昆山市探索城市精細化治理的啟示與思考

胡雯

摘 要：城市是經(jīng)濟社會發(fā)展的強大引擎，更是國家治理創(chuàng)新的重點領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)。昆山市全面貫徹十九大精神，在市委市政府的高度重視下，走出了一條獨具昆山特色的城市治理之路?；诖?，深入考察昆山城市治理邁向精細化的可借鑒路徑，通過梳理該市城市管理的歷史與現(xiàn)實實踐，全面把握目前在城市管理工作中所取得的成效，并探析在精細化治理中的不足，最終從治理精細化的多維視角切入，為昆山城市治理的現(xiàn)代化發(fā)展提供可資借鑒的路徑。

關(guān)鍵詞：精細化治理;城市治理;昆山市;城市管理創(chuàng)新

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）16-0063-03

一、問題的提出

在2017年的全國兩會上，習(xí)近平總書記提出了“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”的要求。雖寥寥數(shù)語，但卻道出了破解當前城市管理之困境的重要方向。隨之，在2019年召開的十九屆四中全會上又提出了“推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的主題目標。城市精細化治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的微觀體現(xiàn)，更是衡量國家治理效能的重要標準，與國家治理模式的嬗變存在邏輯上的一致與內(nèi)容上的契合。誠然，城市精細化治理是我國邁入城市發(fā)展新階段，回應(yīng)民眾對城市美好生活向往的客觀要求，同時也是改革傳統(tǒng)粗放型、單一型、被動型的運動式城市治理模式的一種必然選擇。那么，何為“城市治理精細化”？

對于這一問題的回答，學(xué)界并未就其基本含義與框架達成共識，有學(xué)者是從政府職能轉(zhuǎn)變這一層面來定義。譬如，李紫聞?wù)J為，“城市精細化治理是一種增量式的改革，是促進政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)現(xiàn)代化治理體系的一種必然道路?！盵1]有的則重點關(guān)注對技術(shù)手段的應(yīng)用，秦悅提出，“城市治理精細化是城市管理主體利用現(xiàn)代信息化技術(shù)工具來精準識別公共需求并精準提供城市公共服務(wù)以促進城市美好發(fā)展的一套運作方式。”[2]還有學(xué)者是從“人”的因素出發(fā)，強調(diào)城市精細化治理首要解決的是人的問題，劉亞梅等認為，“城市治理精細化是針對民眾需求的多元性、差異性以及治理內(nèi)容的復(fù)雜性、多樣性等所提出的一種創(chuàng)新性治理理念，其核心價值在于堅持‘以人為本。”[3]而本文認為，無論是從何種視角切入，城市治理的精細化都不只是簡單地追求治理的技術(shù)化，而是要形成一個內(nèi)涵豐富、具備多層次特征的整體理念，包括治理主體的多元化、治理過程的法治化、治理手段的智慧化以及治理內(nèi)容的精準化等。

二、“聚焦現(xiàn)實”：昆山市城市管理工作的實踐

1.工作機制：“全鏈—協(xié)同”。首先，在執(zhí)法模式方面，昆山市城管局與公安、交通以及住建等多個部門協(xié)同合作，完善信息化勤務(wù)指揮平臺，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系。同時，建立起“律師駐隊”模式，為執(zhí)法活動提供法律保障。其次，在小微違法查處工作方面，建立“城管主導(dǎo)、社會協(xié)同”的全鏈條管控模式，并邀請志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處。最后，在具體工作機制方面，建立“執(zhí)法人員辦案、輔助人員取證、保安人員守點”的路面三級融合管理機制，并制定局班子成員夜查制度。

2.環(huán)衛(wèi)管理：“機械—智能”。首先，從“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè)來看，昆山市已建成智慧環(huán)衛(wèi)監(jiān)管平臺，并在227輛環(huán)衛(wèi)車輛上安裝了GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)，給400余名環(huán)衛(wèi)工人配備了智能手環(huán)。此外，選取紫竹路的20個果殼箱試點安裝垃圾滿溢報警設(shè)備、26個中轉(zhuǎn)站安裝異味檢測設(shè)備。同時，昆山市環(huán)衛(wèi)科也自主開發(fā)了處理環(huán)衛(wèi)問題的微信小程序。其次，在路面保潔方面，修訂環(huán)衛(wèi)作業(yè)規(guī)范，增加了道路機械化作業(yè)頻次，推行道路快速保潔機制，并撤除部分道路沿線垃圾桶，僅保留果殼箱供行人使用，每日定時上門收集沿街商戶生活垃圾。最后，從環(huán)衛(wèi)監(jiān)督考核的層面看，昆山市城管局修訂了環(huán)衛(wèi)作業(yè)考核標準，注重獎罰并舉，并對村莊環(huán)境進行長效管理，督促落實問題整改。

3.隊伍建設(shè)：“責任—合作”。昆山市城管局深入實施基層黨建“書記項目”和責任、問題、整改“三張清單”工程，規(guī)范基層黨組織建設(shè)。同時簽訂了黨風(fēng)廉政建設(shè)責任書，制定30條黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責任清單，有效加強重點領(lǐng)域、重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力運行的監(jiān)督和管理。此外，昆山市城管局與上海市浦東新區(qū)城管執(zhí)法局還簽訂了合作框架協(xié)議，建立聯(lián)席會議制度，開展交通、城管、公安等跨省聯(lián)合執(zhí)法行動，充分借鑒上海市城市管理先進模式與高效經(jīng)驗來完善自身建設(shè)。

三、“漸入佳境”：昆山市城市管理工作已取得的成效

1.智慧平臺建設(shè)，推動了城市管理向集約化轉(zhuǎn)變。“十三五”以來，昆山市城管局在執(zhí)法工作模式上有所創(chuàng)新，其完善了信息化勤務(wù)指揮平臺，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮體系，率先建立起非訴強制執(zhí)行制度，成功執(zhí)行非訴案件30起，數(shù)量位居全國第一。同時，在全國范圍內(nèi)首創(chuàng)基于智能視頻分析的非接觸性執(zhí)法模式，在市區(qū)內(nèi)多條路段實施無人值守管理，實現(xiàn)了24小時自動巡查、取證、派單。而聚焦于環(huán)衛(wèi)管理這一微觀領(lǐng)域，則又是借助于智能化、信息化等手段推動了“智慧環(huán)衛(wèi)”的建設(shè)，利用GPS定位監(jiān)控系統(tǒng)、智能手環(huán)等實現(xiàn)在線調(diào)度，極大提升了環(huán)衛(wèi)問題的處置效率，又例如試點安裝垃圾滿溢報警設(shè)備、異味檢測設(shè)備等都是昆山推動環(huán)衛(wèi)精細化治理向縱深方向發(fā)展的行進思路。

2.實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)同，完善了城市精細化管理制度體系。昆山市城管局聯(lián)合公安、交通、住建等多個部門以求實現(xiàn)“足不出戶管全城”，構(gòu)建了“探頭站崗、鼠標巡邏、系統(tǒng)派單”的監(jiān)督指揮系統(tǒng)，同時將市級與區(qū)鎮(zhèn)級兩級城管部門進行上下聯(lián)合，共同搭建違法建設(shè)管理平臺，有效提高了案件的流轉(zhuǎn)處理效率。在查處小微違法工作領(lǐng)域，昆山建立“城管主導(dǎo)、社會協(xié)同”的全鏈條管控模式，邀請志愿者、企業(yè)員工、社區(qū)工作者參與協(xié)助查處，放大了社會效應(yīng)，全年查處小微違法行為3.1萬起，查處數(shù)量位居全國第一，被列為全省城市管理小微違法行為查處機制試點城市。

3.健全基礎(chǔ)設(shè)施，促進了環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化與民生福祉改善。昆山市不斷深化“廁所革命”，并建立“廁所長制”，使得城區(qū)的每一座公廁都有“人”監(jiān)管，并依托“網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)+”率先試點智能檢測系統(tǒng)，共享數(shù)據(jù)、精準定位，有效解決了“找?guī)y”的問題。在2019年一個年度里，昆山市投入1.82億元，新建廁所增加到168座，改造廁所增加到221座，“廁所革命”工作取得顯著成效。爭當“強富美高”新江蘇建設(shè)先行軍排頭兵的昆山，在推進垃圾分類工作上也作出了積極貢獻，初步建立了城鄉(xiāng)一體、全面覆蓋的生活垃圾處理體系。當前，全市生活垃圾分類設(shè)施覆蓋率達到了74.8%，垃圾分類工作進展順利，全市環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升。

四、“白玉微瑕”：昆山市城市精細化治理存在的不足

1.城鄉(xiāng)格局二元分立，公共服務(wù)標準有待統(tǒng)一。昆山市中心城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界分明，城鄉(xiāng)要素合理流動機制存在缺陷，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不均衡，因此，在政府供給基本公共服務(wù)的過程中，往往出現(xiàn)供給不足和供給不均等問題。而在基本公共服務(wù)資源有限的狀況下，人力資源和社會保障向中心城區(qū)傾斜，致使城市治理的成果無法均惠于城鄉(xiāng)。公共服務(wù)標準的不統(tǒng)一也直接對城市治理精細化的質(zhì)量、基本公共服務(wù)標準體系的完善以及居民的滿意度造成負面影響。

2.執(zhí)法體制不夠健全，行政執(zhí)法可支配資源不足。一是城市管理行政執(zhí)法經(jīng)常處于“多頭管理”狀態(tài)，職責分工存在交叉，網(wǎng)格化治理有待完善。行政許可、日常管理與監(jiān)督、行政處罰等相脫節(jié)，部門協(xié)同聯(lián)動機制不夠順暢。二是疏堵結(jié)合解決具體問題的資源不夠。最突出的表現(xiàn)在于行政執(zhí)法常常出現(xiàn)多個標準從而導(dǎo)致政令不暢，以致綜合執(zhí)法的效果大打折扣。三是平衡執(zhí)法服務(wù)需求和執(zhí)法責任的資源相對匱乏，昆山市城管執(zhí)法以街頭執(zhí)法為主，但隨著社會對執(zhí)法服務(wù)需求的不斷增強，加之上級政府分配任務(wù)之繁重，更使得城管力不從心，其往往就需要根據(jù)自身的價值判斷來做出帶有主觀性色彩的執(zhí)法決定。

3.社會參與度有限，城市治理效果有待強化。在昆山的城市治理工作中存在這樣一種現(xiàn)象，即各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視、大力支持，城管部門也敢于沖鋒在前，但市民的參與熱情卻非常有限。具體表現(xiàn)為：一是公眾對于城市管理參與的途徑了解甚少，參與積極性也不高。二是政府缺乏與公眾分享城市決策權(quán)的動力，一般而言，公眾參與城市管理的方式、內(nèi)容以及途徑等都是由政府單方主體所決定，缺乏規(guī)范性。三是市民的意見反饋、投訴信件等得不到及時回復(fù)，隨著行政處罰權(quán)的下沉，愈加缺乏必要的監(jiān)督問責手段，城市治理的效果也就隨之弱化了。

五、“精細化治理”：昆山市城市管理的現(xiàn)代化路徑

為落實習(xí)近平總書記“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”的重要指示，全國各地紛紛展開了對新時代中國特色社會主義城市管理精細化的探索。昆山市更不例外，其深入踐行新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，主動融入長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展，推動改革開放再出發(fā)，高水平高起點規(guī)劃建設(shè)宜居宜業(yè)城市。誠然，昆山的城市治理要像“蘇繡”一樣精細，既要借力于現(xiàn)代科技實現(xiàn)治理的智能化、網(wǎng)格化，又要以刺蘇繡般的細心、耐心和恒心來提高城市的法治化、專業(yè)化水平，繡出城市高品質(zhì)。要想切實提升昆山市城市治理的精細化水平，就應(yīng)著重從其治理的出發(fā)點、前提、手段、保障以及目標等多方面進行全面剖析，挖掘治理精細化的深層內(nèi)涵，即可凝練為“精細化=法治化+精準化+智慧化+社會化+專業(yè)化”。

1.借助制度規(guī)約，保障城市治理的法治化。昆山市要進一步加強城市治理精細化的頂層設(shè)計，出臺符合城市發(fā)展規(guī)律、促進城市高質(zhì)量發(fā)展的法律法規(guī)，實現(xiàn)城市治理由粗放型的“專項整治”轉(zhuǎn)為常態(tài)化、制度化的規(guī)范治理。摒除傳統(tǒng)的經(jīng)驗型治理模式所帶來的無序與盲目性，進而保障整個城市治理系統(tǒng)的穩(wěn)定。同時，要制定一套統(tǒng)一的城市管理與執(zhí)法標準、考評與監(jiān)督標準體系，充分保障昆山城市治理的規(guī)范化、標準化和質(zhì)量化。

2.聚焦服務(wù)對象，加強城市治理的精準化。治理的精準化是對城市模糊性治理的一種有效回應(yīng)，旨在精準識別問題、精準定位服務(wù)對象、精準選擇治理手段等。因此，昆山市要立足于城市發(fā)展的實際與民眾的現(xiàn)實需求來進行精準的問題選擇，提高治理的有效性和針對性。同時更要聚焦于其服務(wù)對象，秉持以人為本的價值原則，精準識別、劃分不同群體的利益訴求，持續(xù)跟進、精準施策，以提供個性化、差異化的管理與服務(wù)。

3.依賴科技支撐，助力城市治理的智慧化。現(xiàn)代科技為城市治理插上了智慧的翅膀，賦能城市進行高效運轉(zhuǎn)。誠然，智慧化是城市精細化治理的重要手段，昆山市應(yīng)繼續(xù)開發(fā)智能化、信息化的治理技術(shù)，深入運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新型技術(shù)來助力城市管理實踐。強化數(shù)字化城管系統(tǒng)，充分發(fā)揮“大城管”格局下的高位監(jiān)督、指揮協(xié)調(diào)等作用，切實提升察覺、處置問題的效率和效能，全面整合戶外廣告、渣土運輸、環(huán)境衛(wèi)生、城管執(zhí)法等業(yè)務(wù)平臺，積極與社會治理平臺對接，立足市民生活、市場運營、城管執(zhí)法的實際需要，實現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)通、資源共享。

4.巧用協(xié)商平臺，實現(xiàn)城市治理的社會化。充分挖掘社會自治力量，形成多主體相互融合的共治局面是城市治理的關(guān)鍵。因此，昆山市應(yīng)建立健全社會主體廣泛參與機制，引導(dǎo)更多的城市主體參與到城市精細化治理的制度設(shè)計、機制運行以及治理優(yōu)化的全過程當中，成立“城市治理委員會”，并嘗試引入社會資本、調(diào)動社會組織的治理熱情，適當建立政府購買服務(wù)機制，打造PPP治理模式，進而降低城市治理與服務(wù)成本，提高整體的運行效率。

5.提升隊伍素質(zhì)，保證城市治理的專業(yè)化。昆山市應(yīng)繼續(xù)組織開展領(lǐng)導(dǎo)干部、管理人員、行業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)與技能培訓(xùn)，落實城市管理執(zhí)法人員輪訓(xùn)制度，探索建立城市管理隊伍培訓(xùn)體系和專業(yè)等級制度。加大人才引進力度，通過公開招錄選調(diào)等方式挑選一批專業(yè)過強、素質(zhì)過硬的城市管理人才，加強與設(shè)立相關(guān)專業(yè)的高校聯(lián)系溝通，充分發(fā)揮高?？蒲性核瞬艃?yōu)勢，優(yōu)化調(diào)整城市建設(shè)治理專家團隊和高校智庫。

參考文獻：

[1]? 李紫聞.城市精細化治理過程中的政府職能[J].管理觀察，2019，（35）：45-46+49.

[2]? 秦悅.城市社區(qū)精準化治理的建構(gòu)[J].學(xué)理論，2019，（11）：64-66.

[3]? 劉亞梅，武育芝.城市社區(qū)精細化治理內(nèi)涵及模式研究[J].中國管理信息化，2019，（16）：205-206.