中國環(huán)保督察制度研究的知識(shí)圖譜量化分析

楊騰婕 顧 湘

（南京信息工程大學(xué)法政學(xué)院,江蘇 南京 210044）

1 引言

2015年中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，該文件規(guī)定，從2016年開始，每2年左右對(duì)各省（自治區(qū)、直轄市）開展環(huán)保督察。由此，我國環(huán)保督察制度由著眼地方轉(zhuǎn)向縱觀中央，由以生態(tài)環(huán)境部為主轉(zhuǎn)向中央主導(dǎo)，致力于環(huán)保督察的常態(tài)化管理。由表1可知，截至2021年5月，中共中央共計(jì)展開兩輪中央環(huán)保督察，已辦結(jié)8 766件，責(zé)令整改5 442家，處罰金額高達(dá)18 213.33萬元。歷經(jīng)6年的政策探索，目前已形成了“地方+央企+部門”的三維督察結(jié)構(gòu)，通過邊督邊改的執(zhí)行手段，逐步推動(dòng)生態(tài)環(huán)境問題的查處與解決，對(duì)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、傳導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力、建立長效機(jī)制、營造督察氛圍起到重要作用。

表1 各批次環(huán)保督察進(jìn)駐時(shí)間及督察對(duì)象

2 數(shù)據(jù)來源與研究方法

本文數(shù)據(jù)來源于中國知網(wǎng)（CNKI）期刊數(shù)據(jù)庫，檢索式為“主題=環(huán)保督察or環(huán)保督查”，來源期刊類別為北大核心、CSSCI、CSCD期刊，文獻(xiàn)檢索時(shí)間跨度定為2010年至今，共計(jì)檢索得到192篇期刊文獻(xiàn)，通過人工篩選剔除了目錄、訪談、通知等條件不符的文獻(xiàn)，最終保留177篇高質(zhì)量文獻(xiàn)。數(shù)據(jù)處理時(shí)采用定量與定性相結(jié)合的方法，主要使用CiteSpace5.7.R2軟件對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行多重分析，繪制環(huán)保督察制度研究知識(shí)圖譜，既能顯示可視化的知識(shí)圖形，也能反映系列化的知識(shí)譜系。運(yùn)用NoteExpress和Ucinet軟件進(jìn)行凝聚子群分析，進(jìn)一步挖掘文獻(xiàn)數(shù)據(jù)背后的信息與意義，以期多維立體地呈現(xiàn)國內(nèi)環(huán)保督察制度研究的態(tài)勢與圖景。

本文主要采用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中的凝聚子群分析與聚類分析。

（1）凝聚子群分析：主要利用NoteExpress統(tǒng)計(jì)得到高頻關(guān)鍵詞的共現(xiàn)次數(shù)矩陣，進(jìn)而導(dǎo)入U(xiǎn)cinet軟件構(gòu)建關(guān)鍵詞網(wǎng)絡(luò)圖譜，通過凝聚子群分析方法對(duì)該網(wǎng)絡(luò)中存在多少子群、某一子群中的成員關(guān)系、各個(gè)子群之間的關(guān)系以及各個(gè)子群間的成員關(guān)系進(jìn)行分析。

（2）聚類分析：主要運(yùn)用CiteSpace進(jìn)行聚類分析，以共詞出現(xiàn)的頻率為分析對(duì)象，把共詞網(wǎng)絡(luò)關(guān)系簡化為數(shù)目相對(duì)較少的聚類過程，進(jìn)而對(duì)關(guān)鍵詞共現(xiàn)進(jìn)行分類與概括，通過數(shù)據(jù)形象地反映該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。

3 結(jié)果分析

3.1 發(fā)文結(jié)構(gòu)分析

3.1.1 發(fā)文時(shí)間分布

通過對(duì)我國環(huán)保督察制度相關(guān)研究文獻(xiàn)的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出發(fā)文時(shí)間分布圖如圖1。我國環(huán)保督察制度研究大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段：第一階段為2010—2015年，該階段研究文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)出緩慢增長態(tài)勢，年度發(fā)文量均不高于5篇，尚處于待開發(fā)狀態(tài)；第二階段為2016年至今，2015年發(fā)布的《2015年全國環(huán)境監(jiān)察工作要點(diǎn)》中強(qiáng)調(diào)，上級(jí)環(huán)保部門要對(duì)下級(jí)政府的制度落實(shí)情況進(jìn)行綜合性檢查，環(huán)保督察把重點(diǎn)放在深入一線督事上，以督事、督企來實(shí)現(xiàn)督政[1]的最終目的，由此，環(huán)保督察制度相關(guān)研究呈現(xiàn)井噴態(tài)勢。

圖1 發(fā)文時(shí)間分布圖

3.1.2 核心作者分布

根據(jù)普賴斯定律計(jì)算公式，計(jì)算得M值為1.29，即發(fā)文量大于2篇的作者為環(huán)保督察研究領(lǐng)域的核心作者。對(duì)發(fā)文量為3篇及以上的5位作者進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知，核心作者共發(fā)文16篇，占總發(fā)文量的9.03%（見圖2），說明該領(lǐng)域尚未形成核心學(xué)者研究群體。

圖2 核心作者合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

3.2 研究熱點(diǎn)分析

為了進(jìn)一步探究環(huán)保督察制度研究的內(nèi)在邏輯，采用Ucinet軟件進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)絡(luò)凝聚子群分析，以剖析聚類塊之間的聯(lián)結(jié)意義。通過對(duì)高頻關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)和分析，可以概括出4個(gè)探索方向：一是督查察點(diǎn)（見圖3關(guān)鍵詞族群1、4、6、7、9、11、14、15、16、17、19、29）；二是責(zé)任機(jī)制（見圖3關(guān)鍵詞族群3、8、12、13、20、23、25、28）；三是執(zhí)行主體（見圖3關(guān)鍵詞族群2、18、22、27、30）；四是問責(zé)程序（見圖3關(guān)鍵詞族群5、10、21、24、26）。

3.2.1 督察重點(diǎn)

圖3 高頻關(guān)鍵詞的凝聚子群結(jié)構(gòu)（前30位）

為具體踐行生態(tài)文明建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策要求，我國國務(wù)院與生態(tài)環(huán)境部實(shí)施了專項(xiàng)治理行動(dòng)，其中環(huán)保督察成為一項(xiàng)有力舉措。2019年出臺(tái)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》中規(guī)定，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是兩級(jí)督察體制——中央級(jí)和省級(jí)。中央環(huán)保督察以省級(jí)政府為主要進(jìn)駐單位，對(duì)各省份環(huán)境治理的進(jìn)展評(píng)價(jià)分為4個(gè)檔位，即顯著進(jìn)展、重要進(jìn)展、積極進(jìn)展、一定進(jìn)展[2]，并將各省的“成績單”公之于眾。數(shù)據(jù)庫中文獻(xiàn)多從問題視角出發(fā)，尋求優(yōu)化路徑，其中揭示了中央環(huán)保督察組制度面臨的兩大問題：生態(tài)環(huán)境部對(duì)地市級(jí)政府開展的綜合督查缺乏法律依據(jù)、中央環(huán)保督察的法律依據(jù)效力過低[3]。與中央環(huán)保督察相比，省級(jí)督察機(jī)構(gòu)雖然已基本完成建構(gòu)，但運(yùn)行機(jī)制尚未完全理順，存在監(jiān)督定位不明確、督察機(jī)制不完善的問題。為形成中央和省級(jí)的督察合力，要明確省級(jí)督察是中央督察的延伸和補(bǔ)充的定位[4]，加強(qiáng)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的支撐作用。

3.2.2 責(zé)任機(jī)制

我國環(huán)境保護(hù)的督察機(jī)制是結(jié)合中央領(lǐng)導(dǎo)與生態(tài)環(huán)境內(nèi)部體系的雙重驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)，中央頒布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度是我國目前關(guān)于環(huán)境保護(hù)層面的最高級(jí)規(guī)劃[5]。我國環(huán)保督察始終堅(jiān)持“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”的原則，規(guī)定中央級(jí)別環(huán)保督察組、自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與各級(jí)黨委和政府的職責(zé)分配任務(wù)相同。

在環(huán)保督察執(zhí)行過程中，為避免由于責(zé)任機(jī)制不明確而引發(fā)的基層執(zhí)法偏差，以“一刀切”的問題為例，專家學(xué)者們各抒己見。在第二輪第一批環(huán)保督察工作中，生態(tài)環(huán)境部發(fā)函明確表示：禁止搞“一刀切”和“濫問責(zé)”，一律從簡，減輕基層負(fù)擔(dān)。有學(xué)者剖析了“一刀切”問題產(chǎn)生的三大原因：協(xié)同不足的治理模式、權(quán)責(zé)失衡與高壓問責(zé)、從嚴(yán)執(zhí)法的政策要求[6]。為防止“一刀切”和“濫問責(zé)”帶來的消極影響，可以建立關(guān)停企業(yè)與就業(yè)轉(zhuǎn)移相結(jié)合的促進(jìn)機(jī)制[7]，提升環(huán)保督察在政府、市場、社會(huì)三大主體中的接受度，以高度的政治責(zé)任感共同努力、協(xié)同推進(jìn)[8]。

3.2.3 執(zhí)行主體

國內(nèi)對(duì)于環(huán)保督察的主體分析主要分為兩大流派：一是以區(qū)域環(huán)保督察組為主體，以監(jiān)督地方企業(yè)為主要內(nèi)容的常規(guī)型治理[9]；二是以中央環(huán)保督察組為主體，以監(jiān)管地方黨委和政府為主要內(nèi)容的運(yùn)動(dòng)型治理[10]。目前的環(huán)保督察工作是以中央環(huán)境保護(hù)督察組的名義展開，國務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，生態(tài)環(huán)境部牽頭負(fù)責(zé)具體的組織協(xié)調(diào)工作[11]，督察政府具體執(zhí)行環(huán)保政策的相關(guān)要求，督察重在督政。然而，無論屬于哪類主體分析的流派，研究文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)中央環(huán)保督察依托國家的“專斷性權(quán)力”[12]，中央與地方之間應(yīng)當(dāng)遵循合作與激勵(lì)原則，確保能夠在短期內(nèi)有力推進(jìn)環(huán)保督察工作。但反觀現(xiàn)實(shí)，執(zhí)行主體僅停留在政府內(nèi)部的運(yùn)動(dòng)型治理，難以解決后期執(zhí)行主體單一、可持續(xù)性低下的問題。通過研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)保督察制度中主體改革的方向必須重在完善多元共治、協(xié)同發(fā)展[13]的統(tǒng)籌格局。

3.2.4 問責(zé)程序

圍繞習(xí)近平總書記針對(duì)生態(tài)環(huán)保督察工作的系列重要批示精神和中央八項(xiàng)規(guī)定精神，中央環(huán)保督察組認(rèn)真落實(shí)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察紀(jì)律規(guī)定》和“一督查兩報(bào)告”制度[14]。研究表明，出臺(tái)的相關(guān)文件主要對(duì)問責(zé)主體和問責(zé)方式、相關(guān)責(zé)任人的申訴制度[15]進(jìn)行了明確，但對(duì)于問責(zé)的事實(shí)確立、具體標(biāo)準(zhǔn)、具體程序、結(jié)果復(fù)核等環(huán)節(jié)仍缺乏規(guī)范化的官方文件，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中多依靠實(shí)踐性的摸索，難以形成完整而系統(tǒng)的問責(zé)程序。從環(huán)保督察的職責(zé)來看，督察的結(jié)果需要上報(bào)到中央并反饋到地方。一方面，通過層層材料的移交，等待中央高層做出決策后執(zhí)行，再經(jīng)歷行政審批程序的滯后，嚴(yán)重拖慢了環(huán)境問題治理進(jìn)程；另一方面，督查組的反饋意見和相關(guān)巡查數(shù)據(jù)下達(dá)到地方政府，但由于督查組不能直接對(duì)地方政府采取行政處罰的懲戒手段，只能通過約談環(huán)保部門負(fù)責(zé)人、企業(yè)法人的形式來保證督察權(quán)威[16]，因此地方督察工作難以到位。問責(zé)程序的不完善導(dǎo)致我國環(huán)保督察治理成效顯現(xiàn)緩慢，很難形成長效性的正向影響力。

4 總結(jié)

通過對(duì)中國知網(wǎng)（CNKI）期刊數(shù)據(jù)庫中關(guān)于環(huán)保督察制度的高質(zhì)量研究文獻(xiàn)進(jìn)行知識(shí)圖譜量化分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，從現(xiàn)實(shí)審視來看，2015年起始的環(huán)保督察制度已形成了“地方+央企+部門”的三維督察結(jié)構(gòu)，現(xiàn)已對(duì)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、傳導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力起到重要作用；

第二，從發(fā)文結(jié)構(gòu)來看，我國環(huán)保督察制度研究已經(jīng)歷緩慢增長階段，現(xiàn)呈現(xiàn)井噴式研究態(tài)勢。由普賴斯定律計(jì)算公式可得，該領(lǐng)域尚未形成核心學(xué)者研究群體；

第三，從研究熱點(diǎn)來看，學(xué)者研究的重點(diǎn)在于督察重點(diǎn)、責(zé)任機(jī)制、執(zhí)行主體、問責(zé)程序，逐步探索環(huán)保督察制度的常態(tài)化和長效性管理模式。