日本推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的經(jīng)驗(yàn)及啟示

南尚杰

《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》和《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場館向社會開放的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）等政策文件中，都明確指出要加快推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放。近年來，我國學(xué)校體育設(shè)施開放工作也確實(shí)取得了一定的成效。如，截至2019年底天津市已有189所公辦中小學(xué)實(shí)現(xiàn)了向社會開放體育設(shè)施，平均每天有近54000人次利用學(xué)校設(shè)施開展體育活動[1]。然而，在肯定成績的同時(shí)，還應(yīng)看到目前我國學(xué)校體育設(shè)施向社會開放還存在開放率不高、部分學(xué)校敷衍了事、安保機(jī)制不完善、經(jīng)費(fèi)不足等問題[2-3]。

筆者曾于2018年因課題研究需要赴日本對東京都和神奈川縣中小學(xué)開放體育設(shè)施情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，深切感受到日本學(xué)校體育設(shè)施的開放程度。日本文部科學(xué)省也曾公布數(shù)據(jù)：2017年日本全國公立中小學(xué)體育館和室外運(yùn)動場的學(xué)校開放率分別為90.4%、80.8%[4]。此外，2020年3月，為進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放，日本文部科學(xué)省專門出臺了《有效活用學(xué)校體育設(shè)施手冊》（以下簡稱《手冊》）。筆者在剖析《手冊》的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)地調(diào)研經(jīng)歷，對日本提高學(xué)校體育設(shè)施開放率的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，為我國更好地推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放提供有益參考。

一、《手冊》出臺的背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來，為應(yīng)對醫(yī)療費(fèi)支出日益膨脹、養(yǎng)老和社會保障壓力不斷加大、消費(fèi)低迷等社會問題，日本政府對發(fā)展群眾體育給予了前所未有的重視。

然而，在國民參加體育活動情況持續(xù)向好的同時(shí)，受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境持續(xù)低迷、人口老齡化等因素的影響，日本體育設(shè)施的總數(shù)量卻呈現(xiàn)出持續(xù)減少的趨勢。雖然日本學(xué)校體育設(shè)施的總數(shù)量也持續(xù)減少，但由于數(shù)量龐大且種類眾多，其開放率仍具有很大的提升空間。如，據(jù)日本文部科學(xué)省公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年日本全國公立中小學(xué)中有16992所學(xué)校擁有室內(nèi)外游泳場，有5459所擁有室外網(wǎng)球場，而擁有這2種設(shè)施的學(xué)校開放率卻僅分別為23.1%、22.1%[4]。為此，在體育設(shè)施總數(shù)持續(xù)減少的趨勢下，為保持群眾體育持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢，進(jìn)一步提高學(xué)校體育設(shè)施的開放率就成為日本政府的必然選擇。因此，可以說《手冊》是日本文部科學(xué)省力圖通過提升學(xué)校體育設(shè)施開放率應(yīng)對日本體育設(shè)施總數(shù)持續(xù)減少趨勢而專門制訂的行動方略。

二、由《手冊》探究到的日本經(jīng)驗(yàn)

1.強(qiáng)化安全防范措施

近年來，一再發(fā)生的隨機(jī)暴力傷害學(xué)生事件對日本學(xué)校體育設(shè)施開放工作產(chǎn)生了極大影響。受此影響，《手冊》強(qiáng)調(diào)實(shí)施安全防范措施是實(shí)現(xiàn)安全開放學(xué)校體育設(shè)施的必備條件，并要求通過實(shí)施“利用時(shí)間的分離”“行動路線的分離”等措施，為學(xué)生構(gòu)建安全的校園環(huán)境?！妒謨浴诽貏e強(qiáng)調(diào)只能在學(xué)生的休息日、放學(xué)后等時(shí)間段向社會開放學(xué)校體育設(shè)施，要通過對路線、出入口的設(shè)置和管控確保設(shè)施開放期間校外人員不能進(jìn)入學(xué)校未開放的區(qū)域。

在日本調(diào)研期間，筆者關(guān)注到近年日本顯著加強(qiáng)了學(xué)校體育設(shè)施開放期間的安全防范措施，普遍實(shí)現(xiàn)了校外人員與在校學(xué)生不發(fā)生接觸。如，東京都調(diào)布市立調(diào)和小學(xué)在2017年根據(jù)本校設(shè)施的布局情況在學(xué)校的后側(cè)專門為校外人員設(shè)置了1個(gè)只能進(jìn)入對外開放設(shè)施（包括體育館、圖書館）的出入口，并通過封閉開放設(shè)施出入口的措施阻斷了由開放區(qū)域通往非開放區(qū)域的路線。

2.構(gòu)建一元管理體制

目前，日本仍有較多的學(xué)校體育設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)向社會開放。而且，日本各地區(qū)學(xué)校體育設(shè)施開放率也存在著顯著差異。由于相關(guān)管理工作涉及到地方政府、教育行政部門、學(xué)校、體育行政部門及外部業(yè)務(wù)委托者等多個(gè)管理主體，因此，目前日本有諸多地區(qū)在管理學(xué)校體育設(shè)施開放方面還存在尚未捋順各管理主體之間的關(guān)系、未能明確各管理主體的責(zé)任等問題。從法律的角度看，日本公立學(xué)校向社會開放體育設(shè)施的最大責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者是地方政府。如，日本《國家賠償法》規(guī)定，政府作為設(shè)施的設(shè)置者要對因管理不善造成的公共設(shè)施安全事故承擔(dān)賠償責(zé)任，但在向受害者進(jìn)行賠償后，如果事故的發(fā)生與外部業(yè)務(wù)委托者的工作過失有關(guān)，政府有權(quán)向其追究相應(yīng)的賠償。因此，《手冊》強(qiáng)調(diào)各地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況為學(xué)校體育設(shè)施開放工作構(gòu)建由教育行政部門或體育行政部門牽頭的一元管理體制。

在日本調(diào)研期間，筆者關(guān)注到近年已有諸多日本地方政府為提高學(xué)校體育設(shè)施開放率而實(shí)施了管理體制改革措施。如，東京都東村山市于2013年將學(xué)校體育設(shè)施開放工作的主管部門由市教育部變更為市體育課（科），并構(gòu)建了權(quán)責(zé)明確的“市體育課—學(xué)校體育設(shè)施開放推進(jìn)委員會—學(xué)校體育設(shè)施”管理體系，從而使全市15所小學(xué)和7所中學(xué)全部實(shí)現(xiàn)了向社會開放。

3.推進(jìn)部分業(yè)務(wù)工作社會化

目前，日本學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的管理工作及相關(guān)費(fèi)用主要由教育行政部門和學(xué)校承擔(dān)。如果繼續(xù)沿用此方式推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放，勢必會給日本的教育行政部門和學(xué)校增加更多的責(zé)任，也會使日本的地方政府承受更大的財(cái)政壓力。從目前日本國內(nèi)的實(shí)際情況可以看出，這種選擇顯然不切實(shí)際。為此，《手冊》強(qiáng)調(diào)各地方政府要通過制定《學(xué)校設(shè)施使用條例》，為社會力量參與承擔(dān)學(xué)校體育設(shè)施開放的部分業(yè)務(wù)工作（設(shè)施與設(shè)備的維護(hù)、保潔、活動策劃、安全事故的防范等）掃清制度障礙，以此減輕教育行政部門和學(xué)校的責(zé)任及地方政府的財(cái)政壓力。此外，《手冊》還強(qiáng)調(diào)地方政府可通過采取擴(kuò)大委托業(yè)務(wù)的范圍、多所學(xué)校捆綁委托、增加業(yè)務(wù)委托者自主運(yùn)營權(quán)限等措施，調(diào)動社會力量參與承擔(dān)學(xué)校體育設(shè)施開放工作的積極性。

在日本調(diào)研期間，筆者關(guān)注到近年已有諸多日本地方政府為減輕教育行政部門和學(xué)校的責(zé)任及財(cái)政壓力，正在積極進(jìn)行學(xué)校體育設(shè)施開放工作社會化的嘗試。如，神奈川縣橫濱市立子安小學(xué)自2015年開始在每年6～9月的學(xué)校室外游泳場向社會開放期間，在當(dāng)?shù)亟逃姓块T的監(jiān)督下將設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、保潔、水質(zhì)監(jiān)測、救生員的配備和入場費(fèi)的收取等服務(wù)性工作委托給民間企業(yè)，學(xué)校在此期間不承擔(dān)任何管理責(zé)任，當(dāng)?shù)亟逃姓块T承擔(dān)巡察監(jiān)督的責(zé)任，而民間企業(yè)通過收取入場費(fèi)、販賣商品等途徑獲取委托費(fèi)。

4.轉(zhuǎn)型新建和改建的設(shè)施

截至目前，日本的學(xué)校體育設(shè)施主要以滿足學(xué)校教學(xué)活動需要為目的而建設(shè)。這就導(dǎo)致日本還有較多的學(xué)校體育設(shè)施因缺乏提供公共服務(wù)能力而難以實(shí)現(xiàn)向社會開放。為此，《手冊》強(qiáng)調(diào)地方政府要從理念上明確學(xué)校體育設(shè)施是學(xué)校教學(xué)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的復(fù)合體，要在充分考量滿足學(xué)校教學(xué)活動和當(dāng)?shù)鼐用耋w育需求的基礎(chǔ)上將新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施轉(zhuǎn)型為“社會體育設(shè)施”，通過推進(jìn)設(shè)施功能的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提高學(xué)校體育設(shè)施開放率?！妒謨浴愤€特別強(qiáng)調(diào)地方政府要為新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施配備衛(wèi)生間、更衣室、駐車場等。

在日本調(diào)研期間，筆者關(guān)注到近年日本已有諸多地方政府為提高學(xué)校體育設(shè)施開放率，采取了對新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施實(shí)施功能轉(zhuǎn)型的策略。如，神奈川縣平塚市為促使本地區(qū)的瑞穗小學(xué)體育館實(shí)現(xiàn)向社會開放，在2016年將該體育館改建為“社區(qū)體育活動中心”。

三、對我國的啟示

1.實(shí)施法律措施

自“十一五”開始，在我國頒布的主要體育政策法規(guī)中，都有關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的規(guī)定。如，2009年頒布的《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定：“公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施;國家鼓勵民辦學(xué)校向公眾開放體育設(shè)施?！比欢刂聊壳?，我國關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的規(guī)定仍未有效落地。究其原因，主要是由于相關(guān)政策法規(guī)多是以行政法規(guī)的形式頒布，執(zhí)行過程中法律效力明顯不足，對我國基層教育行政部門和學(xué)校的行為難以形成有效約束[3]。由日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放離不開法律的有力保障。因此，采取立法措施，從法律層面“強(qiáng)制”要求公辦學(xué)校向社會開放體育設(shè)施，可以為我國學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的相關(guān)規(guī)定有效落地提供法律保障。

2.加強(qiáng)管理體制建設(shè)

我國學(xué)校體育設(shè)施向社會開放還存在開放率不高、部分學(xué)校敷衍了事、安保機(jī)制不完善、經(jīng)費(fèi)不足等問題。這些問題的解決，不僅需要從法律層面予以保障，也需要從管理體制層面予以保障。而且，近年我國也在強(qiáng)調(diào)要為學(xué)校體育設(shè)施向社會開放工作建立完善的管理體制。如，《實(shí)施意見》明確指出：“各地要高度重視學(xué)校體育場館開放工作，建立健全由教育或體育部門牽頭，有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)和社會力量參與的場館開放工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。然而，由于此類規(guī)定多是倡導(dǎo)性條款，致使為學(xué)校體育設(shè)施開放工作構(gòu)建完善管理體制的重要性尚未引起地方政府的高度重視。由日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，為有效解決阻礙學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的各種問題，必然需要構(gòu)建完善的管理體制。因此，積極采取措施促使地方政府重視管理體制建設(shè)，才能為有效推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放提供體制保障。

3.實(shí)現(xiàn)為學(xué)校減負(fù)

從目前我國職責(zé)劃分的角度看，向社會開放體育設(shè)施、提供公共體育服務(wù)并不是學(xué)校的“本職工作”。為此，近些年我國也在強(qiáng)調(diào)要為學(xué)校減輕因開放體育設(shè)施而要承擔(dān)的責(zé)任、增加的工作量和管理費(fèi)用、安全事故風(fēng)險(xiǎn)等。如，《實(shí)施意見》明確指出：“推動縣級以上人民政府根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定為開放學(xué)校購買專項(xiàng)責(zé)任保險(xiǎn)”“各地教育部門要加大學(xué)校場館設(shè)施建設(shè)與開放的經(jīng)費(fèi)投入，多途徑籌措經(jīng)費(fèi)”“各地體育部門要根據(jù)實(shí)際情況，安排必要的資金”“鼓勵社會力量通過競標(biāo)等方式對學(xué)校體育場館開放進(jìn)行市場化、專業(yè)化運(yùn)營”。然而，由于尚未為上述規(guī)定配套相應(yīng)的機(jī)制，目前我國學(xué)校因開放體育設(shè)施而要承擔(dān)的責(zé)任并未得到實(shí)質(zhì)性減輕。由日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，為保障學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的可持續(xù)發(fā)展，需要采取措施切實(shí)減輕學(xué)校因開放體育設(shè)施而要承擔(dān)的責(zé)任。因此，出臺相應(yīng)的機(jī)制，切實(shí)減輕學(xué)校因開放體育設(shè)施而要承擔(dān)的責(zé)任，可以有效保障我國學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的可持續(xù)發(fā)展。

4.推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施功能轉(zhuǎn)型

近些年，由于學(xué)校體育工作受到了高度重視，我國學(xué)校體育設(shè)施得到了極大改善。如，2019年我國小學(xué)、初中和高中的體育運(yùn)動場（館）面積達(dá)標(biāo)率分別為90.2%、93.5%、91.6%，較2012年分別提高了42.9%、26.1%、8.6%[5]。即，目前我國有大量的學(xué)校體育設(shè)施正處于“新建期”或“改建期”。由日本的經(jīng)驗(yàn)可以看出，以改善設(shè)施為契機(jī)，將新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施轉(zhuǎn)型為“社會體育設(shè)施”，可有效推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放。然而，對新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施實(shí)施功能轉(zhuǎn)型尚未被我國納入到推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的具體措施當(dāng)中。因此，采取必要的措施引導(dǎo)地方政府實(shí)施“將新建和改建的學(xué)校體育設(shè)施轉(zhuǎn)型為‘社會體育設(shè)施”策略，可以為推進(jìn)我國學(xué)校體育設(shè)施向社會開放提供新路徑。

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