郭王東

隨著近幾年經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府的融資渠道也越來(lái)越多，但最為主要的融資渠道依然是專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行。尤其是在財(cái)政資金短缺的情況下，專(zhuān)項(xiàng)債券所發(fā)揮的作用是十分巨大的，既可以為公共服務(wù)提供保障，又可以為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供資金支持，還能夠在很大程度上對(duì)地方政府隱藏的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。本文在此基礎(chǔ)上首先對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行現(xiàn)狀進(jìn)行了闡述，然后對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討，最后根據(jù)實(shí)際情況提出了優(yōu)化建議，希望能讓地方專(zhuān)項(xiàng)債券的所起到的積極作用得到充分的發(fā)揮。

一、地方專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行現(xiàn)狀

自從我國(guó)分稅制度進(jìn)行改革之后，中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系發(fā)生了一系列的改變，但總體趨勢(shì)是事權(quán)朝下方移動(dòng)，財(cái)權(quán)向上方移動(dòng)，這種現(xiàn)狀所造成的影響是財(cái)權(quán)與事權(quán)之間不具備匹配性，從而導(dǎo)致了基層運(yùn)行受到財(cái)政資金的阻礙。地方政府為了讓基層的順暢運(yùn)行得到保障，必須確保資金滿(mǎn)足基礎(chǔ)建設(shè)的需要，因此就不得不通過(guò)融資平臺(tái)對(duì)資金進(jìn)行籌措。為了讓地方政府的融資舉債進(jìn)行為得到更好的規(guī)范，專(zhuān)項(xiàng)債券就成為了重要內(nèi)容，也是唯一的合法途徑。在政府相關(guān)政策實(shí)施的過(guò)程中，專(zhuān)項(xiàng)債券是重要的發(fā)力點(diǎn)，其發(fā)揮的作用是巨大的，當(dāng)然專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)行的過(guò)程中，也具有其自身的特點(diǎn)。

一是發(fā)行規(guī)模呈逐年上升趨勢(shì)。通過(guò)調(diào)查以及對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的分析我們發(fā)現(xiàn)，在最近幾年專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模增加速度加快，地方專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模的增長(zhǎng)速度也十分迅速。

二是投向領(lǐng)域也越來(lái)越廣泛。近幾年我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)力度加快，專(zhuān)項(xiàng)債券的投向領(lǐng)域也逐漸擴(kuò)大，例如收費(fèi)公路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)、農(nóng)林水利領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域、衛(wèi)生健康（含應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施）、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域等。在發(fā)行的過(guò)程中，也對(duì)其做了一個(gè)的要求，那就是發(fā)行的債券與項(xiàng)目必須對(duì)應(yīng)起來(lái)。自2020年開(kāi)始，國(guó)常會(huì)提出了關(guān)于專(zhuān)項(xiàng)債券的提前批次投向的相關(guān)要求，要求表明專(zhuān)項(xiàng)債券重點(diǎn)應(yīng)用的方向應(yīng)該在民生服務(wù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)和交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目等領(lǐng)域，不能用于房地產(chǎn)相關(guān)以及土地儲(chǔ)備等方面。同時(shí)還應(yīng)該向公共衛(wèi)生、醫(yī)療救治以及老舊小區(qū)改造等方面傾斜。以上內(nèi)容表明了專(zhuān)項(xiàng)債券投資規(guī)模在宏觀上得到了增加，并且在我國(guó)的基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展中，政府專(zhuān)項(xiàng)債券已經(jīng)逐漸成為了重要助力。

三是政府專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行期限合理化。根據(jù)地方專(zhuān)項(xiàng)債相關(guān)辦法規(guī)定，專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行期限可以分為六個(gè)時(shí)間段，最短期限為1年，最長(zhǎng)期限為10年，其中對(duì)發(fā)行時(shí)間為7年和10年的專(zhuān)項(xiàng)債券做了其他要求，那就是發(fā)行規(guī)模的問(wèn)題，這兩個(gè)時(shí)間段的發(fā)行規(guī)模按照要求不能超過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券全年發(fā)行規(guī)模的百分之五十。在此之后，財(cái)政部為了讓期限結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步的豐富，又增加了15年期限以及20年期限的普通專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行。

二、地方專(zhuān)項(xiàng)債券在發(fā)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

在全面減稅的大環(huán)境下，財(cái)政部制定了一系列的措施，對(duì)積極的財(cái)政政策進(jìn)行大力推行，而地方專(zhuān)項(xiàng)債券作為最為重要的措施之一，所肩負(fù)的使命無(wú)疑是重大的。但地方專(zhuān)項(xiàng)債券在使用和發(fā)行的過(guò)程中，總是存在著這樣或者那樣的問(wèn)題，這些問(wèn)題若不及時(shí)解決會(huì)讓地方專(zhuān)項(xiàng)債券“及時(shí)雨”的作用大大降低。

（一）發(fā)行規(guī)模與地方的融資需求不相適應(yīng)

現(xiàn)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況是呈下行趨勢(shì)的，社會(huì)各方面的經(jīng)濟(jì)壓力都在一定程度上有所增加，各地政府根據(jù)現(xiàn)狀，不約而同地加快了發(fā)展的步伐，這就導(dǎo)致地方的融資需求加大，但專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行額度卻無(wú)法滿(mǎn)足融資的需求，導(dǎo)致融資需求出現(xiàn)加大的缺口。根據(jù)調(diào)查顯示，大部分地方專(zhuān)項(xiàng)債券的發(fā)行額度只能滿(mǎn)足現(xiàn)有需求的三分之一，使得各個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展所分配的到的額度不能滿(mǎn)足所需開(kāi)支，但地方又無(wú)力提供更多的配套資金，這就使得項(xiàng)目在建設(shè)的過(guò)程中，因?yàn)橘Y金的問(wèn)題而無(wú)法順利進(jìn)行，“半截子工程”就是這么產(chǎn)生的。

（二）債券額度的區(qū)域分配不合理

我國(guó)在實(shí)行債券發(fā)行的過(guò)程中，所堅(jiān)持的原則是財(cái)力水平與新增債券資金分配相適應(yīng)，堅(jiān)持這一原則能夠讓地方債務(wù)限額與地方債務(wù)的償還能力相一致得到保障。這一原則表明了經(jīng)濟(jì)能力較好的區(qū)域與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的區(qū)域相比，能夠匹配到更多資金。這一現(xiàn)狀從短期來(lái)說(shuō)，可以對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行的使用率進(jìn)行提高，并且為撬動(dòng)社會(huì)投資進(jìn)行助力，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性起到積極的推動(dòng)作用。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，這一策略會(huì)進(jìn)一步加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。實(shí)際情況是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的區(qū)域往往有更強(qiáng)的融資能力，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的區(qū)域相比，項(xiàng)目建設(shè)融資更加容易。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展較差的區(qū)域則與之相反，對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債券資金的支持更為需要，如果分配的額度低，就難以讓公共基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)的需求得到滿(mǎn)足，并形成惡性循環(huán)，長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)于平衡區(qū)域發(fā)展的理念是不利的。

（三）缺乏科學(xué)的項(xiàng)目管理體系

項(xiàng)目管理體系缺乏科學(xué)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是前期的準(zhǔn)備著不足，二是項(xiàng)目包裝過(guò)度，收益編制不準(zhǔn)確。首先是前期準(zhǔn)備方面的問(wèn)題。部分地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的趨勢(shì)判斷失誤，以及對(duì)相關(guān)政策判斷不明，導(dǎo)致項(xiàng)目準(zhǔn)備不夠充分，再加上各級(jí)部門(mén)對(duì)時(shí)間進(jìn)度等諸多方面層層加碼，從而使得專(zhuān)項(xiàng)債券下達(dá)之后，各級(jí)政府為了申請(qǐng)更多的資金額度，匆匆忙忙地將還未成熟的項(xiàng)目羅列出來(lái)，更有甚者將目前還不能啟動(dòng)的項(xiàng)目提前啟動(dòng)湊數(shù)。這些都是導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的因素，由于項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，不能順暢實(shí)施，因而這些項(xiàng)目所爭(zhēng)取到的額度就只能停留在賬面上，雖然資金還未動(dòng)用，但還本付息卻已經(jīng)開(kāi)始，降低了資金的使用效率。其次是包裝過(guò)度。地方專(zhuān)項(xiàng)債券原本付息的資金來(lái)源是項(xiàng)目未來(lái)的收益，但這里存在一個(gè)問(wèn)題，那就是專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目具有一定的公益性質(zhì)，這就使得很多項(xiàng)目未來(lái)在經(jīng)營(yíng)上難以實(shí)現(xiàn)收支平衡。為了增強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債的競(jìng)爭(zhēng)力度，相關(guān)方面在對(duì)項(xiàng)目平衡方案進(jìn)行測(cè)算的時(shí)候，是通過(guò)項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行倒算的，這樣做的結(jié)果是讓項(xiàng)目收益在一定程度上夸大。過(guò)度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝，會(huì)導(dǎo)致無(wú)法正確估算預(yù)期收益，這對(duì)償債風(fēng)險(xiǎn)的控制是非常不利的。

三、地方專(zhuān)項(xiàng)債券優(yōu)化策略

（一）對(duì)限額管理進(jìn)行完善

在這個(gè)過(guò)程中，地方首先應(yīng)該對(duì)實(shí)際情況進(jìn)行了解，并根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際需求，有選擇性地對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券限額的規(guī)模進(jìn)行增加。所以地方必須對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行梳理，將項(xiàng)目梳理完成之后，建立白名單，確保優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的資金發(fā)放，這樣才能避免盲目上項(xiàng)目造成的損失，將有限資金的作用發(fā)揮到最大。另外，還需要對(duì)額度內(nèi)的結(jié)構(gòu)控制進(jìn)行放寬。在這里應(yīng)該制定一個(gè)總限額范圍，并在這個(gè)范圍內(nèi)將權(quán)力下放，讓地方政府擁有更多的權(quán)力和自主性，這樣才能讓各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債券的額度進(jìn)行靈活調(diào)度，使額度的使用與項(xiàng)目的投資需求相適應(yīng)。在對(duì)債券額度進(jìn)行分配的時(shí)候，需要對(duì)項(xiàng)目的自身情況行進(jìn)周祥的考慮，盡最大可能讓所在地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響程度降到最低。

（二）對(duì)項(xiàng)目管理體系進(jìn)行完善

在這一個(gè)環(huán)節(jié)需要注意兩點(diǎn)，一是重視項(xiàng)目管理，梳理好關(guān)鍵環(huán)節(jié)，二是對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行強(qiáng)化。

首先是對(duì)項(xiàng)目管理的重視。在這個(gè)過(guò)程中，首先要做的是對(duì)相關(guān)政策的導(dǎo)向進(jìn)行精準(zhǔn)把握，這樣才能讓項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作的管理常態(tài)化，此舉有利于對(duì)符合條件的，質(zhì)量較高的項(xiàng)目進(jìn)行挖掘，同時(shí)還可以為發(fā)債的前期準(zhǔn)備做好保障。其次需要做的是對(duì)項(xiàng)目的類(lèi)型以及地區(qū)的相關(guān)信息進(jìn)行整理，并對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率的上線(xiàn)區(qū)間進(jìn)行計(jì)算和確定，此舉有利于對(duì)收益虛高的問(wèn)題進(jìn)行解決。然后是對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的把控，對(duì)于沒(méi)有做好前期準(zhǔn)備工作的項(xiàng)目，以及不能準(zhǔn)時(shí)開(kāi)始的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)叫停，避免資金閑置。

其次是對(duì)績(jī)效管理進(jìn)行強(qiáng)化。地方專(zhuān)項(xiàng)債券的績(jī)效管理體系建設(shè)應(yīng)該從四個(gè)方面著手，分別是收入、產(chǎn)出以及影響和效果等。以這四個(gè)方面為立足點(diǎn)，可以對(duì)整個(gè)流程進(jìn)行有效監(jiān)控，從而構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。建立科學(xué)的評(píng)價(jià)管理體系能夠?qū)⑵鋺?yīng)用于項(xiàng)目從編制到?jīng)Q算的整個(gè)過(guò)程。然后將其納入年度考核，能夠?qū)Φ胤降膫鶆?wù)管理起到加強(qiáng)的作用，進(jìn)而對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和防范。

（三）對(duì)償債機(jī)制進(jìn)行健全

建立健全有償機(jī)制，應(yīng)該從三個(gè)方面著手，第一是對(duì)權(quán)責(zé)利的關(guān)系進(jìn)行梳理，通過(guò)梳理權(quán)責(zé)利關(guān)系，讓“借用還”三個(gè)環(huán)節(jié)逐步統(tǒng)一。地方在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行完善的過(guò)程中，還應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)績(jī)效激勵(lì)措施進(jìn)行建立和規(guī)范，另外還應(yīng)該對(duì)償債責(zé)任進(jìn)行明確，這樣才能讓問(wèn)責(zé)機(jī)制得到完善和落實(shí)，從而讓責(zé)任體制的建設(shè)得到有效推進(jìn)。第二是對(duì)還款時(shí)間表進(jìn)行編制，通過(guò)編制還款時(shí)間表可以讓還款任務(wù)更加明確。地方各級(jí)都應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行編制，并根據(jù)實(shí)際情況對(duì)還款時(shí)間表進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。此舉有利于地方對(duì)財(cái)政資金的需求與項(xiàng)目資金需求之間的關(guān)系進(jìn)行明確。第三是對(duì)具有穩(wěn)定性的償債準(zhǔn)備金制度進(jìn)行建立。建立具有穩(wěn)定性的償債準(zhǔn)備金制度能夠?qū)Φ狡谛枰獌斶€的債務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和控制，督促地方提前做好債務(wù)償還的準(zhǔn)備。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府在對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行使用的過(guò)程中，必須對(duì)發(fā)行現(xiàn)狀以及發(fā)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)分析，并制定相關(guān)應(yīng)對(duì)策略，這樣才能對(duì)地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行良好的防范，推動(dòng)地方財(cái)政與建設(shè)的良性發(fā)展。

（作者單位：山西省晉城市陽(yáng)城縣發(fā)展和改革局）