高世楫

中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確要求推動(dòng)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。這是全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義?！兑庖姟凡渴鸾⑸鷳B(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測(cè)機(jī)制，有利于明確自然資源產(chǎn)權(quán)和生態(tài)產(chǎn)品權(quán)益歸屬，建立生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息和產(chǎn)品目錄、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供支撐。

一、確保生態(tài)系統(tǒng)更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要

生態(tài)產(chǎn)品指由生態(tài)系統(tǒng)提供的維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的物質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)由山水林田湖草沙等生態(tài)要素或生態(tài)子系統(tǒng)構(gòu)成，具有超越單一生態(tài)要素或子系統(tǒng)、甚至超過子系統(tǒng)簡(jiǎn)單疊加的系統(tǒng)特征。生態(tài)系統(tǒng)的功能或產(chǎn)出，體現(xiàn)在系統(tǒng)層次上，生態(tài)產(chǎn)品供給必須從系統(tǒng)的角度思考。只有保持和提高生態(tài)系統(tǒng)的完整性和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，才能持續(xù)提供高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)產(chǎn)品包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候，也包括生態(tài)系統(tǒng)所提供的吸收二氧化碳、制造氧氣、涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化水質(zhì)、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、清潔空氣、減少噪音、吸附粉塵、保護(hù)生物多樣性、減輕自然災(zāi)害等生態(tài)功能，還包括以良好生態(tài)本底為基礎(chǔ)的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游服務(wù)等易于交易的產(chǎn)品和服務(wù)。生態(tài)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品一樣，是人類生存發(fā)展的必需品，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民對(duì)美好生活的向往需要越來越多地建立在優(yōu)美生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)之上。

習(xí)近平總書記指出，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。生態(tài)產(chǎn)品往往是大自然與人類勞動(dòng)共同作用的結(jié)果，它不但具有自然界產(chǎn)品的性質(zhì)，也一定程度體現(xiàn)了物化的人類勞動(dòng)成果。保護(hù)和擴(kuò)大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程，是人類參與創(chuàng)造價(jià)值的過程，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動(dòng)也是促進(jìn)發(fā)展的活動(dòng)。因此，必須把積極提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，作為新發(fā)展階段下推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容;把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為修復(fù)和保護(hù)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間合理開發(fā)的重要任務(wù)。要以為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，引導(dǎo)探索和豐富生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，培育綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的新業(yè)態(tài)新模式。要建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償?shù)睦鎸?dǎo)向機(jī)制，激勵(lì)各地提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力和水平，讓良好生態(tài)環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的有力支撐。

部分生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值，可以通過交換實(shí)現(xiàn)，那么這類生態(tài)產(chǎn)品就有了明確的價(jià)格，如各種生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)旅游服務(wù)等。還有更多的生態(tài)產(chǎn)品，如良好的空氣和宜人的氣候，其直接消費(fèi)者不一定由自己支付生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，而是往往體現(xiàn)在政府用公共財(cái)政實(shí)施轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補(bǔ)償。比如，一些國(guó)家或地區(qū)對(duì)生態(tài)功能區(qū)的“生態(tài)補(bǔ)償”，實(shí)質(zhì)是政府代表人民按照“支付意愿”購(gòu)買這類地區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品，進(jìn)而支撐良好生態(tài)系統(tǒng)功能實(shí)現(xiàn)和人類美好生活需要。

二、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，為增加生態(tài)產(chǎn)品供給提供有效產(chǎn)權(quán)激勵(lì)

為加快完善政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，著力構(gòu)建綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的政策制度體系，《意見》強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

生態(tài)系統(tǒng)由森林、草地、水流等各種形態(tài)的生態(tài)要素即自然資源構(gòu)成，生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)及其交易需以自然資源產(chǎn)權(quán)明晰為前提和基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，國(guó)家擁有自然資源的所有權(quán)，鄉(xiāng)村集體擁有農(nóng)村土地資源的所有權(quán)。對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)賦予市場(chǎng)價(jià)格，打通綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化通道，需要明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，奠定生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)化基礎(chǔ)。

《意見》明確了健全自然資源確權(quán)登記制度規(guī)范，有序推進(jìn)統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界。長(zhǎng)期以來，受“條塊分割”等現(xiàn)實(shí)因素影響，許多自然資源無法明確具體的產(chǎn)權(quán)主體，對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)邊界界定不清晰，受益主體也難以準(zhǔn)確辨識(shí)。只有界定了產(chǎn)權(quán)，明確了所有權(quán)、使用權(quán)，才能通過產(chǎn)權(quán)激勵(lì)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、增加生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)。為此，需嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵，以調(diào)查監(jiān)測(cè)和確權(quán)登記為基礎(chǔ)，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的中國(guó)特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度體系，為生態(tài)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造條件。

具體而言，在國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)不變前提下，需充分厘清國(guó)家所有國(guó)家直接行使所有權(quán)、國(guó)家所有地方政府行使所有權(quán)、集體所有集體行使所有權(quán)、集體所有個(gè)人行使承包權(quán)等各種權(quán)利的邊界。豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)類型，通過創(chuàng)新使山、水、林、田、湖、草、沙的產(chǎn)權(quán)予以確定，并依照產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求，合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責(zé)歸屬，構(gòu)建市場(chǎng)化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易體系。摸清山水林田湖草沙等自然資源生態(tài)存量資產(chǎn)及生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品等流量資產(chǎn)的狀況，明晰森林、耕地、濕地和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)自然資源要素產(chǎn)權(quán)的貢獻(xiàn)和損害界定，完善自然資源要素產(chǎn)權(quán)權(quán)能，維護(hù)和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)品的資源屬性，構(gòu)建與之相適應(yīng)的價(jià)格機(jī)制或生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，暢通生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑。只有這樣，通過創(chuàng)新和保護(hù)生態(tài)要素或生態(tài)子系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)，才能有效激勵(lì)生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體功能的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而為人民群眾提供更多更優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品。

三、加快開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查，夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)

《意見》明確提出建立生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，以夯實(shí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，有助于全社會(huì)加深對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)和理解，促進(jìn)全社會(huì)樹立生態(tài)環(huán)境有價(jià)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值可以以多種方式實(shí)現(xiàn)的意識(shí);有助于政府和社會(huì)及時(shí)了解生態(tài)產(chǎn)品的種類分布、供給水平、質(zhì)量等級(jí)、功能特點(diǎn)、權(quán)益歸屬，保護(hù)和開發(fā)利用情況，以及生態(tài)產(chǎn)品供給能力、激勵(lì)機(jī)制等完整信息;有助于及時(shí)監(jiān)控生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的變化，根據(jù)人民群眾對(duì)各類生態(tài)產(chǎn)品的需求信息，及時(shí)調(diào)整生態(tài)產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營(yíng)的速度和策略，使綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的渠道更為暢通、更加高效、更加可持續(xù);有助于推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)建設(shè)，加快各類生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通信息的共享，使民眾獲取生態(tài)產(chǎn)品信息更加便捷，政府對(duì)生態(tài)產(chǎn)品供給的補(bǔ)償更加公平、及時(shí)、可持續(xù)。

開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查，需摸清各類生態(tài)產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量等基本信息，形成生態(tài)產(chǎn)品目錄清單?？諝?、水、森林、草原、氣候等是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也能為人類對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。隨著人口增長(zhǎng)以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，曾經(jīng)豐裕的森林、綠地、草原、植物、動(dòng)物、水等自然生態(tài)資源日益稀缺，為人民提供生態(tài)產(chǎn)品的能力會(huì)發(fā)生變化。我們要充分利用我國(guó)自然資源調(diào)查和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，利用各地網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)的手段，匯集我國(guó)各種自然資源、各類生態(tài)要素的存量狀態(tài)基本信息，包括生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益歸屬信息，形成生態(tài)產(chǎn)品目錄清單。這個(gè)目錄清單，能夠全面反映我國(guó)不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)能夠提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)功能，使政府了解生態(tài)產(chǎn)品供給需要準(zhǔn)確掌握生態(tài)系統(tǒng)各主要生態(tài)要素的狀態(tài)。

開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，需進(jìn)一步健全自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。上世紀(jì)50年代以來，我國(guó)開始逐步建立森林、水、土地、空氣、生物多樣性等各類自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。經(jīng)過幾十年努力，我國(guó)自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大，監(jiān)測(cè)手段越來越先進(jìn)，監(jiān)測(cè)能力不斷增強(qiáng)。當(dāng)前已初步建成了陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，為開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。下一步，需繼續(xù)擴(kuò)大生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)范圍，深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系改革，實(shí)現(xiàn)各部門各類生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一信息發(fā)布，為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供全面、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)的數(shù)據(jù)支撐。需強(qiáng)調(diào)的是，全面、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息的收集匯集，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)信息的權(quán)威發(fā)布，有利于加強(qiáng)政府和公眾監(jiān)督，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)落實(shí)，嚴(yán)格生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境責(zé)任審計(jì)，進(jìn)而確保生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給。

加快建立開放共享的生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)，助力生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)。開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查的最終目的在于數(shù)據(jù)應(yīng)用，釋放數(shù)據(jù)紅利，而建立開放共享的生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)則是實(shí)現(xiàn)這種應(yīng)用的必然途徑。近年來，各部門各地方已經(jīng)建立了各類生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)，下一步地方政府可加快推動(dòng)建立健全認(rèn)證認(rèn)可機(jī)制，以確保生態(tài)產(chǎn)品信息的可信度;同時(shí)，要完善和整合這些生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)，以加快生態(tài)產(chǎn)品信息流動(dòng);還要繼續(xù)加快自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息傳輸網(wǎng)絡(luò)與大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資源開發(fā)與應(yīng)用，開展大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析;此外，還要加快消除影響各部門數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)各類生態(tài)產(chǎn)品信息云平臺(tái)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)和統(tǒng)籌應(yīng)用。

（作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所）