)一步加強(qiáng)政府債券規(guī)范管理，為金融市場提供流動性強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升市場活躍度和有效程度。

從財政收支情況來看，由于大規(guī)模減稅降費持續(xù)落實，自2018年11月起，公共財政支出累計同比增速始終高于公共財政收入累計同比增速。2020年2月受疫情沖擊，財政收支累計同比雙雙轉(zhuǎn)負(fù)，至11月公共財政支出累計同比率先回正，累計同比增長0.7%，體現(xiàn)財政支出在收入壓力較大情況下仍力度不減（見圖7）。從當(dāng)月同比來看，公共財政支出波動幅度較大，年底支出加速，2020年10月、11月當(dāng)月同比分別達(dá)到19.03%、15.94%（見圖8）。財政收支數(shù)據(jù)體現(xiàn)近年來擴(kuò)張性的財政政策發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用，延續(xù)到新冠疫情沖擊后進(jìn)一步發(fā)揮作用，從經(jīng)濟(jì)基本面和支持市場主體角度為“穩(wěn)金融”奠定基礎(chǔ)。

圖7 2018年3月—2020年11月我國公共財政收支累計同比

圖8 2018年3月—2020年11月我國公共財政收支當(dāng)月同比

在配合金融體系為中小微企業(yè)提供金融服務(wù)方面，財政政策通過延續(xù)普惠金融稅收優(yōu)惠期限、財政貼息等給予支持。財政部將原本在2019年底到期的支持小微企業(yè)、個體工商戶和農(nóng)戶普惠金融有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，延續(xù)實施至2023年底。此外，在新冠疫情期間，同時推出對疫情防控重點保障企業(yè)的財政貼息政策，在人民銀行專項再貸款支持金融機(jī)構(gòu)提供優(yōu)惠利率信貸的基礎(chǔ)上，中央財政按再貸款利率的50%給予貼息。此外，2020年7月1日國務(wù)院常務(wù)會議決定，允許在當(dāng)年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，讓地方政府通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)債等方式，探索補(bǔ)充中小銀行資本金的新途徑，以增強(qiáng)中小銀行服務(wù)中小微企業(yè)的能力。這種政策探索成為在定向貨幣政策之外，由政府財政作為出資人或債權(quán)人，以財政政策工具推動解決中小企業(yè)融資難的新可選途徑。

從政府杠桿率來看，為對沖疫情沖擊，2020年初新冠疫情以來政府債券發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，政府杠桿率有較明顯的增長。根據(jù)國家金融與發(fā)展研究室國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心測算，地方政府杠桿率從2019年12月的21.5%升至2020年11月的25.6%。事實上，無論是居民部門、企業(yè)部門還是政府部門杠桿率，自2020年初新冠疫情以來都有明顯抬升，其中實體經(jīng)濟(jì)部門杠桿率已經(jīng)從2019年12月的245.4%增長至2020年11月的270.1%，高于2017年“去杠桿”前的水平（見圖9）。為保持經(jīng)濟(jì)宏觀杠桿率基本穩(wěn)定，從財政政策角度，最重要的是加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險管理，做好隱形債務(wù)顯性化、陽光化，并在逆周期調(diào)控之余提高財政可持續(xù)性，降低地方政府償債風(fēng)險。

圖9 2016年3月—2020年9月我國經(jīng)濟(jì)宏觀杠桿率

五、財政政策落實“穩(wěn)外資”

改革開放，尤期是加入WTO以來，中國從大量海外跨國企業(yè)投資中獲益，同時也積累了吸引外資經(jīng)驗，主要可總結(jié)為兩方面：一方面，吸引外資在中國建廠投資，進(jìn)而形成以初中級產(chǎn)品進(jìn)口加工再出口為核心的勞動密集型出口產(chǎn)業(yè)；另一方面，一些行業(yè)以中外合資設(shè)立企業(yè)并進(jìn)行產(chǎn)品內(nèi)銷，“以市場換技術(shù)”等戰(zhàn)略策略雖然難以實現(xiàn)換來國外企業(yè)最先進(jìn)核心技術(shù)的目標(biāo)，但也為中國半導(dǎo)體、汽車等行業(yè)謀得一定程度的發(fā)展機(jī)遇。

近年來，面對百年未有之大變局，國際上美國遏制中國崛起意圖已圖窮匕見，針對跨國企業(yè)出臺政策推動“制造業(yè)回流美國”，國內(nèi)勞動力成本明顯上升，東南亞國家分流中低端制造業(yè)出口加工產(chǎn)業(yè)，在這些因素疊加之下，“穩(wěn)外資”工作面臨新的挑戰(zhàn)。2020年新冠疫情爆發(fā)后，中國由于防控得力率先實現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，海外則疫情持續(xù)蔓延，一方面此種景況有利于吸引跨國公司擴(kuò)大對總體形勢穩(wěn)定向好的中國市場的建廠投資規(guī)模，另一方面疫情也在一定程度上限制了外商跨境實地考察洽談活動。此前的數(shù)年間，全球外商直接投資（FDI）總體規(guī)模增長已停滯，2017年、2018年連續(xù)兩年規(guī)模萎縮明顯，外商直接投資占GDP比重也從2007年的高峰值5.36%下降至2019年的1.77%（見圖10），縮減的外商直接投資總規(guī)模意味著更加激烈的全球招商引資競爭。

圖10 1991—2019年我國全球FDI規(guī)模及其占GDP比重

財政政策落實“穩(wěn)外資”，可劃分為中央和地方兩個層面的工作安排。在中央層面，財稅政策主要通過推出投資稅收優(yōu)惠政策，協(xié)助商務(wù)、發(fā)改等部門進(jìn)一步打造良好的營商投資環(huán)境，保護(hù)在華外資企業(yè)合法權(quán)益發(fā)揮作用。具體政策工具包括境外投資者再投資遞延納稅政策、落實《非居民納稅人享受協(xié)定待遇管理辦法》，以及服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付稅務(wù)備案流程電子化等。中國自2018年起，對境外股東從境內(nèi)被投資企業(yè)取得的利潤直接境內(nèi)再投資遞延納稅，這部分利潤投資期間無需繳納企業(yè)所得稅，據(jù)稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)，截至2020年一季度末，該政策共撬動股息再投資1 505億元，2020年一季度全國適用優(yōu)惠稅款同比增速65%，股息再投資同比增長35%；新《非居民納稅人享受協(xié)定待遇管理辦法》將非居民納稅人享受協(xié)定待遇資料由申報時報送改為留存?zhèn)洳椋?020年1月1日正式生效；服務(wù)貿(mào)易等項目對外支付稅務(wù)備案電子化同樣在2020年初起全國全面實行，成為促進(jìn)跨境貿(mào)易投資便利化的重要措施。在地方層面，各省市主要通過安排相關(guān)招商引資財政獎勵資金實現(xiàn)吸引外資激勵。例如福建省作為吸引外資的重點省市，2020年推出對部門給予招商獎勵、獎勵金鼓勵外資企業(yè)加快到資、對引入世界500強(qiáng)等大型跨國公司額外獎勵等財政激勵政策，兌現(xiàn)穩(wěn)外資政策資金1.65億元。地方層面落實“穩(wěn)外資”的財政政策還應(yīng)注意避免形成地方之間的惡性競爭，未來可考慮引入跨省市的招商引資區(qū)域性聯(lián)盟等形式，引導(dǎo)形成地方招商引資活動良性競爭生態(tài)。

從使用外商直接投資數(shù)據(jù)表現(xiàn)來看，2020年4月，受低基數(shù)影響當(dāng)月同比增長8.57%，此后由于海外疫情加重階段性影響商貿(mào)活動，F(xiàn)DI在6月同比降至3.66%，隨后明顯反彈，9月增速達(dá)到23.7%，全年接受外商直接投資表現(xiàn)顯著好于2019年，2020年1—11月FDI累計同比增長4.1%，高于2019年同期的2.6%（見圖11和圖12）。在全球疫情蔓延、商貿(mào)投資活動收縮的背景下，中國外商直接投資數(shù)據(jù)仍能實現(xiàn)正增長，一方面是由于中國疫情防控得力，相對穩(wěn)定的企業(yè)經(jīng)營運行環(huán)境獲得國際投資者認(rèn)可，另一方面，疫情發(fā)生以來包括各類財稅優(yōu)惠政策在內(nèi)的對外營商環(huán)境優(yōu)化，也為逆勢增長的外商直接投資規(guī)模持續(xù)助力。

圖11 2018年3月—2020年11月我國外商直接投資當(dāng)月值及當(dāng)月同比

圖12 2018年3月—2020年11月我國外商直接投資累計同比

六、財政政策落實“穩(wěn)外貿(mào)”

中國已處于全球產(chǎn)業(yè)鏈的樞紐位置，是當(dāng)之無愧的進(jìn)出口大國，自加入WTO以來，凈出口為中國經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)了重要力量，以東南沿海地區(qū)為代表的外貿(mào)產(chǎn)業(yè)鏈提供了相當(dāng)規(guī)模的就業(yè)崗位，“穩(wěn)外貿(mào)”對于“穩(wěn)就業(yè)”具有顯著的促進(jìn)作用。在2020年下半年提出加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”的背景下，“穩(wěn)外貿(mào)”工作要求更具特殊意義。當(dāng)前“穩(wěn)外貿(mào)”的內(nèi)涵在于促進(jìn)外貿(mào)基本穩(wěn)定，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易在總量和結(jié)構(gòu)上平穩(wěn)良性發(fā)展。

新冠疫情以來，財政政策落實“穩(wěn)外貿(mào)”工作主要體現(xiàn)為充分發(fā)揮出口信用保險（實際屬于政策性金融）、出口退稅和進(jìn)口貼息等政策工具作用，以及進(jìn)一步完善海關(guān)稅務(wù)服務(wù)體系，為進(jìn)出口企業(yè)減小外貿(mào)活動阻力、降低進(jìn)出口合規(guī)成本等。2020年2月以來的中央政治局會議多次強(qiáng)調(diào)用足用好出口退稅、出口信用保險等合規(guī)的外貿(mào)政策工具。在出口信用保險方面，商務(wù)部和中國出口信用保險公司在2020年2月即發(fā)布文件宣布進(jìn)一步擴(kuò)大短期出口信用保險覆蓋面，對受疫情影響嚴(yán)重的企業(yè)優(yōu)先重點賠付，對于有訂單但有困難的小微企業(yè)降低保費費率，在疫情期間穩(wěn)定外貿(mào)企業(yè)信心，減少企業(yè)損失。在出口退稅方面，稅務(wù)總局2020年3月中旬已提高除“兩高一資”外出口產(chǎn)品的出口退稅率，將1 084項產(chǎn)品出口退稅率提高至13%，將380項產(chǎn)品出口退稅率提高至9%；同年11月宣布，對因疫情原因一年內(nèi)復(fù)運進(jìn)境的貨物，不征收進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅，并退還出口關(guān)稅；部分省市設(shè)立地方出口退稅資金池。在海關(guān)稅務(wù)服務(wù)體系完善方面，疫情防控期間，出口企業(yè)通過出口退稅申報平臺等提交電子數(shù)據(jù)后，即可申請辦理出口退免稅相關(guān)備案證明等文件，無需報送紙質(zhì)資料；各地提升海關(guān)報關(guān)全流程和退稅速度，支持企業(yè)現(xiàn)金流盡快回流。

從外貿(mào)數(shù)據(jù)表現(xiàn)來看，受貿(mào)易摩擦影響，2018年一季度以來中國進(jìn)出口增速處于相對低迷狀態(tài)，2019年全年進(jìn)口總額同比下降2.68%，出口總額同比也僅增長0.51%。2020年初，在新冠疫情沖擊之下，大量企業(yè)停工停產(chǎn)，供給端停滯，2月出口當(dāng)月同比降低17.1%，需求端同樣略有小幅收縮，進(jìn)口下降4%。此后，由于國內(nèi)對疫情管控有力，復(fù)工復(fù)產(chǎn)順利落實，而海外則管控不力，疫情蔓延，導(dǎo)致海內(nèi)外情形對調(diào)。中國企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，供給端對外輸出，彌補(bǔ)了海外工廠停工但需求卻未明顯減少的供需缺口，2020年4月出口當(dāng)月同比即轉(zhuǎn)正為3.4%，并在下半年強(qiáng)勢反彈，2020年11月出口當(dāng)月同比達(dá)到21.1%。進(jìn)口則由于海外供給恢復(fù)緩慢、病毒通過貨物傳播抑制國內(nèi)需求等原因恢復(fù)較慢，2020年5月當(dāng)月同比跌至-16.6%，此后同比增速逐漸恢復(fù)，11月當(dāng)月同比增長4.5%，但累計同比仍未轉(zhuǎn)正（見圖13和圖14）。從貿(mào)易差額來看，2020年貿(mào)易差額規(guī)模擴(kuò)張迅猛，2020年11月當(dāng)月同比為102.82%（見圖15），1—11月累計貿(mào)易差額達(dá)到4 600億美元，累計同比23%，預(yù)示著全年貿(mào)易順差規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。

就“穩(wěn)外貿(mào)”工作成效而言，由于海外疫情管控不力供給恢復(fù)緩慢，同時受惠于財政稅務(wù)部門和海關(guān)部門為助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)的進(jìn)出口優(yōu)惠政策和海關(guān)稅務(wù)體系服務(wù)優(yōu)化，2020年下半年出口恢復(fù)明顯好于進(jìn)口，全年貿(mào)易順差規(guī)模擴(kuò)張，凈出口對于經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)得以凸顯。

圖13 2018年3月—2020年11月我國進(jìn)出口金額當(dāng)月同比

圖14 2018年3月—2020年11月我國進(jìn)出口金額累計同比

圖15 2018年3月—2020年11月我國貿(mào)易差額當(dāng)月值與當(dāng)月同比

七、財政政策落實“穩(wěn)投資”

相比“穩(wěn)外貿(mào)”“穩(wěn)外資”等工作要求相對簡明的穩(wěn)定發(fā)展、政策托底內(nèi)涵，“穩(wěn)投資”目標(biāo)對于曾經(jīng)歷較長一段時期凱恩斯主義式經(jīng)濟(jì)刺激政策調(diào)控的中國而言，其內(nèi)涵更為深刻豐富?！胺€(wěn)投資”不僅要求在經(jīng)濟(jì)下行期確保足夠的投資規(guī)模拉動經(jīng)濟(jì)增長，更需追求“有效投資”，避免過去粗放式投資拉動增長容易形成的投資過熱，導(dǎo)致生產(chǎn)低效和社會資源浪費。“穩(wěn)投資”除了對投資規(guī)?？偭坑幸螅瑢τ谕顿Y的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)性安排更有較高要求，同時隨著國家引導(dǎo)的投資方向而不斷增添新的結(jié)構(gòu)性內(nèi)涵。2020年3月，中央政治局常委會提出加快發(fā)展以5G基站建設(shè)、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)七大領(lǐng)域為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，“新基建”被認(rèn)為兼具短期拉動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、助力需求回暖改善民生，和實現(xiàn)中長期結(jié)構(gòu)性優(yōu)化發(fā)展的多重優(yōu)勢。當(dāng)前，對于例如“兩新一重”（新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，交通、水利等重點工程建設(shè)）等戰(zhàn)略重點領(lǐng)域，尤其需要擴(kuò)大有效投資規(guī)模。

財政政策是落實“穩(wěn)投資”工作的主力型政策手段。積極的財政政策通過其擴(kuò)張屬性直接增加投資規(guī)模，具體包括一般公共預(yù)算的各項財政投資性支出，地方政府專項債券對應(yīng)的各類基建項目投資支出，特別國債撥付地方用于疫情防控相關(guān)的建設(shè)投資支出等，并結(jié)合政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）等融資方式，通過財政政策乘數(shù)進(jìn)一步帶動民間投資。

2020年，中央預(yù)算內(nèi)投資資金規(guī)模6 000億元，比2019年提高224億元。從一般公共預(yù)算各支出方向（見表2）來看，不同方向的財政支出情況存在一定差異。截至2020年11月，衛(wèi)生健康、社會保障和就業(yè)、交通運輸?shù)确较蛑С鲞M(jìn)度較高，均達(dá)到90%左右，節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等支出方向進(jìn)度則相對偏低，使用預(yù)算比重尚未達(dá)到70%，年底很可能形成財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留待第二年繼續(xù)使用。

表2 2020年1—11月一般公共預(yù)算各支出方向?qū)嶋H支出占預(yù)算支出比重情況

專項債券是積極財政政策“穩(wěn)投資”的重要手段。2020年安排地方政府專項債券3.75萬億元，比2019年增加1.6萬億元，并提高專項債券可用作項目資本金的比例。從地方政府新增專項債券發(fā)行情況來看，2020年疫情以來地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模較2019年有顯著擴(kuò)張，5月地方政府新增專項債券發(fā)行規(guī)模達(dá)到歷史高峰，當(dāng)月發(fā)行債券9 980.18億元，發(fā)行速度也有所加快，歷經(jīng)1月、5月和8月三輪集中發(fā)行期，至10月，全年地方專項債券全部發(fā)行完畢（見圖16）。

圖16 2018年11月—2020年11月我國地方政府新增專項債券發(fā)行情況

2020年1萬億元抗疫特別國債自6月18日第一筆發(fā)行，到7月30日全部發(fā)行完畢，共發(fā)行16期，作為財政資金用于統(tǒng)籌落實疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從特別國債資金使用情況來看，根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2020年7月底，抗疫特別國債資金中有5 105億元落實到24 199個項目中，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出。在抗疫特別國債資金以及其他財政直達(dá)管理資金使用過程中，陜西等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然直達(dá)資金指標(biāo)分配和資金調(diào)度已到達(dá)基層，但部分資金難以形成實際支出，財政資金需等待項目進(jìn)度才能在之后列支的情況比較普遍。截至2020年11月底，直達(dá)資金下達(dá)完畢，80%以上的資金投入使用，這實際上明顯低于91.7%的時序支出速度，體現(xiàn)地方財政支出進(jìn)度較慢。對此，2020年12月下旬，財政部在《關(guān)于編制2020年度中央和地方財政決算（草案）的通知》中提出，推動年底前具備條件的項目形成實物工作量，對于年底前確實難以用完的資金和抗疫特別國債預(yù)留機(jī)動資金，按規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)至下年使用。

從固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)表現(xiàn)來看，在積極財政政策拉動下，投資規(guī)模實現(xiàn)溫和增長。從固定資產(chǎn)投資總額角度來看：2020年2月受疫情影響大量工程無法開工，固定資產(chǎn)投資累計同比增速僅為-24.5%；但隨著全年復(fù)工復(fù)產(chǎn)落實和中央預(yù)算內(nèi)投資、專項債券、抗疫特別國債等資金陸續(xù)下達(dá)，項目開工和資金到位情況持續(xù)好轉(zhuǎn)，累計同比已于10月轉(zhuǎn)正，1—11月累計同比增長2.6%（見圖17）。

圖17 2018年3月—2020年11月我國固定資產(chǎn)投資累計同比

從制造業(yè)、地產(chǎn)和基建三大板塊，可具體分析固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)表現(xiàn)。制造業(yè)投資是固定資產(chǎn)投資最重要的分項，規(guī)模占比約1/3，但制造業(yè)總體投資情況仍未完全消除疫情影響（見圖18）。2020年2月制造業(yè)固定資產(chǎn)投資累計同比降低31.5%，截至11月，制造業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額累計同比降低3.5%，尚未轉(zhuǎn)正。制造業(yè)主要行業(yè)分類中，受益于“新基建”的人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域投資增長，以及線上數(shù)字經(jīng)濟(jì)在疫情期間的逆勢迅速發(fā)展，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)表現(xiàn)較好，1—11月累計同比增長14.5%?；ㄍ顿Y方面（見圖19），2020年1月基建投資（不含電力）累計同比下降30.3%，此后逐漸緩慢回升，至11月累計同比轉(zhuǎn)正增長1%。地產(chǎn)投資方面（見圖20），主要可分為建筑安裝投資和土地購置費用支出兩部分。可以看出，土地購置費用支出率先回正增長，成為拉動地產(chǎn)投資增長的主要動力，相比之下建筑安裝工程投資支出恢復(fù)較弱，但隨著開工項目的逐漸增多，建筑工程2020年1—11月累計同比增速也已達(dá)到與土地購置費用支出相同的8.1%水平。綜上，固定資產(chǎn)投資三大主要板塊中，地產(chǎn)表現(xiàn)最好但主要來自開發(fā)商的土地投資，基建投資在積極財政拉動下實現(xiàn)溫和增長，制造業(yè)投資則除了計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備等少數(shù)受益行業(yè)外，尚未恢復(fù)至疫情前水平。

圖18 2018年3月—2020年11月我國制造業(yè)固定資產(chǎn)投資累計同比

圖19 2018年3月—2020年11月我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資累計同比

圖20 2018年3月—2020年11月我國地產(chǎn)投資累計同比

總體而言，2020年新冠疫情以來積極的財政政策對于“穩(wěn)投資”做出了重大貢獻(xiàn)。制造業(yè)固定資產(chǎn)投資更多反映民間投資情況，截至11月累計同比仍未轉(zhuǎn)正，表明民間投資信心仍相對不足，在此前提下基建投資累計同比實現(xiàn)正增長，較充分地體現(xiàn)了積極財政率先拉動投資的作用。

需要注意的是，新冠疫情以來，積極的財政政策落實“穩(wěn)投資”這一過程，在具有籌資規(guī)模大、資金籌集和下達(dá)快等鮮明特征的同時，也存在實際支出進(jìn)度和拉動投資效果不及預(yù)期的問題。為對沖疫情沖擊，政府下了“過緊日子”的決心，花大力氣籌集足量財政資金并迅速下達(dá)地方，卻由于項目匹配等原因，會面臨資金等待項目、有錢花不出去的尷尬情形。究其原因主要有三方面：第一，在前一年上報項目時各地都爭取多報，但未能預(yù)期到2020年財政的強(qiáng)積極屬性，導(dǎo)致最終批復(fù)的預(yù)算規(guī)模大于實際可形成的支出規(guī)模；第二，疫情加重各地財政壓力，考慮到財政可持續(xù)性，各地對于項目審批要求更加嚴(yán)格，合格的可匹配項目數(shù)量不足；第三，2020年上半年受疫情影響開工率較低，下半年東南沿海、西南等地遭遇臺風(fēng)等極端天氣時間較往年更長，疊加“拉尼娜”現(xiàn)象冷冬，天氣因素影響施工進(jìn)度，導(dǎo)致項目進(jìn)度較慢、需要資金等項目等問題。

此外，落實“穩(wěn)投資”也需更加注重調(diào)動民間投資積極性，支持民間投資參與補(bǔ)短板和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新推廣PPP模式，吸引民間資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，減輕各地財政壓力。

八、財政政策落實“六穩(wěn)”的概要總結(jié)

前文從影響渠道、具體政策工具和對應(yīng)的宏觀數(shù)據(jù)表現(xiàn)等方面，對新冠疫情以來，財政政策延續(xù)落實“六穩(wěn)”工作進(jìn)行了回顧與評價。在“穩(wěn)預(yù)期”方面，以擴(kuò)大赤字規(guī)模、增發(fā)政府債券和發(fā)行特別國債等鮮明的積極財政政策手段，給予市場主體積極預(yù)期，從高頻先驗指數(shù)來看，疫情以來總體預(yù)期恢復(fù)顯著，但小型企業(yè)預(yù)期仍相對低迷；在“穩(wěn)就業(yè)”方面，財政政策從穩(wěn)企業(yè)、穩(wěn)崗位推進(jìn)落實，出臺多項全國性、地方性政策，2020年9月城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率就已降至目標(biāo)5.5%以下；在“穩(wěn)金融”方面，財政政策從收支安排、財政貼息、政府債務(wù)管理等方面予以支持配合，但為對沖疫情影響政府杠桿率有所抬升，未來還需進(jìn)一步控制相關(guān)風(fēng)險和關(guān)注財政可持續(xù)性；在“穩(wěn)外貿(mào)”方面，出口信用保險、出口退稅等財稅政策在疫情期間使用規(guī)模擴(kuò)大，較充分發(fā)揮作用和進(jìn)一步完善，目前出口恢復(fù)顯著強(qiáng)于進(jìn)口；在“穩(wěn)外資”方面，疫情以來中國實際使用外商直接投資規(guī)模在全球FDI規(guī)模萎縮的背景下實現(xiàn)逆勢增長，充分體現(xiàn)了在不斷優(yōu)化的營商環(huán)境和外資優(yōu)惠政策的助力下，全球投資者對中國市場看好；在“穩(wěn)投資”方面，政府積極擴(kuò)張性財政政策為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供了穩(wěn)固支持，“新基建”相關(guān)戰(zhàn)略性領(lǐng)域迅速發(fā)展，但也存在財政支出形成實物進(jìn)度較慢問題。

對財政政策落實“六穩(wěn)”工作的梳理評價，實際上也是對于新冠疫情以來中國宏觀經(jīng)濟(jì)各方面恢復(fù)歷程的拆解回顧。通過拆解分析，可知在不同領(lǐng)域仍存在結(jié)構(gòu)性問題：第一，當(dāng)前仍然存在占市場主體數(shù)量最大、提供就業(yè)崗位最多的中小微民營企業(yè)預(yù)期偏低、信心不足的情況，對應(yīng)的定向政策扶持還需要進(jìn)一步強(qiáng)化；第二，針對政府杠桿率乃至整體宏觀杠桿率的抬升，繼續(xù)完善地方政府債務(wù)顯性化相關(guān)政策安排，進(jìn)一步實行地方政府債務(wù)風(fēng)險管理制度，從而降低金融系統(tǒng)性風(fēng)險；第三，對于表現(xiàn)較好的外貿(mào)、外資領(lǐng)域，很大程度上歸功于國內(nèi)疫情管控有力和復(fù)工復(fù)產(chǎn)迅速落實，國內(nèi)供給得以填補(bǔ)海外疫情防控不力形成的供需缺口，但這種替代中大部分是臨時性的，如要謀求全球經(jīng)濟(jì)低谷背景下我國外貿(mào)外資的中長期穩(wěn)定發(fā)展，仍需要做好政策優(yōu)化和制度改革，財政政策應(yīng)以出口信用保險、再投資遞延納稅等為代表的政策工具予以支持落實；第四，投資方面要扭住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線，擴(kuò)大有效投資規(guī)模，做好“聰明投資”①賈康、蘇京春：《論供給側(cè)改革》，《管理世界》2016年第3期，第1—24頁。。隨著中國財政步入“緊日子”階段，財政可持續(xù)性應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭M(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和關(guān)注。把握建設(shè)現(xiàn)代財政制度的核心問題，還需回到財政體制機(jī)制配套改革上來。