劉亞娜，譚曉婷

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京100048)

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國人口老齡化程度日益深化。根據(jù)我國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口為26402萬人，占總?cè)丝诘?8.70%。其中，65歲及以上人口為19064萬人，占比13.50%。從地方人口老齡化發(fā)展?fàn)顩r來看，上海1979年最早進(jìn)入人口老齡化，2003年進(jìn)入深度老齡化(1)根據(jù)1956年聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經(jīng)濟(jì)后果》確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數(shù)量占總?cè)丝诒壤^7%時(shí)，則意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化；達(dá)到14%，為深度老齡化；超過20%，則進(jìn)入超老齡化社會。。山東省1994年進(jìn)入人口老齡化，是全國老年人口數(shù)量最多的省份(2)《全國“最老”！山東超60歲老人2239萬》，https：//sd.dzwww.com/sdnews/201905/t20190530_18774085.htm。。截至2019年，進(jìn)入深度老齡化的有上海(2003)、遼寧(2017)、山東(2018)、江蘇(2018)、浙江(2019)、四川(2018)、重慶(2017)7省市。老年人口撫養(yǎng)比較高的有上海(22.07%)、山東(23.82%)、遼寧(21.55%)、江蘇(21.20%)、安徽(20.73%)、四川(23.20%)、重慶(22.61%)7省市(3)老齡化率數(shù)據(jù)和老年人口撫養(yǎng)比數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局2019年全國人口變動情況抽樣調(diào)查樣本數(shù)據(jù)，抽樣比為0.780‰。進(jìn)入老齡化時(shí)間數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計(jì)局人口數(shù)據(jù)及各省份人民政府、民政部、省統(tǒng)計(jì)局、中國老年協(xié)會等網(wǎng)站。未統(tǒng)計(jì)我國臺灣省、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)。老齡化率計(jì)算公式為：老年人口(65歲及以上)/總?cè)丝诔蓡T×100%；老年人口撫養(yǎng)比計(jì)算公式為：老年人口(65歲及以上)/勞動人口(15—64歲)×100%。。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，把應(yīng)對人口老齡化作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期關(guān)系全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)施策。老年教育是我國教育事業(yè)和老齡事業(yè)的重要組成部分(4)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》，http：//www.moe.gov.cn/s78/A24/A24_zcwj/201610/t20161020_285761.html。。我國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)日益沉重，養(yǎng)老需求日益多樣化。老年人在經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)、生活照料得到保障之后，實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂等精神需求愈益突顯出來。當(dāng)前我國老年教育形成了很多成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，但仍存在資源供給不足、地區(qū)間發(fā)展不平衡等問題。在積極人口老齡化背景下，我國需要整體性的體系設(shè)計(jì)及可持續(xù)的治理機(jī)制建設(shè)，以切實(shí)回應(yīng)老年教育高質(zhì)量發(fā)展要求。

二、老年教育的提出與發(fā)展演進(jìn)

(一)老年教育的內(nèi)涵與意義

老年教育有別于普通教育、職業(yè)教育，或?qū)W歷教育、專修進(jìn)修教育等教育體制與分類，是針對不同類型、不同層次老年人進(jìn)行的特殊教育。老年教育、終身教育、學(xué)習(xí)型社會是長壽時(shí)代的客觀要求(5)楊慶芳、鄔滄萍：《老年教育是中國積極應(yīng)對人口老齡化不可或缺的》，《蘭州學(xué)刊》2014年第1期。。優(yōu)質(zhì)的老年教育是公共服務(wù)的重要內(nèi)容(6)王仁彧：《老年教育：生命價(jià)值遠(yuǎn)航的指明燈》，《職教論壇》2017年第24期。。學(xué)者們從不同的角度對老年教育內(nèi)涵進(jìn)行闡釋，認(rèn)為老年教育是終身教育的重要組成部分(7)楊詠梅：《我國老年教育的特色和發(fā)展趨勢》，《中國成人教育》2016年第6期。；是根據(jù)老年人的生理和心理等特征進(jìn)行的具有老年特色的特殊教育(8)李晶、羅曉暉、張秋霞、羅萌、王君：《中國老年教育研究》，《老齡科學(xué)研究》2015年第10期。；是一種實(shí)現(xiàn)老年人繼續(xù)社會化的一種社會活動(9)蘇迪：《“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下老年教育供求與對策研究》，《天津電大學(xué)報(bào)》2016年第2期。。主要內(nèi)容可以包括營養(yǎng)與保健、音樂與舞蹈、退休生活的適應(yīng)等，形式有講座、學(xué)習(xí)班、老年大學(xué)等。也有學(xué)者將老年教育分為學(xué)校老年教育、家庭老年教育、社區(qū)老年教育；政府可以通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方式，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)通過遠(yuǎn)程教育、講座等形式開展教育活動。發(fā)展老年教育能提高老年人生命質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)老年人個(gè)人追求、開發(fā)老年人力資源，也是促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對戰(zhàn)略。

(二)我國老年教育發(fā)展歷程

老齡事業(yè)與養(yǎng)老體系是社會主義事業(yè)的重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)人口老齡化與經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家先后制定了老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等一系列戰(zhàn)略和具體政策，提出了建設(shè)的主要任務(wù)。比如，在健全健康支持方面，強(qiáng)調(diào)為促進(jìn)老年人健康和疾病預(yù)防，開展老年人健康教育；豐富老年人精神文化生活，發(fā)展老年教育，加強(qiáng)老年人精神關(guān)愛等內(nèi)容。改革開放以來，我國老年教育經(jīng)歷了創(chuàng)立(20世紀(jì)80年代)、發(fā)展(20世紀(jì)90年代)、創(chuàng)新階段(進(jìn)人21世紀(jì)以后)(董之鷹，2009)。我國老年教育發(fā)展的起點(diǎn)是老年大學(xué)的興起。1983年，我國第一所老年大學(xué)——山東省紅十字老年大學(xué)成立，20世紀(jì)90年代后社區(qū)老年教育逐漸開始興起。1996年，上海老年大學(xué)率先開辦“空中老年大學(xué)”，運(yùn)用現(xiàn)代教學(xué)模式的老年教育迅速發(fā)展。2001年，民政部啟動“全國社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”“星光老年之家”，包含老年課堂在內(nèi)的多種形式的老年教育活動等為老服務(wù)項(xiàng)目不斷豐富(10)戴衛(wèi)東：《新中國老年福利事業(yè)的反思與前瞻》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2015年第2期。。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國老年教育迅速發(fā)展，但仍存在教育對象差異大、專業(yè)化水平有待提升等問題。

三、我國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀：基于“十三五”老年教育規(guī)劃的實(shí)證分析

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是我國老齡事業(yè)改革和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略窗口期(11)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕13號)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm?trs=1。。為提升老年教育現(xiàn)代化水平，形成具有中國特色的老年教育發(fā)展新格局，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》(國辦發(fā)〔2016〕74號)，這是國家出臺的第一份老年教育發(fā)展五年規(guī)劃，指出了五大主要任務(wù)及重點(diǎn)推進(jìn)計(jì)劃，各地方也紛紛出臺了地方老年教育發(fā)展規(guī)劃。2017年1月國務(wù)院印發(fā)《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，要求“推進(jìn)老年教育機(jī)構(gòu)逐步納入地方公共服務(wù)體系，完善老年人學(xué)習(xí)服務(wù)體系”。2017年2月國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，要求“落實(shí)老年教育發(fā)展規(guī)劃，到2020年基本形成覆蓋廣泛、靈活多樣、特色鮮明、規(guī)范有序的老年教育新格局”。可以說，這一時(shí)期是我國老年教育承上啟下的重要時(shí)期，對之開展分析，能較為準(zhǔn)確地掌握當(dāng)前我國老年教育的發(fā)展現(xiàn)狀，對照目標(biāo)考察任務(wù)實(shí)現(xiàn)及存在的問題和差距，為政策優(yōu)化提供啟示。

(一)我國老年教育政策發(fā)展的核心議題

1.研究設(shè)計(jì)。以省級政府頒布的老年教育規(guī)劃為分析對象，分析政策文本的核心議題覆蓋率，測度和分析政府對其注意力配置的特點(diǎn)、思路，總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)和示范，為我國老年教育發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和反思。學(xué)者們運(yùn)用心理學(xué)中“注意力”的概念分析政府決策。注意力代表著政府決策者對特定事務(wù)的關(guān)注程度。所有的決策都會涉及到選擇性(12)[美]布賴恩·瓊斯：《再思民主政治中的決策制定——注意力、選擇和公共政策》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。。政府決策的注意力是決策主體在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境下，對某類或某個(gè)社會問題作出行動與否的決策考慮，也是在不斷變化的環(huán)境中對其關(guān)注的持久尺度(13)王洛忠、陳宇、都夢蝶：《中央政府對信息化的注意力研究——基于1997—2019年國務(wù)院政府工作報(bào)告內(nèi)容分析》，《理論探討》2019年第5期。。

文本選擇與研究方法。政策文本是國家權(quán)力機(jī)關(guān)等政治力量為實(shí)現(xiàn)其所在階級、階層利益與意志，通過書面的方式確定的努力目標(biāo)、行動準(zhǔn)則以及具體的執(zhí)行步驟和措施，并通過權(quán)威形式發(fā)布的具有法律效應(yīng)的政策文件(14)朱侃、郭小聰：《公共就業(yè)政策范式變遷及其邏輯研究》，《求實(shí)》2019年第5期。。文本分析是一種將結(jié)構(gòu)主義等形式主義方法與社會科學(xué)研究方法相結(jié)合的產(chǎn)物，是當(dāng)前挖掘文本信息的重要方法(15)朱侃、郭小聰、孫梟坤：《公共就業(yè)政策的變革與驅(qū)動機(jī)制》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。。對照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》(國辦發(fā)〔2016〕74號)五大任務(wù)，精讀27個(gè)省級地方政府老年教育規(guī)劃(16)特別說明：中國有34個(gè)省級行政區(qū)，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。由于材料搜集等限制，本研究未統(tǒng)計(jì)我國河北省、甘肅省、黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)、臺灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)(全文同)。，逐句閱讀文本，運(yùn)用QSR NVivo12軟件對同類屬性編碼合并與歸納，對之開展統(tǒng)計(jì)分析。

2.老年教育政策核心議題及比較?！罢l得到什么”始終是公共政策的核心議題。概括界定老年教育規(guī)劃政策核心議題的內(nèi)涵，形成5大樹節(jié)點(diǎn)，13個(gè)子節(jié)點(diǎn)內(nèi)容主題，455個(gè)編碼參考點(diǎn)(見表1)。

表1 我國老年教育規(guī)劃政策核心議題內(nèi)容節(jié)點(diǎn)分析編碼范例表

續(xù)表樹節(jié)點(diǎn)子節(jié)點(diǎn)主要內(nèi)涵解釋編碼舉例D:創(chuàng)新老年教育發(fā)展機(jī)制D1:鼓勵(lì)社會力量參與老年教育支持和鼓勵(lì)社會力量舉辦或參與老年教育;優(yōu)化內(nèi)容和布局;加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管。拓寬老年教育經(jīng)費(fèi)投入渠道;鼓勵(lì)和支持行業(yè)企業(yè)、社會組織和個(gè)人設(shè)立老年教育發(fā)展基金。D2:促進(jìn)老年教育與相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動擴(kuò)大老年教育消費(fèi),推動養(yǎng)老相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。促進(jìn)老年教育與養(yǎng)老服務(wù)、旅游、文化等相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。E:促進(jìn)老年教育可持續(xù)發(fā)展E1:加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)培訓(xùn)老年教育專業(yè)建設(shè)與研究生教育;教學(xué)、科研和管理人才培養(yǎng),在職進(jìn)修與攻讀學(xué)位。在全省范圍內(nèi)選取5所本科高校、10所高職院校、20所中職學(xué)校舉辦老年大學(xué)或開展特色老年教育;加大老年教育教師培訓(xùn)、暢通職稱評定通道,建立老年教育人才庫。E2:加強(qiáng)理論與政策研究建立研究基地,開展基礎(chǔ)理論、政策、應(yīng)用研究;加強(qiáng)學(xué)術(shù)期刊建設(shè);開展成果交流活動。定期編撰《湖南省老年教育發(fā)展報(bào)告》;遴選并推廣優(yōu)秀老年教育課程、團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目,促進(jìn)老年教育成果的展示、共享與交流。E3:加強(qiáng)國內(nèi)外交流合作加強(qiáng)與國內(nèi)外交流合作與經(jīng)驗(yàn)借鑒。借鑒臺灣老年教育工作經(jīng)驗(yàn),探索老年教育服務(wù)人員培訓(xùn)。

綜觀地方政府的老年教育規(guī)劃(見圖1)：政府工作重點(diǎn)和任務(wù)集中體現(xiàn)在任務(wù)一(樹節(jié)點(diǎn)A)“拓展老年教育發(fā)展路徑”及任務(wù)二(樹節(jié)點(diǎn)B)“擴(kuò)大教育資源的供給”兩大方面，編碼占比分別為23.95%、22.42%，兩項(xiàng)總編碼占比達(dá)46.37%。即，政府豐富老年教育內(nèi)容和形式、積極開發(fā)老年人力資源、發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)、學(xué)校老年教育；目標(biāo)明確地指向任務(wù)五(樹節(jié)點(diǎn)E)“促進(jìn)老年教育可持續(xù)發(fā)展”，其占比達(dá)20.44%。然而，“創(chuàng)新老年教育發(fā)展機(jī)制”方面的探索和經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，占比為14.73%，舉措多為鼓勵(lì)社會力量參與老年教育，老年教育產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。

比較各子節(jié)點(diǎn)的具體內(nèi)容發(fā)現(xiàn)(見圖1)：一方面，實(shí)現(xiàn)老年教育可持續(xù)發(fā)展方面，政府著力于“加強(qiáng)學(xué)科建設(shè)與人才培養(yǎng)培訓(xùn)”，其編碼占比最多，為11.65%；創(chuàng)新機(jī)制方面，“鼓勵(lì)社會力量參與老年教育”占比為11.43%。比如，江蘇“運(yùn)用市場機(jī)制，通過政府購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等多種方式，爭取和激勵(lì)各類社會力量通過獨(dú)資、合資、合作等形式舉辦或參與老年教育；引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人對老年教育開展公益性捐贈”。老年教育支持服務(wù)方面，“運(yùn)用信息技術(shù)服務(wù)老年教育”占比為10.33%。比如，江西“依托江西省教育終身學(xué)習(xí)賬號，建設(shè)江西省終身教育數(shù)字化學(xué)習(xí)平臺”。“優(yōu)先發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)老年教育”“豐富老年教育內(nèi)容和形式”等政府也給予了較多關(guān)注。另一方面，老年大學(xué)面向社會辦學(xué)情況、老年教育相關(guān)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動情況、理論與政策研究情況、國內(nèi)外交流合作情況等方面的編碼點(diǎn)及占比少，且政策內(nèi)容表述單一，缺乏具有針對性的建議。

圖1 我國老年教育規(guī)劃政策核心議題節(jié)點(diǎn)編碼數(shù)量統(tǒng)計(jì)

(二)我國老年教育政策的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)：基于政策目標(biāo)與工具的二維分析

1.分析框架及內(nèi)涵。養(yǎng)老政策，不僅政策內(nèi)容復(fù)雜，政策實(shí)現(xiàn)所采用的各種政策工具的設(shè)計(jì)、組織、搭配和使用也深刻影響到政策效果(姚俊，張麗，2018)。本研究基于政策工具的分析視角，進(jìn)行政策目標(biāo)與工具的二維分析以總結(jié)老年教育的政策實(shí)施及特點(diǎn)(見圖2)。

圖2 我國老年教育規(guī)劃的政策目標(biāo)與政策工具二維分析框架

X維度是政策工具。政策工具是決策者用以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式，包括一系列機(jī)制、手段、方法與技術(shù)，是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的紐帶和橋梁(呂志奎，2006)。學(xué)者們按照不同的標(biāo)準(zhǔn)對政策工具進(jìn)行了分類(Howlett M，Ramesh M & Perl A，1995；Jordan A，Wurzel R& Zito A，2003；孫蘭英等，2018)。本文采用羅斯韋爾(Rothwell)和澤貝爾德(Zebveld)關(guān)于環(huán)境型、供給型和需求型政策的劃分(Rothwell R & Zegveld W，1985)考察老年教育政策工具。一是環(huán)境型政策工具，發(fā)揮影響力，為老年教育提供有利的發(fā)展環(huán)境。包括：目標(biāo)規(guī)劃，涉及老年教育目標(biāo)，以提供方向性指導(dǎo)；金融服務(wù)，涉及不同投資方式、項(xiàng)目融資等方式籌措資金，以促進(jìn)老年教育發(fā)展；稅收優(yōu)惠，涉及稅收優(yōu)待、減免等，以間接實(shí)現(xiàn)對老年教育發(fā)展的輔助性優(yōu)惠；法規(guī)管制，涉及違規(guī)處理、安全標(biāo)準(zhǔn)、評估監(jiān)管等，以完善老年教育的制度約束和規(guī)范化管理；策略性措施，涉及待遇改善、服務(wù)舉措推進(jìn)、規(guī)范健全等，以營造氛圍、優(yōu)化環(huán)境。二是供給型政策工具，產(chǎn)生推動力，直接助推老年教育的可持續(xù)發(fā)展。包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，內(nèi)容涉及建立平臺網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)系統(tǒng)等，以加強(qiáng)老年教育基礎(chǔ)設(shè)施完備；人才培養(yǎng)，涉及人員教育、培訓(xùn)、人才隊(duì)伍建設(shè)等，以促進(jìn)素質(zhì)提升；資金投入，涉及政府提供財(cái)力上的支持或培育等，以加強(qiáng)政府扶持；科技信息支持，涉及應(yīng)用數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)等信息支持，以提高服務(wù)能力。三是需求型政策工具，形成拉動力，拉動老年教育快速健康發(fā)展。包括：政府采購，內(nèi)容涉及政府直接購買服務(wù)，以豐富服務(wù)供給；服務(wù)外包，涉及對接企業(yè)、鼓勵(lì)引導(dǎo)社會力量參與服務(wù)建設(shè)及運(yùn)營等，以整合資源創(chuàng)新發(fā)展；貿(mào)易管制，涉及服務(wù)交易及監(jiān)管等，以擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域。

Y維度是政策目標(biāo)，是政策制定者意圖的文字表達(dá)(17)Huang cui，Yang Chao，Su Jun，Policy Change Analysis Based on“Policy Target—policy Instrument”Patterns，Scientometrics，No.2，2018.，是政策執(zhí)行預(yù)期可以達(dá)到的目的、要求和結(jié)果?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》提出構(gòu)建老年教育新格局的總體要求(18)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)的通知》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/19/content_5121344.htm?trs=1。，內(nèi)容可以概括為四個(gè)層面：一是老年教育制度體系，指老年教育法規(guī)制度的逐步健全，管理體制和運(yùn)行機(jī)制得到完善；二是老年教育基礎(chǔ)能力，指老年教育能力有較大幅度提升，教育內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣；三是機(jī)構(gòu)服務(wù)能力與社會參與，指各類老年教育機(jī)構(gòu)服務(wù)能力提升，全社會關(guān)注支持、參與舉辦老年教育的積極性提高；四是老年教育參與，指以各種形式經(jīng)常性參與教育活動的老年人占老年人口總數(shù)的比例達(dá)到20%以上。

2.政策目標(biāo)及工具實(shí)現(xiàn)。編碼統(tǒng)計(jì)顯示，我國地方政府老年教育規(guī)劃的政策目標(biāo)主要集中于增強(qiáng)老年教育機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力與社會參與(35.27%)和基礎(chǔ)能力建設(shè)(30.43%)，而老年教育制度體系建設(shè)(18.53%)和老年教育參與(15.77%)的目標(biāo)關(guān)注力低(見圖3)。

圖3 我國老年教育規(guī)劃的政策目標(biāo)與工具實(shí)現(xiàn)類型分布統(tǒng)計(jì)圖

一是政策工具選擇與使用特點(diǎn)。環(huán)境型政策工具，編碼數(shù)量最多，384項(xiàng)，占比53.11%，體現(xiàn)政府在政策規(guī)劃和項(xiàng)目內(nèi)容建設(shè)方面的積極引導(dǎo)(見表2)。主要為：策略性措施，豐富老年教育的內(nèi)容與形式，引導(dǎo)老年教育服務(wù)能力提升，鼓勵(lì)老年人接受老年教育。比如，“推進(jìn)老年大學(xué)教育教學(xué)改革、規(guī)范教學(xué)管理、創(chuàng)新教學(xué)方式。充分發(fā)揮省、市、縣老年大學(xué)協(xié)會的作用，促進(jìn)老年大學(xué)之間的溝通交流”；目標(biāo)規(guī)劃，體現(xiàn)政府對老年教育體系建設(shè)進(jìn)行階段性計(jì)劃。比如，“到2020年，力爭建成1所省級老年開放大學(xué)，11所設(shè)區(qū)市老年開放大學(xué)”；法規(guī)管制，集中于老年教育事業(yè)建設(shè)進(jìn)程中的規(guī)范和監(jiān)督。供給型政策工具，編碼數(shù)量302項(xiàng)，占比41.77%，主要為：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(見表2)，比如，“在城市社會福利院、農(nóng)村敬老院等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立固定的學(xué)習(xí)場所，配備教學(xué)設(shè)施設(shè)備”；人才培養(yǎng)，比如，“建立老年教育教師培訓(xùn)體系，支持相關(guān)人員在職進(jìn)修培訓(xùn)”；資金投入，比如，“將全省各級老年大學(xué)(學(xué)校)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)納入同級財(cái)政預(yù)算，并結(jié)合老年大學(xué)在校學(xué)生人數(shù)，核撥專項(xiàng)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)”；科技信息支持，比如，“探索完善互聯(lián)網(wǎng)+老年教育服務(wù)模式，方便老年人通過廣播、手機(jī)等多種終端開展學(xué)習(xí)。”需求型政策工具，總體使用數(shù)量少，主要為政府采購方式(見表2)。比如，“通過政府購買服務(wù)等形式，舉辦經(jīng)營性老年教育機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類社區(qū)力量通過與老年教育機(jī)構(gòu)合作等形式舉辦或參與老年教育”。二是政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)的工具類型。實(shí)現(xiàn)老年教育制度體系目標(biāo)，以環(huán)境型政策工具為主，輔之以供給型工具；實(shí)現(xiàn)老年教育基礎(chǔ)能力目標(biāo)，以供給型政策工具為主，輔之以環(huán)境型工具；實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)服務(wù)能力與社會參與目標(biāo)，供給型和環(huán)境型政策工具均衡，兼具需求型工具；實(shí)現(xiàn)老年教育參與目標(biāo)，以環(huán)境型政策工具為主，兼具供給型工具(見表2、圖3)。

表2 我國老年教育規(guī)劃的政策目標(biāo)與工具實(shí)現(xiàn)分析表

四、我國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀反思與國外經(jīng)驗(yàn)借鑒

綜上分析，可以總結(jié)出政策發(fā)展存在的問題和不足，為完善老年教育體制機(jī)制提供啟示。一是當(dāng)前我國老年教育發(fā)展戰(zhàn)略定位較為明確，確定了老年教育的發(fā)展目標(biāo)：提升老年教育的供給能力，豐富教育機(jī)構(gòu)、教育內(nèi)容和形式；實(shí)現(xiàn)老年教育的活躍參與和發(fā)展。二是老年教育發(fā)展的核心領(lǐng)域是夯實(shí)教育供給，拓展發(fā)展路徑；創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，形成全社會聯(lián)動的可持續(xù)老年教育發(fā)展。三是從實(shí)現(xiàn)機(jī)制來看，政府繼續(xù)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大人才培養(yǎng)力度，靈活運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)；通過健全制度建設(shè)和加強(qiáng)政策扶持以解決財(cái)稅金融機(jī)制不靈活、市場化力量欠缺、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展力度不足、規(guī)制監(jiān)管跟進(jìn)遲緩等問題。

國際上早先進(jìn)入老齡化國家的老年教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我們提供了某些借鑒。一是在制度建設(shè)方面，許多國家都有較為完備的專門的老年教育法律法規(guī)，并將老年教育政策作為重要的社會政策。具體政策實(shí)施過程中相關(guān)政府職能部門的行政隸屬關(guān)系和職責(zé)較為明確，在推進(jìn)老年教育發(fā)展過程中，既能避免管理漏洞，也能防范多頭監(jiān)管帶來的混亂。比如，日本在1990年頒布《生涯學(xué)習(xí)振興推進(jìn)準(zhǔn)備法》，將終身教育作為基本國策。韓國有《老年福祉法》《終身教育法》等專門的老年教育立法(19)問清泓、郭宇峰：《老年教育的境外經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《成人教育》2016年第8期。。二是在教學(xué)模式方面，鼓勵(lì)多主體參與，在社區(qū)推動老年人互助學(xué)習(xí)，促進(jìn)自主學(xué)習(xí)。教育形式較為多樣化，比如有公辦老年教育、社區(qū)開設(shè)、政府購買服務(wù)、企業(yè)開設(shè)政府扶持等。美國、加拿大等依托社區(qū)建立了“社區(qū)教育學(xué)院”。瑞典高校對老年人開放，美國的普通大學(xué)也附設(shè)有老年班等(20)王佳歡：《回顧與展望：當(dāng)前我國老年教育的研究與發(fā)展》，《成人教育》2017年第11期。。韓國有老年大學(xué)、老年福祉館、大學(xué)內(nèi)的終身教育學(xué)院、中小學(xué)內(nèi)開設(shè)的老年學(xué)堂、宗教社團(tuán)等。英國老年人社團(tuán)自行組織開設(shè)補(bǔ)習(xí)班，定期舉辦活動。丹麥采取政府購買方式，在全國16個(gè)郡和275個(gè)市的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)開設(shè)老年教育機(jī)構(gòu)(21)劉洪林：《丹麥農(nóng)村老年教育的成功經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《成人教育》2015年第11期。。三是在老年教育內(nèi)容方面，比如，韓國注重職業(yè)教育，還包括老年人的心理輔導(dǎo)、收入和資產(chǎn)管理等，以及貼近老年生活的文化、保健康復(fù)等知識。美國、日本有關(guān)于退休前的準(zhǔn)備教育，關(guān)注老年人退休后的生活目標(biāo)、職業(yè)規(guī)劃等。四是在管理機(jī)制方面，韓國重視老年教育專業(yè)人員的培養(yǎng)，在很多高校開設(shè)有老年教育專業(yè)人員的培訓(xùn)課程，并設(shè)有各種資格證考試，從業(yè)人員持證上崗(22)劉靜：《韓國老年教育的特點(diǎn)及其對中國的啟示》，《成人教育》2015年第1期。。家政、心理、社會交往等方面是日本社會較為傳統(tǒng)的老年人生活方式，社團(tuán)活動較為活躍。

五、中國特色老年教育體系的整體性框架與治理機(jī)制

國務(wù)院《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”。具有中國特色的、現(xiàn)代化水平的老年教育，應(yīng)秉持以人為本的基本理念，整合資源，形成多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)、面向需求的充實(shí)的內(nèi)容體系，以及創(chuàng)新型治理與運(yùn)行機(jī)制，全面深入提高老年人的生活質(zhì)量，構(gòu)建自立生活的積極老齡社會(見圖4)。

圖4 中國特色老年教育體系的整體性框架與治理機(jī)制圖

(一)以老年人為本的老年教育發(fā)展理念

人是發(fā)展的根本目的，也是社會可持續(xù)發(fā)展的根本動力。以人為本，回答了為什么發(fā)展、為誰發(fā)展的問題。以老年人為本，就是要實(shí)現(xiàn)老年人的全面發(fā)展。老年教育體系的設(shè)計(jì)與發(fā)展需樹立促進(jìn)老年人全面發(fā)展的老年教育觀，始終以老年人的切實(shí)需求為本，重視和培養(yǎng)老年人，實(shí)現(xiàn)老年人與自然、社會的和諧關(guān)系，維護(hù)老年人的主體地位，維護(hù)其尊嚴(yán)，保障其權(quán)利，增強(qiáng)老年人生存及發(fā)展的能力，幫助老年人實(shí)現(xiàn)自身的社會價(jià)值。伴隨時(shí)代的飛速發(fā)展，社會變化日新月異，老年人的生活狀況和需求日趨呈現(xiàn)差異性，基于當(dāng)前面臨的狀況和問題夯實(shí)老年教育，有針對性地落實(shí)老年教育內(nèi)容。同時(shí)，也需要加強(qiáng)預(yù)測研判，未雨綢繆設(shè)計(jì)適宜的教育方案，有效應(yīng)對做到為老解憂、為老服務(wù)。

(二)制度完備是老年教育發(fā)展的前提保障

制度是事業(yè)科學(xué)發(fā)展的重要保障，有了制度保障才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。完備的制度能規(guī)范、穩(wěn)定地整合協(xié)調(diào)各種關(guān)系、調(diào)節(jié)各種矛盾和沖突。制度完善也是衡量治理體系完善程度的主要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國老年教育的法律制度尚未完善，沒有一部專門的老年教育法律規(guī)制，基本上是各種政策性文件形式，這既不利于維護(hù)老年人的合法權(quán)益，也因?yàn)檎咧贫热狈γ鞔_統(tǒng)一的發(fā)展定位而影響制度的公平性、規(guī)范性。《教育法》和《老年人權(quán)益保護(hù)法》對老年教育作了一些規(guī)定，但對老年教育的發(fā)展目標(biāo)、原則、組織運(yùn)行等內(nèi)容沒有明確、系統(tǒng)和完整的規(guī)范(23)王英、譚琳：《賦權(quán)增能：中國老年教育的發(fā)展與反思》，《人口學(xué)刊》2011年第1期。。政府職能對于老年教育的管理不統(tǒng)一，比如，文化部門對老年大學(xué)的發(fā)展與管理有一定的規(guī)劃，老齡委在相關(guān)政策中倡導(dǎo)發(fā)展老年教育，教育部門把老年教育納入社區(qū)教育統(tǒng)一規(guī)制，民政部門把老年教育作為老年社會福利來制定為老服務(wù)政策(24)王英、譚琳：《賦權(quán)增能：中國老年教育的發(fā)展與反思》，《人口學(xué)刊》2011年第1期。。2021年全國兩會期間，全國政協(xié)委員提案建議將老年教育納入基本公共教育范疇，呼吁在國家層面成立由教育、民政、文化、老齡部門牽頭的老年教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，定期研究解決老年教育發(fā)展中的問題；指導(dǎo)各地方政府建立相應(yīng)的老年教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門，從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)老年教育的組織實(shí)施。

(三)建立積極自立生活的老齡社會共識是老年教育發(fā)展的基礎(chǔ)

自立不僅是老年人身心健康和生活態(tài)度的表現(xiàn)，也是積極老齡社會的重要支撐。養(yǎng)老需要摒棄傳統(tǒng)上和習(xí)慣上把老年人看作“被養(yǎng)老”對象的認(rèn)識誤區(qū)。事實(shí)上，老年群體也可以發(fā)揮余熱，貢獻(xiàn)力量，還能成為重要的人力資源。通過開展老年教育，培育老年人自主生活的能力，避免陷入消極的被養(yǎng)老的狀態(tài)，使老年人能自己行動、身心自立，能自我決定、自主創(chuàng)造。老年教育提倡的是一種主動養(yǎng)老方式。積極自立的生活觀，不僅促使老年人脫離對他人的依賴，也能給老年人帶來獲得新技能、新知識的成就感，體會到生命的意義；同時(shí)，也能促進(jìn)家庭關(guān)系與人際關(guān)系的和諧，減輕社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和壓力，在積極健康老齡社會中實(shí)現(xiàn)老年人自立享老。

(四)“三位一體”的整體性體系設(shè)計(jì)

1.教育實(shí)施主體要整合資源，保障老年人學(xué)有所教。為實(shí)現(xiàn)老年教育新格局的發(fā)展目標(biāo)，需要構(gòu)建多主體參與的供給主體基本框架。一方面，政府積極鼓勵(lì)、扶持和推進(jìn)老年大學(xué)、老年學(xué)院等教學(xué)主體的發(fā)展，增設(shè)培訓(xùn)課程，舉辦各種類型的講堂活動等。另一方面，著力于發(fā)展社區(qū)老年教育，利用和發(fā)揮好社區(qū)活動場地、設(shè)施，比如，社區(qū)圖書館、文化館等，為老年人提供充分、便利的學(xué)習(xí)條件，實(shí)現(xiàn)老年人在居住地養(yǎng)老、享受基本生活照料類服務(wù)，加快精神文化素養(yǎng)與能力的提升。此外，激活社會力量，比如，加強(qiáng)基層老年協(xié)會建設(shè)，建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，確保社會力量能以多種合作方式參與老年教育。

2.教育內(nèi)容體系要實(shí)現(xiàn)內(nèi)容豐富、按需施教，保障老年人老有所學(xué)。老年教育新格局的目標(biāo)導(dǎo)向下，需要健全教育供給的內(nèi)容體系。多元化設(shè)計(jì)，層次化精準(zhǔn)施策，精確對接學(xué)習(xí)者個(gè)性化需求，因地制宜地調(diào)整老年教育內(nèi)容并配置資源，增長老年人知識、豐富老年人生活，使老年人有能力有意愿參與社會、服務(wù)社會。一方面，老年教育應(yīng)貫穿于老年生命周期的全歷程。目前我國的老年教育普遍以針對中低齡老年人的安全教育為主，內(nèi)容較為單薄?；隗w系化設(shè)計(jì)的角度，按照馬斯洛需求層次，老年人教育需要進(jìn)一步完善的健康醫(yī)療教育，比如，保健、安全防范、突發(fā)事件應(yīng)對等；也要加強(qiáng)文娛、文化知識教育，比如藝術(shù)、健身、書法繪畫等。另一方面，老年教育在給予或傳授給老年人新知識的同時(shí)，也要加強(qiáng)老年人的自我認(rèn)知。比如，教育內(nèi)容要關(guān)注老年人對養(yǎng)老保險(xiǎn)、患病就醫(yī)、社會治安以及合法權(quán)益等相關(guān)知識，增加對維持生命功能的認(rèn)識；又如，老年人面對職業(yè)生涯結(jié)束、收入減少、健康下降等問題，通過再學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)再社會化，可在某種程度上達(dá)成良好的社會適應(yīng)。

3.教育服務(wù)要標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、層次鮮明，保障學(xué)有所向。為實(shí)現(xiàn)老年教育覆蓋廣泛、特色鮮明的發(fā)展目標(biāo)，需要針對不同類型的老年群體，提供有指向性的教育產(chǎn)品和服務(wù)。一方面，老年人群體具有多樣性的特點(diǎn)，各種類型老年人的教育需求不同。比如，按照年齡來分，有低齡老年人和高齡老年人；按照老年人身體狀況來分，一般有健康老年人和處于非自理生活狀況的老年人，等等。當(dāng)前，我國老年教育多面向能夠自理的健康老年群體，對老年群體中相對弱勢群體支援體系不完善。留守老人、“空巢”老人等群體對于心理咨詢、精神慰藉的教育類支持需求大；“失獨(dú)”老人則需要補(bǔ)充互助關(guān)愛類內(nèi)容；重度“失能”老人可以補(bǔ)充臨終關(guān)懷等精神安撫類教育服務(wù)。因此，老年教育應(yīng)面向所有類型的老年群體，設(shè)計(jì)差異化的教育方案。另一方面，從區(qū)域和城鄉(xiāng)比較來看，地區(qū)發(fā)展水平與推進(jìn)老年教育發(fā)展的進(jìn)程和速度存在較大差異，農(nóng)村老年教育發(fā)展薄弱。比如，北京市早在2006年提出“探索養(yǎng)老服務(wù)多種模式，完善老年教育、健康服務(wù)體系”；上海市在2011年提出老年教育的發(fā)展和老年護(hù)理、康復(fù)等服務(wù)。此外，老年教育也形成了一定的地區(qū)發(fā)展特色。比如，福建省以老年大學(xué)為主體開展老年教育，不斷完善相關(guān)老年教育規(guī)劃和實(shí)施辦法，陸續(xù)出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)老年教育工作的意見》《福建省終身教育促進(jìn)條例》等文件，率先以立法形式將老年教育納入終身教育體系，形成了以老年體育為鮮明特色的老年教育體系(25)劉亞娜、譚曉婷、李玉柳：《中國政府推進(jìn)老齡事業(yè)與養(yǎng)老體系建設(shè)的方案、演進(jìn)與策略反思——基于注意力配置的研究》，《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第2期。。因此，全國范圍可以開展一定的經(jīng)驗(yàn)交流和政策學(xué)習(xí)，取長補(bǔ)短，重點(diǎn)提升發(fā)展較遲緩地區(qū)的老年教育水平，實(shí)現(xiàn)老年教育的廣覆蓋。

(五)“兩措并舉”的運(yùn)行機(jī)制

1.教育途徑要渠道多元，保障老年人學(xué)能所得。為實(shí)現(xiàn)老年教育靈活多樣、規(guī)范有序的發(fā)展目標(biāo)，需要拓展老年人教育多元化渠道和途徑，增強(qiáng)老年人的實(shí)際可及性與獲得感。老年人享受教育資源和服務(wù)可以通過老年人生活所在地的社區(qū)老年大學(xué)、文化活動中心、興趣協(xié)會等，也可利用普通學(xué)校、職業(yè)學(xué)校和文化館、體育場等資源，探索聯(lián)合辦班、委托辦班等多種渠道。老年教育活動形式的組織可以是開放的，有政府主導(dǎo)的，也有社會組織自發(fā)志愿型活動；有基本公共服務(wù)范疇內(nèi)的教育服務(wù)，也有市場購買的消費(fèi)型教育產(chǎn)品。此外，還應(yīng)探索老年教育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑，構(gòu)建多元素、多類型、多形式的老年教育新業(yè)態(tài)，豐富養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.教育方式要靈活便利，保障老年人學(xué)能所宜。老年人的身體和生活狀況有著不同年輕群體的特點(diǎn)，對老年教育服務(wù)的提供需要采用適宜老年群體學(xué)習(xí)的方式，增強(qiáng)老年人參與教育活動的靈活性和便捷性?？梢圆捎脗鹘y(tǒng)的線下、現(xiàn)場的課堂教學(xué)，也可以利用網(wǎng)絡(luò)資源，比如遠(yuǎn)程教育、在線課堂等實(shí)現(xiàn)資源的共享。伴隨信息技術(shù)的日新月異，學(xué)習(xí)資源覆蓋面的擴(kuò)大，可以運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維創(chuàng)建現(xiàn)代老年教育學(xué)習(xí)環(huán)境，探索移動教育等新服務(wù)模式。同時(shí)，我國教育領(lǐng)域正在不斷推進(jìn)范式改革，教育關(guān)系、教育結(jié)構(gòu)等發(fā)生了深刻的變革。比如，在教學(xué)過程中，為了增強(qiáng)老年人的學(xué)習(xí)積極性、培養(yǎng)學(xué)習(xí)興趣，通過“互動—交流”式學(xué)習(xí)、“主體—探究”式學(xué)習(xí)等，增強(qiáng)了老年人的體驗(yàn)感，促進(jìn)老年人力資源的創(chuàng)造力發(fā)展，提高了老年人學(xué)習(xí)的參與主動性，營造出老年教育發(fā)展的良好社會氛圍。

六、結(jié)語

如今，積極應(yīng)對人口老齡化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。發(fā)展老年教育，營造良好敬老尊老社會環(huán)境等方面是未來我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展可能的創(chuàng)新性選擇。老年教育是終身教育不可或缺的重要組成部分，已經(jīng)成為社會共識。未來老年教育在政府、市場和社會的協(xié)調(diào)配合下，主體責(zé)任更加清晰，制度建設(shè)更加完備，教育技術(shù)的應(yīng)用更加廣泛，能較好地滿足全體人民不斷增長的美好生活的需求。一是發(fā)展老年教育的根本宗旨在于以人為本，營造促進(jìn)老年人積極自立生活的老齡人生。在老齡社會這一重要國情下，實(shí)現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所居、老有所學(xué)、老有所樂、老有所娛、老有所為的健康養(yǎng)老，健全完善的保障體系，實(shí)現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。二是重視頂層設(shè)計(jì)，重視立法與制度建設(shè)，形成對老年教育事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和制度保障。提高老年人社會保障的法治化水平，堅(jiān)持依法治教，明責(zé)賦權(quán)，有序運(yùn)行。三是基于現(xiàn)實(shí)的多樣化、差異化、個(gè)性化、豐富化等老年教育需求的特點(diǎn)，建設(shè)良好的老年教育的供給體系。關(guān)注未來我國老年教育需求，不僅具有城鄉(xiāng)差異和特點(diǎn)，也有地方性的創(chuàng)新發(fā)展，有基于生命發(fā)展不同周期的不同層次的個(gè)性化需要，老年教育的供給也必然是有針對性的供給。四是積極鼓勵(lì)多元主體共同參與老年教育服務(wù)，創(chuàng)新靈活市場化機(jī)制，發(fā)揮社會力量的作用；實(shí)現(xiàn)教育的內(nèi)容和手段的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)教育模式的多樣化共生。