編織世界級生態(tài)島保護(hù)網(wǎng)

竺逸麟

2021年3月1日，我國首部流域法律《中華人民共和國長江保護(hù)法》正式施行，為長三角一體化發(fā)展提供了有力的法制保障，明確了長江流域生態(tài)保護(hù)的重要意義。在此背景下，由于特殊的地理位置，地處長江下游的崇明島肩負(fù)起了守護(hù)長江入?？诘闹厝?。本刊記者采訪了崇明區(qū)人民檢察院檢察官俞歡，了解了在長三角一體化國家戰(zhàn)略中，共同守護(hù)萬里長江“最后一公里”的檢察合力。

立足長江口，形成檢察合力

崇明島有著十分特殊的行政區(qū)劃，這是崇明島特殊的地理環(huán)境與歷史決定的——1958年11月21日，原屬江蘇省蘇州專區(qū)的川沙縣、青浦縣、松江縣、南匯縣、奉賢縣、金山縣，以及南通的崇明縣劃歸上海。當(dāng)時崇明縣的永隆沙和興隆沙距離崇明島本島較遠(yuǎn)，因而被留在江蘇省，由南通管轄。此后，永隆沙和興隆沙由于泥沙沉積不斷擴(kuò)大，最終與本島連在了一起，于是便出現(xiàn)了今日“一島兩省三縣”的局面。正因崇明島的特殊行政區(qū)劃，使檢察機(jī)關(guān)之間的合作成為了必要必然。2018年11月5日，長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，為崇明島落實檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作配合加入了催化劑。

2019年5月28日，崇明區(qū)人民檢察院與海門市（現(xiàn)南通市海門區(qū)）人民檢察院、啟東市人民檢察院共同簽署了《北長江口生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察協(xié)作實施意見》，形成了“崇啟海”北長江口生態(tài)檢察工作協(xié)作機(jī)制，重點打擊危害北長江口區(qū)域性生態(tài)環(huán)境及資源保護(hù)的犯罪，構(gòu)建生態(tài)環(huán)境資源跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。談及該機(jī)制，俞歡告訴記者：“協(xié)作機(jī)制帶來了理念上的改變，我們要主動作為，先行一步?！薄俺鐔⒑！北遍L江口檢察工作協(xié)作機(jī)制的出現(xiàn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)崇明、海門、啟東檢察機(jī)關(guān)的跨區(qū)域協(xié)作，提升北長江口生態(tài)保障水平提供了可能。同時充分發(fā)揮檢察一體化在參與長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理上的獨特優(yōu)勢，形成崇明徹底解決“上下游不同步、左右岸不同行”問題的條件。

以案件為鑒，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗

在“崇啟?！北遍L江口檢察工作協(xié)作機(jī)制中，崇明區(qū)檢察院通過個案的保障，探索了區(qū)域合作的領(lǐng)域和方式。東風(fēng)西沙水庫水源地保護(hù)行政公益訴訟案就是其中的典型代表。

位于崇明島西部的長江白茆沙水域，江面上曾有近百艘船只進(jìn)行砂石料過駁作業(yè)，極易造成船舶觸碰事故。白茆沙水域距離崇明東風(fēng)西沙水庫僅不足十公里，一旦船舶發(fā)生碰撞，油污泄漏，將影響到崇明群眾的飲水安全。但由于白茆沙過駁區(qū)橫跨上海、江蘇兩省，且行政管轄與船舶海事管轄不一致，該水域的問題長期以來難以根治。

正是依托“崇啟海”北長江口協(xié)作機(jī)制，崇明檢察院在解決白茆沙水域安全隱患時，加強(qiáng)跨區(qū)劃調(diào)查協(xié)作配合，調(diào)取涉案的相關(guān)證據(jù)材料，查明了海門在上海市生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)超權(quán)限發(fā)放港口經(jīng)營許可，為案件找到了突破口。最終崇明檢察院與海門檢察院、交通局會簽了訴前磋商備忘錄，取締了該過駁區(qū)，并清退了所有浮吊船只，白茆沙水域的危險狀況終于在2020年6月后被徹底消除。該案先后獲評上海檢察機(jī)關(guān)公益訴訟十大典型案例、最高檢第三批服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例。俞歡認(rèn)為，這個案件為今后的工作帶來了多方面的啟示：

首先，該案具有一定的創(chuàng)新突破——即風(fēng)險型公益訴訟的辦理。面對沒有實害結(jié)果的案件，檢察機(jī)關(guān)是否可以介入，應(yīng)該在什么情況下介入——該案為沒有造成實害結(jié)果的危險型公益訴訟案件辦理這一實踐空白點給出了指導(dǎo)。該案中，崇明區(qū)人民檢察院通過前期調(diào)查，在確定存在重大現(xiàn)實風(fēng)險的情況下啟動行政公益訴訟，進(jìn)而做到了把問題解決在訴前階段。

同時，借助該案件，崇明區(qū)人民檢察院依托協(xié)作機(jī)制發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)的合力，并進(jìn)一步深化了合作機(jī)制?！俺鐔⒑！北遍L江口檢察工作協(xié)作機(jī)制形成后，檢察機(jī)關(guān)可依托機(jī)制自行調(diào)查、委托調(diào)查、聯(lián)合調(diào)查，調(diào)動行為地和結(jié)果地檢察機(jī)關(guān)的積極性，充分利用跨區(qū)域協(xié)作的優(yōu)勢，提升生態(tài)保障水平。

另一方面，將保護(hù)工作落實并解決在訴前狀態(tài)，是檢察機(jī)關(guān)能動性的體現(xiàn)方式。俞歡告訴記者，公益訴訟檢察應(yīng)強(qiáng)調(diào)保護(hù)公益的實效，“訴訟”僅是一種方式的選擇。在案件中，利用磋商、調(diào)解等手段，將問題解決在訴前階段，是公益保護(hù)實效的體現(xiàn)。正因如此，檢察機(jī)關(guān)的訴前工作要更規(guī)范，更扎實。對于跨區(qū)的案件，有時會牽涉到不同的部門、層級、主管單位，此時利用磋商等方式，形成會議紀(jì)要或是磋商協(xié)議，引起有關(guān)單位足夠的重視，有助于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的實效。對于跨區(qū)域的案件，制發(fā)檢察建議會受到一定的限制，對于公益訴訟案件，一旦錯過最佳的處理時間，便容易產(chǎn)生新的問題。因此，訴前磋商尤為重要。

向未來前行，積極面對挑戰(zhàn)

雖然“崇啟?！睓z察工作協(xié)作機(jī)制戰(zhàn)果累累，但在實際合作過程中依然存在一些需要持續(xù)推進(jìn)的方面，這些部分是未來協(xié)作機(jī)制中需要克服的難點：在“崇啟?！北遍L江口檢察工作協(xié)作機(jī)制中，未來仍然需要更加明確的指引并健全相應(yīng)配套機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，崇明區(qū)人民檢察院總結(jié)了當(dāng)前生態(tài)檢察工作面臨的主要問題與未來攻堅的方向：破壞環(huán)境資源保護(hù)刑事案件、部分公益訴訟案件管轄權(quán)與發(fā)生地分離，難以及時、全流程監(jiān)督;檢察監(jiān)督剛性有待提升;與行政執(zhí)法銜接機(jī)制尚需完善;生態(tài)修復(fù)機(jī)制還需加大探索;辦理跨地域案件合作力度仍需加大;生態(tài)檢察專業(yè)力量還需不斷補(bǔ)充。

崇明島是一座“海上花園”，擁有青草沙、東風(fēng)西沙兩個重要水源地，以及崇明東灘鳥類國家級自然保護(hù)區(qū)、中華鱘自然保護(hù)區(qū)兩個重要生態(tài)承載區(qū)。作為上海面向未來最重要的生態(tài)發(fā)展空間，崇明島以不足上海20%的土地面積，為上海提供了約40%的生態(tài)資源和約50%的生態(tài)服務(wù)功能。在此基礎(chǔ)上，崇明開展了世界級生態(tài)島建設(shè)，這一工作也對檢察公益訴訟提出了進(jìn)一步的要求。

記者了解到，2021年3月6日起施行的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作服務(wù)保障世界級生態(tài)島建設(shè)的決定》（以下簡稱《決定》）是上海市首部區(qū)級人大出臺支持檢察公益訴訟工作的決定。該決定要求對檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作配合進(jìn)一步深化落實，形成跨區(qū)劃檢察一體化工作新格局。這也意味著，在未來，“崇啟?！睓z察工作協(xié)作機(jī)制將會面臨新的機(jī)遇與新的挑戰(zhàn)。崇明島地處長江下游，不可避免地會面臨較為集中的問題，在此客觀條件之上，要達(dá)成打造世界級生態(tài)島的目標(biāo)，勢必需要加強(qiáng)合作，主動呼應(yīng)長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略。提到“崇啟海”檢察工作協(xié)作機(jī)制的未來，俞歡說道：“生態(tài)依然是重點，貫徹好《決定》，需要‘鄰居們的配合。”例如在司法實務(wù)中，非法采砂的問題依然是執(zhí)法中常見、高發(fā)的問題。面對兩省三地交界處非法采砂的船只，執(zhí)法方面仍然需要一定的適應(yīng)期，為未來進(jìn)一步探索合作機(jī)制留下了空間。

長江是中華民族的母親河，保護(hù)好長江流域是維護(hù)國家生態(tài)安全的重大需求，事關(guān)中華民族的生存發(fā)展與未來。借助長三角一體化國家戰(zhàn)略，崇明區(qū)人民檢察院將立足于萬里長江口，緊扣崇明世界級生態(tài)島建設(shè)目標(biāo)定位，為生態(tài)保護(hù)提供“崇明案例”。與“鄰居們”共同編織世界級生態(tài)島的法治保護(hù)網(wǎng)。