路在何方：人口小縣的突圍戰(zhàn)

肖義強

“財政收入13296萬元，財政支出142013萬元，其中機關工資福利、商品服務、資本性支出共計78728萬元”，這是山西臨汾市浮山縣2020年全縣預算執(zhí)行情況和2021年預算草案透露的數(shù)據(jù)。

三個數(shù)字折射浮山縣進入山西人口小縣改革試點名單的原因——行政成本畸高。2020年開始，山西省在忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣開展人口小縣改革試點?！渡轿魅請蟆房姆Q，“（改革）取得重要階段性成果，縣域行政成本大幅降低、治理效能大幅提升”，接下來，山西還將“機構精簡……深化人口小縣黨政機構事業(yè)單位改革” 。

梳理全國人口小縣數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，這些地方人氣不高、經(jīng)濟“低迷”，地方財政收入與支出反差巨大。為了減少行政資源浪費、優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，小縣合并是一個選擇，小縣“大部制”是另一種選擇，此外還有“小縣大城”的案例。

區(qū)劃調整、機構改革、強縣“擴城”……人口小縣出路何在？

財政孱弱的浮山縣九成支出靠“輸血”

《中國縣域統(tǒng)計年鑒2019》數(shù)據(jù)顯示，全國戶籍人口不足5萬的小縣共82個，人口規(guī)模5-10萬的共108個，10-50萬的共841個。

這意味著，全國1700個縣（縣級市）中，人口不足50萬的就有1031個。官方信息顯示，河曲縣、浮山縣人口分別為14.7萬、13萬，從人口規(guī)模來講，是“妥妥”的小縣。

為何這兩地進入試點名單？山西省委編辦官網(wǎng)信息顯示，以財政供養(yǎng)人員比例失衡這一突出現(xiàn)狀為切入點，臨汾市委編辦對古縣、安澤、浮山、吉縣等9個人口小縣開展調研，分析其黨政群機關和事業(yè)單位機構設置、職能運行及財政供養(yǎng)情況。

“小縣大城”，一是聚人，二是興業(yè)，產(chǎn)業(yè)是城的根本，沒有產(chǎn)業(yè)，城也將成無根之萍。

臨汾市委編辦從自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、歷史原因等角度分析，并與全國和山西省機構編制、財政供養(yǎng)情況進行對比，感到普遍存在財政供養(yǎng)能力不足、財政供養(yǎng)人員比例相對較高、事業(yè)機構“小、散、弱”現(xiàn)象突出，這些問題從浮山縣2020年全縣預算執(zhí)行情況和2021年預算草案中可以找到數(shù)據(jù)支撐。

2020年，浮山縣財政收入13296萬元（稅收收入3585萬元，非稅收入9711萬元），財政支出142013萬元，其中機關工資福利、商品和服務以及資本性支出共計78728萬元。2020年發(fā)放機關事業(yè)養(yǎng)老保險13239.8萬元，幾乎相當于全部財政收入?？晒﹨⒖嫉臄?shù)據(jù)是，同年浮山縣發(fā)放城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險2804.7萬元;城鄉(xiāng)低保1170萬元，特困補助911萬元。

官方信息顯示，浮山縣屬省定貧困縣，2019年5月整縣脫貧摘帽。全縣總人口約13萬，其中鄉(xiāng)村人口9萬，城區(qū)居住人口4萬。財政自給率不足10%的浮山縣沒有“破產(chǎn)”，全靠上級支持，2020年，中央和省、市對浮山縣轉移支付執(zhí)行121786萬元。

由于地處晉陜蒙能源金三角，河曲縣經(jīng)濟狀況相對要好一些。不過，該縣的財政供養(yǎng)壓力依舊不?。?021年河曲財政預算收入106100萬元，預算支出195187萬元?？h級可用財力安排的145566萬元，用于財政供養(yǎng)人員支出67417萬元，其中在職人員工資、社保、績效支出57774萬元，補貼離退人員支出9643萬元。

改革試點河曲縣行政機構數(shù)目減兩成

財政自給率低，行政成本畸高，小縣機構改革要怎么改？

自從2020年啟動試點后，浮山縣官方披露了多條相關動態(tài)：2020年12月，浮山縣召開機構改革試點動員大會;2021年2月，浮山縣召開政法委機構改革“三定”方案運行動員會。動員會接連開，文件不停發(fā)，但先有實質動作的卻并不是浮山，而是河曲。

2020年4月，河曲被確定為試點縣，年底，河曲縣“全面部署推進人口小縣機構改革試點”工作會議透露，（改革）按照大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率原則……用3至5年時間，逐步實現(xiàn)機構、編制、人員大幅下降，保持干部隊伍體系新鮮血液和合理年齡結構。會議當天，新組建的縣民政和人力資源社會保障局揭牌。

此外，河曲縣發(fā)展改革和科技商務局（縣工業(yè)和信息化局）、縣規(guī)劃和自然資源局（縣林業(yè)局）、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局（縣扶貧開發(fā)辦公室）、縣市場監(jiān)督管理局（縣綜合行政執(zhí)法局）、縣城鄉(xiāng)建設和交通運輸局等多家新組建部門也相繼揭牌。

2020年3月，河曲縣政府發(fā)布了最新的縣級行政執(zhí)法主體公告，同時2019年和2020年分兩批發(fā)布的行政執(zhí)法主體的公告作廢。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，最新行政執(zhí)法主體共20個，比機構改革之前少了6個。

機構改革最終效果尚待檢驗，不過從兩地最近幾年的預決算報告中已可窺得一二。

2021年浮山縣安排三公經(jīng)費471萬元，比2020年預算減少35萬元，下降6.9%，與2019年的585萬和2018年的761萬相比，下降更多。河曲縣2020年三公經(jīng)費支出合計497萬元，與上年497萬基本持平;2021年全縣預算匯總三公經(jīng)費847萬元，與2020年預算847萬元持平。

2018年、2019年浮山縣財政對事業(yè)單位分別補助16989萬元、23682萬元，2021年預算支出為零。事業(yè)單位補助清零了，但是機關工資福利和商品服務支出預算上升了：從2018年的28157萬元，上升至2021年的56502萬元。

河曲縣2019—2021年對于事業(yè)單位補助預算分別是206萬元、1320萬元、40912萬元。事業(yè)單位補助多了，機關工資福利和商品服務支出預算降了：2019年為64619萬元、2020年為70651萬元、2021年銳減至42796萬元。

從上述數(shù)據(jù)來看，兩地在2021年將機關和事業(yè)單位預算“對調”，實質成本壓減“不明顯”，且還有微漲趨勢。不過，廣義的行政成本不僅僅包括人力成本和運行成本支出，還包括低行政效率對行政資源的內部消耗、給社會層面帶來的資源損耗。所以，兩地“縣域行政成本大幅降低”，談的不僅僅是“錢”。

浙江福建人口小縣提供“另一種思路”

機構改革目的之一是降低行政成本，目的之二是提升治理效能，山西人口小縣改革試點也是想兩條腿走路。

不過，機構改革不是人口小縣的唯一出路，河曲縣2021年政府工作報告提出要實施大縣城戰(zhàn)略，全力推進縣城擴容提質，提升城市品質和承載輻射能力——這是另一條出路。

“小縣大城”不是新鮮詞，東南省份的一些山區(qū)縣20年前就開始這么做了，“七山一水兩分田”的浙江、“八山一水一分田”的福建，推動人口由山區(qū)向平原聚集。

城鎮(zhèn)化進入下半場后，人口更多流向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)和城市群，在這一背景之下，科學配置行政資源與人口分布，降低縣域行政成本是應有之義。

在浙江，至少有云和、天臺、泰順、武義先后推行小縣大城戰(zhàn)略。在福建，長泰、德化推進“小縣大城關”。這些小縣發(fā)展速度更快、質量更高，是山區(qū)小縣優(yōu)化資源要素、脫貧甚至后發(fā)趕超典型案例。

2021年長泰撤縣設區(qū)成為漳州市轄區(qū)，也為人口小縣指點了另一條出路——區(qū)劃調整。不過，長泰能夠撤縣設區(qū)，也是因為實施“小縣大城關”戰(zhàn)略取得成功后自然而然的“開花結果”。對于人口小縣來說，不管是合并還是撤縣設區(qū)，都是“困難重重”。

其一，人口小縣直接合并比機構改革對原有行政和治理格局影響更大、成本更高、阻力更多。其二，撤縣設區(qū)對于縣城人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)均有硬性要求，絕大部分人口小縣不夠格。此外，如果縣域周邊沒有輻射力較強的地級市，撤縣設區(qū)既無從談起也可能得不償失。相比區(qū)劃調整，小縣大城和機構改革是較現(xiàn)實的選擇，不過實施何種策略，也得因地制宜。

“小縣大城”，一是聚人，二是興業(yè)，產(chǎn)業(yè)是城的根本，沒有產(chǎn)業(yè)，城也將成無根之萍。實施小縣大城戰(zhàn)略的浙江天臺縣，現(xiàn)在是膠帶工業(yè)城、汽車用品生產(chǎn)基地、過濾布名城;德化縣成為“中國白瓷之都”。從這一點講，西部大多數(shù)人口小縣不太具備條件。當然也有例外，貴州丹寨縣、貴定縣也實施小縣大城戰(zhàn)略，這種例外在于，貴定縣“傍”上了“老干媽”。

城鎮(zhèn)化進入下半場后，人口更多流向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)和城市群，在這一背景之下，科學配置行政資源與人口分布，降低縣域行政成本是應有之義。正因如此，浮山、河曲人口小縣改革試點在廣大西部欠發(fā)達區(qū)域具有較強現(xiàn)實意義。

人口小縣的突圍路徑在何方？

從目前的現(xiàn)實路徑來看，擁有一定產(chǎn)業(yè)基礎或是處于產(chǎn)業(yè)輻射區(qū)的小縣可以借鑒東南部區(qū)域的小縣大城戰(zhàn)略，發(fā)展壯大后還有可能撤縣設區(qū)，諸如福建長泰;不具備區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動條件的人口小縣，從自身機構改革開始，清冗提效之后，也未嘗不能走出小而美的路。

（作者單位：搜狐城市）