村民自治背景下推進村級黨組織領導法治化的現實路徑

摘 要：推進村級黨組織領導法治化是實現鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化的必然要求，是在鄉(xiāng)村治理中實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的根本途徑，對于堅持和加強村級黨組織領導，保證村民自治的有效運行，推進法治鄉(xiāng)村建設具有重要意義。在村民自治背景下推進村級黨組織領導法治化需要著力解決以下關鍵問題：完善村級民主決策的法律機制，通過合法途徑將村級黨組織的意志上升為村莊的公共意志;全面貫徹落實黨管干部原則，為堅持黨對村民自治的領導提供可靠的組織保障;健全村級黨組織領導和支持村民自治組織依法行使職權的體制機制。

關鍵詞：村民自治;村級黨組織;黨的領導;法治化

中圖分類號：D267.2文獻識別碼：A文章編號：1009 - 5381（2021）03 - 0076 - 10

引言

中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020-2025年）》指出：“推進黨的領導入法入規(guī)，著力實現黨的領導制度化、法治化?！弊粤暯娇倳浽谥醒肴嬉婪ㄖ螄瘑T會第一次會議上明確提出推進黨的領導制度化、法治化的要求以來，黨的領導法治化逐漸成為一個重要的新的研究領域，學者們從不同的學科視角探討黨的領導法治化的科學內涵、重要意義和實現路徑，“努力實現其從政治性命題向學術性命題的轉換，并在理論研究上形成‘中國經驗”。[1]相關的文獻梳理結果表明，關于黨的領導法治化的既有研究主要集中在國家治理的宏觀層面，很少涉及基層社會治理中的黨組織領導問題。這種狀況在很大程度上限制了黨的領導法治化命題的普遍意義，不利于相關理論研究的深化和現實問題的解決。村級黨組織是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是村級社會治理體系的領導核心，是新時代鄉(xiāng)村全面振興的堅強政治和組織保障。實行依法治國和村民自治，使村級黨組織領導面臨的政治社會環(huán)境和條件發(fā)生了深刻變化，如何在全面推進依法治國和深化村民自治的條件下堅持和加強村級黨組織的領導地位，充分發(fā)揮村級黨組織的領導作用，在村級治理中實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，推進鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現代化，是黨的領導法治化的理論研究不能回避和忽略的重要課題。

鑒于此，本文將以村民自治背景下的村級黨組織領導法治化為考察對象，全面闡述村級黨組織領導法治化的重要意義，深入探討推進村級黨組織領導法治化的現實路徑。

一、新時代推進村級黨組織領導法治化的重要意義

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。村級黨組織領導法治化，是在鄉(xiāng)村治理中實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的關鍵，對于推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

（一）村級黨組織領導法治化是堅持和加強村級黨組織領導的有效途徑

從加強農村黨的建設的視角分析，推進村級黨組織領導法治化具有雙重意義。一方面，推進村級黨組織領導法治化有利于堅持和加強村級黨組織在村級治理體系中的領導地位。通過國家立法的形式確認和維護中國共產黨的領導地位，是中國特色社會主義法治的重要使命。中國特色社會主義法治的鮮明特色在于從憲法和法律上確認中國共產黨在國家和社會中的領導地位，為黨的領導提供明確的法律依據和可靠的制度保障，使黨的領導獲得在全國范圍內一體遵循的法律實效。村級黨組織作為中國共產黨的農村基層組織，其在鄉(xiāng)村治理中的領導地位源自憲法對中國共產黨領導地位和執(zhí)政地位的確認，《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)則進一步明確了村級黨組織的領導地位。例如，《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條規(guī)定：中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。這就把村級黨組織領導納入國家法治建設的總體框架之中，為堅持村級黨組織領導提供了法律依據和制度保障。另一方面，村級黨組織領導法治化有利于增強村級黨組織領導的合法性與有效性。推進村級黨組織領導法治化，不僅意味著要為村級黨組織領導提供充分的法律依據和制度保障，而且意味著村級黨組織必須適應全面依法治國的要求，恪守在憲法和法律范圍內活動的基本原則，切實轉變領導方式，通過法律途徑和程序實現對村莊各類組織和各項工作的領導。新中國成立以來，在相當長的一段時間內，黨對農村工作的領導主要呈現出政治化、行政化的特征，村級黨組織主要憑借執(zhí)政黨及其領導人的威望、基于“一元化”的領導體制、通過“命令-服從”的作用機制對農村社會實施全面領導。隨著依法治國方略的確立和推行，村級黨組織再也不能像過去那樣隨心所欲地推行自己的意志，而必須遵循“在憲法和法律范圍內活動”的法治原則，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律法規(guī)的規(guī)定規(guī)范自己的領導行為，保證村級黨組織領導的合法性和有效性。

（二）村級黨組織領導法治化是村民自治機制有效運行的根本保證

村民自治是我國農村社會治理的一項基本法律制度，其基本內涵是村民依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務，核心內容是“四項民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。自1988年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》開始實施以來，我國的村民自治制度在實踐中不斷發(fā)展完善，給農村基層社會治理帶來了積極的變化，但是從總體上看，目前村民自治的實際運行狀況不是十分理想，最為突出的表現是一些地方的村民自治組織功能缺位，有名無實，村民依法享有的民主自治權利難以真正落實，村民自治機制的民主政治屬性沒有得到充分的彰顯。導致這種情況的原因是多方面的，其中一個重要的原因是沒有正確認識和處理黨的領導與村民自治的關系。村民自治是一種有別于傳統(tǒng)治理模式的新的鄉(xiāng)村社會治理機制，在實行村民自治的條件下如何堅持黨的領導，發(fā)揮村級黨組織的領導核心作用，是一項全新的理論和實踐課題。囿于認識能力和實踐能力，一些地方的村級黨組織沒有清楚地認識到村民自治給基層黨的領導理念和領導方式帶來的重大影響，在新形勢下仍然沿用過去傳統(tǒng)的“一元化”領導方式領導村民自治。比如，有的村級黨組織將民主選舉產生的村委會視為自己的下級組織，以黨組織的名義給村委會發(fā)指示、下命令、派任務;有的村級黨組織越俎代庖，包攬村務，直接將村委會架空;有的村級黨組織與村委會爭權奪利，甚至以非法手段阻礙村委會正常行使職權。可見，要保證村民自治機制的正常運行，關鍵在于切實轉變村級黨組織的領導方式，即從“行政領導”的方式向“依法領導”的方式轉變，而村級黨組織依照法定權限和程序領導村民自治正是村級黨組織領導法治化的基本要求和重要標志，也是村民自治機制有效運行的根本保障。

（三）村級黨組織領導法治化是依法治國和建設法治鄉(xiāng)村的內在要求

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出了建設法治鄉(xiāng)村的重大任務。習近平總書記指出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務?！盵2]同樣，推進村級黨組織領導法治化，既是加強村級黨組織領導的內在要求，也是鄉(xiāng)村法治建設的重要任務。建設法治鄉(xiāng)村，不僅要求提高農民群眾的法治素養(yǎng)，引導廣大農民增強尊法學法守法用法意識，更重要的是要求基層治理主體堅持法治為本，樹立依法治理的理念，嚴格按照法律規(guī)定的權限和程序開展各項工作，保證村莊公共權力在法治軌道上有序運行。村級黨組織是村級治理體系的領導核心，推進村級黨組織領導法治化，對于實現建設法治鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略目標具有至關重要的意義。一方面，將村級黨組織的領導納入法治軌道，是法治鄉(xiāng)村建設的題中應有之義，村級黨組織領導的法治化水平直接關系法治鄉(xiāng)村建設的成效。村級黨組織是村莊最重要的公共治理主體，實際行使著廣泛的權力，對村莊各項工作的開展具有決定性的影響，因此建設法治鄉(xiāng)村面臨的首要任務便是推進村級黨組織領導法治化。只有使村級黨組織的領導真正全面納入法治軌道，才能充分彰顯法治鄉(xiāng)村的意蘊與價值。另一方面，村級黨組織領導法治化有助于從整體上推動法治鄉(xiāng)村建設的進程。村級黨組織是村級組織體系的核心和廣大村民信賴的主心骨，村級黨組織依法實施領導的行為方式必然會在村莊中產生廣泛的積極影響和示范效應，帶動村莊成員逐步養(yǎng)成依法辦事的習慣，增強法律意識，為法治鄉(xiāng)村建設打下堅實的社會基礎。

二、推進村級黨組織領導法治化的現實路徑

（一）完善村級民主決策程序，通過合法途徑使村級黨組織的主張上升為村莊意志

民主決策是村民自治的核心內容之一，也是實現村級黨組織在村民自治中的領導權的關鍵環(huán)節(jié)。村級黨組織在村民自治中的領導地位，很大程度上是通過在村務決策中實際發(fā)揮的作用體現的，這種判斷符合村民對村級黨組織領導權的認知。例如，在回答“有人認為，在村一級，黨的領導就是黨支部對村里的事情享有最終的決定權;如果黨支部對村里的事務沒有最終決定權，黨支部的領導就是一句空話。您是否同意這種觀點”的問題時，有62.62%的被調查者選擇了“完全同意”或“基本同意”，有25.5%的人選擇了“不同意”。[3]盡管將黨的領導簡單歸結為村級黨組織對村莊事務享有最終決斷權的觀點有失偏頗，但村民自治的決策機制對于實現村級黨組織領導的重要性是毋庸置疑的。

村民自治決策的本質特征是民主決策，為了適應民主決策的本質要求，村級黨組織必須改變那種壟斷村務決策權、拋開村民自治組織直接決定村莊各種公共事務的領導方式，在堅持民主決策基本原則的前提下，通過合法的方式和途徑參與和影響村務決策，把黨的領導融入民主決策機制之中，使村級黨組織的主張通過民主決策機制上升為村莊的公共意志，從而實現村級黨組織對村級社會治理的有效領導。

1.健全以村級黨組織為核心的民主決策程序

通過民主決策機制使村級黨組織的主張上升為村莊的公共意志，是村級黨組織領導法治化的必然要求和具體體現。為了實現上述法治化目標，《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律法規(guī)規(guī)定了村級黨組織、村委會和村民會議（村民代表會議）共同作用的“三元結構”村務決策機制：涉及本村村民利益的重要事項，首先由村級黨組織研究討論，其次由村委會根據黨組織研究討論的意見向村民會議提出建議，再次由村民會議做出決定?！叭Y構”決策機制的核心在于正確處理村級黨組織與村民自治組織在村務決策中的關系。具體說，一是將村級黨組織對村務決策的領導作用程序化，明確村級黨組織參與村務決策的方式和途徑，防止和避免以民主決策為由虛化、弱化黨的領導的傾向和做法。最新頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規(guī)定，村民自治組織就重要事項作出決定之前，必須經過村級黨組織研究討論。這表明，村級黨組織研究討論是村民自治民主決策程序的重要環(huán)節(jié)。下一步，應該完善《中華人民共和國村民委員會組織法》，從國家立法的層面進一步明確村級黨組織在村務決策中的領導地位及實現方式和途徑。二是明確村民委員會在民主決策中的地位和作用。長久以來，在許多人的觀念中，村委會只是村民自治的執(zhí)行機構，并不參與決策。這是一種誤解，它與村民自治的制度設計和實際運行情況是不符的。事實上，村委會既是村民自治的執(zhí)行機構，也是民主決策機制中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規(guī)定，重要事項的決策提議權屬于村民委員會，村級黨組織對重要事項進行研究討論后，應當通過村民委員會提請村民會議作出最終決定。除此之外，在實踐中，村級黨組織在研究討論重要事項的過程中，通常會通過一定的形式征詢和吸納村委會的意見。通過村委會連接村級黨組織與村民會議的村務決策機制，與村民自治的基本政治架構具有高度的契合性，也有利于保證村務決策的科學性和村莊治理的有效性。三是充分尊重和保障村民會議在村務決策中的主體地位。村民會議是嚴格意義上的村民自治決策機構，享有重要事項的最終決定權?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，涉及村民利益的重要事項，經村民會議討論決定方可辦理。召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所做決定應當經到會人員的過半數通過。村級黨組織的主張只有通過村民會議的法定程序，才能以村民共同意志的形式在村民自治中得以貫徹和實現。

2.明確村級黨組織直接參與村級民主決策的權限范圍

根據現行法律法規(guī)的規(guī)定，在村民自治中，村級黨組織參與村務決策的范圍是有限的。例如，根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》第十條第（二）項的規(guī)定，村級黨組織參與村務決策的范圍限于本村公共事務中的“重要問題”或“重要事項”，這就意味著日常管理中具體事務的決策應該由村民自治組織依法作出決定，村級黨組織可以發(fā)揮監(jiān)督作用，但不能直接介入具體問題的決策和處理過程。

村級黨組織決策權限范圍的有限性是由村級黨組織特殊的政治地位及村民自治的民主政治的本質屬性決定的。一方面，村級黨組織是村級各類組織和各項工作的領導核心，應該在復雜繁瑣的村級事務中將主要精力集中于把方向、聚人才、謀發(fā)展、維穩(wěn)定等大事要務上，而不能降低自己的政治定位，充當村莊大管家，事無巨細，事必躬親，面面俱到。另一方面，村民自治的重點在于民主和自治，民主和自治的集中表現是村民自治組織依法行使職權和村民依法直接行使民主權利。將村級黨組織的決策權限范圍限制在“重要問題”和“重要事項”，有利于防止村級黨組織對村民自治過程不必要的過度介入，為村民自治組織依法行使職權和村民依法直接行使民主權利提供制度保障。

以“重要問題”和“重要事項”來界定村級黨組織參與村務決策的權限范圍，目的是保證村級黨組織在村務決策中正確有效地發(fā)揮領導核心作用，實現黨的領導與民主決策的有機統(tǒng)一。然而，從現實情況看，上述立法目的并沒有很好的實現，村級黨組織如何正確參與民主決策依然是困擾村民自治實踐的一個難題，現實中村級黨組織對民主決策參與不足和參與過度的實踐偏差同時存在。從制度上說，導致上述情況的一個重要原因在于現行法律法規(guī)以“重要問題”和“重要事項”為標準所劃定的村級黨組織參與民主決策的權限范圍不夠明確：村級事務中的哪些問題是“重要問題”，哪些事項是“重要事項”，由誰來裁定“重要問題”和“重要事項”，現行法律法規(guī)都沒有做出具體明確的規(guī)定，加之人們對這一問題的認識也存在較大分歧，導致村級黨組織的決策權范圍存在不確定性，引發(fā)民主決策領域的權限矛盾與沖突。為了解決上述問題，進一步厘清村級黨組織參與村務決策的權限范圍，有必要以立法或規(guī)范性文件的形式對村務決策中須經村級黨組織研究討論的“重要問題”和“重要事項”做出明確具體的規(guī)定，各地也可以結合本地實際進一步明確“重要問題”和“重要事項”的具體范圍，為村級黨組織依法有效參與村民自治的民主決策提供指引。

（二）全面貫徹落實黨管干部原則，為實現黨對村民自治的領導提供可靠的組織保障

黨管干部是黨的領導的題中應有之義。黨的領導主要包括政治領導、思想領導和組織領導，黨的組織領導集中體現為黨管干部的原則。黨管干部是我們黨在領導革命和建設過程中長期堅持的一項重要原則，對于保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實，實現黨在國家和社會中的領導地位和執(zhí)政地位具有重要意義。村民自治是黨領導下的農村基層民主政治實踐，保證黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，是村民自治必須始終堅持的政治方向和承擔的重要政治使命。因此，為了保證黨的方針政策和國家法律法規(guī)通過村民自治得到切實的貫徹執(zhí)行，實現國家治理機制與村民自治機制的有效整合，必須在推行村民自治過程中毫不動搖地堅持和貫徹黨管干部原則。

1.增強村級黨組織在村委會選舉中的話語權和影響力

民主選舉村委會是村民自治的本質要求和重要特征，在民主選舉村委會的條件下是否需要堅持貫徹黨管干部原則？如何正確貫徹黨管干部原則？這是村級黨組織領導制度化、法治化面臨的重要理論和實踐課題。

貫徹黨管干部原則是堅持黨對村民自治領導的必然要求，而村級黨組織依法有效參與村委會選舉則是村民自治中黨管干部的重要途徑和集中體現。黨組織直接參與村委會選舉具有充分的必要性與合理性。從國家治理的角度講，“國家不僅需要借助村莊選舉改善和鞏固與農村的關系，而且必須確保民選的村莊領袖對國家的忠誠，以保障國家意志的順利貫徹”[4]，這就要求國家為村級黨組織直接參與村委會選舉提供有效的方式和途徑。從村莊善治的角度講，民主選舉的理想結果是選出最合適的村莊當家人，然而在缺乏正確引導、完全由村民自己做出選擇的情況下，由于信息缺乏、平常關注度不夠、個人偏見等方面的原因，村民的投票選擇很可能是盲目的或非理性的，在這種情況下，容易導致個人能力強、綜合素質高的好人落選，以及庸人甚至壞人當選的選舉結果。民主選舉的局限性進一步說明了村級黨組織直接參與村委會選舉的必要性與合理性。

從黨管干部原則的角度分析，目前村級黨組織參與村委會選舉的方式和途徑還比較單一，“主要是以中立者的身份開展一般性的宣傳動員和組織工作”，[5]缺乏實質性的選舉權利，通過合法方式和手段影響選舉結果的能力十分有限。這種狀況很難充分體現黨管干部原則，也不利于實現村委會選舉的善治目標。因此，在村委會選舉中切實貫徹黨管干部原則，防止黨管干部原則的虛化，應當在堅持民主選舉根本原則的基礎上，從制度上進一步明確和擴大村級黨組織參與村委會選舉的權利和途徑，有效增強村級黨組織在村委會選舉中的話語權和實際影響力。為此，可以考慮建立健全村級黨組織提名推薦村委會候選人的制度，將黨管干部原則有效嵌入村委會選舉過程之中。事實上，在實行村民自治的初期，一些地方曾經明確規(guī)定了黨組織提名村委會候選人的制度，允許以村級黨組織的名義提名村委會的候選人，后來由于多方面的原因，村級黨組織在村委會選舉中的提名權被終止。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“選舉村民委員會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人?！闭腔谶@一規(guī)定，村級黨組織提名村委會候選人的做法被徹底終止，導致村級黨組織失去了直接參與和影響村委會選舉的唯一制度路徑。

那么，村級黨組織參與村委會候選人的提名是否具有合理性和正當性呢？筆者的回答是肯定的。從理論上講，在實行政黨政治的條件下，實質性參與干部（掌權者）的選擇過程，是政黨尤其是處于執(zhí)政地位的政黨發(fā)揮政治功能的基本方式和重要體現。“向公眾介紹、推薦政治家、社會活動家、治國人才，是政黨的一項特別重要的功能。綜觀世界各國政黨，不難看到，政黨最重要的活動之一，就是選擇和培養(yǎng)忠于本黨（對于我們黨來說，同時也應是忠于人民）的人才和骨干，把他們推薦給公眾，幫助他們贏得民心民意，代表本黨掌握國家和政府的權力。而且值得注意的是，在所有實行政黨政治的國家，這種‘管干部的方式無一例外都獲得了很大成功?！盵6]雖然向國家和社會推薦干部不是黨管干部原則的全部內涵和唯一方式，但卻是執(zhí)政黨在國家和社會治理中發(fā)揮領導作用最重要的組織保證，離開了這種組織保證，政黨在國家和社會治理中的領導地位和領導作用就無從談起。村民自治是國家治理體系的有機組成部分，雖然它更多地體現出了民主自治的政治底色，但是上述黨管干部的道理同樣是適用的。

有人擔心，黨組織提名村委會候選人有可能損害村委會選舉的民主性，但這種擔心是不必要的，因為黨組織提名候選人并不必然排斥村民直接提名候選人，兩種提名方式完全可以并存，村民不同意黨組織提名的候選人，可以另外推薦其他人選。首先，在1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以前，不少地方的村委會選舉實行的是混合提名方式，既允許黨組織提名候選人，也允許村民直接提名候選人，而且對黨組織提名的候選人與村民提名的候選人一視同仁，完全平等。其次，黨組織推薦的候選人能不能成為正式候選人，成為正式候選人之后能不能最終當選，都需要由村民投票來決定。也就是說，無論黨組織推薦什么樣的候選人，做出最后選擇和決定的，依然是選民。因此，只要能夠尊重和保障選民最后的選擇和決定權，黨組織提名候選人的做法就不會構成對村民選舉權的侵害。

2.加強對黨員和村干部行權履職的黨規(guī)黨紀約束和監(jiān)督

強化黨組織對黨員干部的日常監(jiān)督管理，是黨管干部原則的重要內容。黨管干部是由我們黨的執(zhí)政地位和領導地位所決定的，堅持黨管干部原則的目的，是要保證黨的路線方針政策在國家和社會中得到切實的貫徹落實，為此，黨組織不僅需要通過合法方式對干部的選拔使用過程進行有效的控制和引導，而且還需要通過健全黨內監(jiān)督機制來加強對干部用權行為的監(jiān)督。所以，有學者主張應該從更加寬泛的意義上理解黨管干部原則，“即把干部看作權力運作的主體，從執(zhí)政黨運用權力推動國家和社會發(fā)展的角度，對干部的使用、干部用權的全過程進行控制，保證執(zhí)政黨路線、綱領、方針、政策得到執(zhí)行，保證黨的執(zhí)政目標得以實現”[6]。

就村民自治而言，全面貫徹黨管干部原則，不僅要求加強黨組織對村委會選舉的領導，而且還要求堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，強化對黨員干部的監(jiān)督約束。因為只有嚴格規(guī)范黨員和村干部的行為，才能保證黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)在村民自治過程中得到切實的貫徹落實，實現黨的領導和執(zhí)政目標。

根據全面從嚴治黨的方針強化對黨員和村干部的監(jiān)督約束，就是在用國家法律的標準要求黨員和村干部的基礎上，進一步用黨規(guī)黨紀的標準要求黨員和村干部。一方面，國家法律是全體社會成員必須共同遵守的基本行為規(guī)范，作為執(zhí)政黨的成員，黨員和村干部有義務帶頭嚴格遵守和貫徹執(zhí)行國家的法律法規(guī)，這是從嚴治黨最起碼的要求。另一方面，中國共產黨的先進性以及村干部在基層社會治理中的特殊地位，決定了應當對村級黨員干部提出比國家法律的要求更高、更嚴格的黨紀要求。因為“黨員尤其是黨員領導干部應當是具有歷史憂患意識的工人階級的先進人物，自覺地秉承了社會發(fā)展規(guī)律，比一般人或群眾具有更高的覺悟和責任擔當，如果‘嚴的標準只是憲法和法律規(guī)定的一般準則，就無法將黨員領導干部與一般群眾區(qū)分開來”。[7]王岐山指出：“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。國家法律是全體公民必須遵循的行為底線。黨規(guī)黨紀對黨員的要求嚴于國家法律對普通公民的要求。申請加入中國共產黨，面對黨旗宣過誓，就成了有組織的人，就意味著主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由，就必須多盡一份義務，就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律?！盵8]

在法律規(guī)范的基礎上運用黨規(guī)黨紀監(jiān)督約束黨員干部用權行為，一方面可以進一步強化村民自治的權力監(jiān)督機制，降低村民自治中權力濫用和腐敗的風險，促進村民自治的依法實施;另一方面這也是依法治國背景下村級黨組織領導有效嵌入村民自治、實現黨的領導下的自治、法治、德治有機融合的具體形式，是村民自治條件下村級黨組織領導制度化、法治化的重要體現。

3.重點管住管好村干部中實行“一肩挑”的“關鍵少數”

近年來，各地在村級黨組織和村委會的換屆選舉過程中普遍推行“一肩挑”模式，即通過法定程序實現村級黨支部書記和村民委員會主任由同一個人擔任。習近平總書記指出：“各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數?！盵9]“一肩挑”的村干部是依法推進村民自治的“關鍵少數”，他們如何掌權用權直接關系村級黨組織領導作用的正確發(fā)揮和村民自治的有效運行。因此，在村民自治中貫徹落實黨管干部原則，一項重要任務就是要重點管住、管好“一肩挑”的村干部，只有管住、管好這個“關鍵少數”，才能保證各項村級事務順利推進。

管住村級治理中的“關鍵少數”，一方面需要促使“一肩挑”的村干部加強自身修養(yǎng)，提高思想道德素質和綜合管理能力。另一方面需要根據實行“一肩挑”以后出現的新情況，進一步完善村民自治的相關機制與制度。從干部管理的意義上講，“組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”[10]

加強對“一肩挑”村干部的監(jiān)督管理，關鍵在于完善“一肩挑”模式下的權力監(jiān)督體系。

首先，應當結合“一肩挑”模式下權力結構與權力運行的特點，重塑和強化村級組織內部的權力制約關系，彌補由于村黨支部書記和村民委員會主任分設的“二元權力結構”的改變所導致的村級組織內部制約功能衰減。為此，一是要進一步明確村級組織成員的內部分工和職責權限，建立健全村級組織成員依法依規(guī)履職行權的保障機制，重塑村級組織內部制約關系，強化村級組織內部監(jiān)督。二是要從制度和法律上規(guī)范村級“班子”和“班長”的權責關系，加強“班子”對“班長”的制約監(jiān)督。目前村級組織領導班子與“班長”的權責關系尚未理順，在很大程度上影響和限制了領導集體對“班長”的制約功能的發(fā)揮。

其次，進一步健全“一肩挑”的外部監(jiān)督體系。一是要全面建立健全村務監(jiān)督委員會，切實增強村務監(jiān)督委員會的權威性和監(jiān)督能力。目前許多地方雖然依法建立了村務監(jiān)督委員會，但村務監(jiān)督委員會的權威性和監(jiān)督能力普遍不足，在很大程度上影響了實際的監(jiān)督效能。為了改變這種狀況，需要進一步明確村務監(jiān)督委員會的法律地位、職責權限、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段，規(guī)范村務監(jiān)督委員會的工作流程。要建立健全村務監(jiān)督委員會的組織運行保障制度，根據當地的實際情況，為村務監(jiān)督委員會正常開展工作提供必要的物質條件;要創(chuàng)新村務監(jiān)督委員會的工作機制，增強村務監(jiān)督委員會的監(jiān)督效能。二是要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村莊權力運行的監(jiān)督責任，完善和落實各項監(jiān)督管理制度。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對村干部的監(jiān)督不同程度存在“寬、松、軟”的問題，解決這一問題的關鍵在于強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督責任。要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主要負責人是監(jiān)督“一肩挑”村干部的第一責任人，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將對“一肩挑”村干部的監(jiān)督管理擺在重要工作日程。要細化監(jiān)督職責，明確責任分工，建立健全科學有效的監(jiān)督工作流程。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府履行監(jiān)督責任情況報告制度和信息公開制度，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府權力監(jiān)督工作的透明度，將監(jiān)督者置于群眾的監(jiān)督之下。要加強上級黨政部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府履行監(jiān)督職責情況的監(jiān)督檢查，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府履行監(jiān)督職責的情況作為年度工作綜合目標考核的重要內容，對監(jiān)督工作中存在嚴重失職行為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要進行嚴肅問責。

再次，要進一步完善村民自治的罷免制度，充分發(fā)揮罷免制度的民主監(jiān)督功能。罷免權是村民自治制度的重要組成部分，也是對“一肩挑”村干部的一種強有力的監(jiān)督機制。罷免權一旦啟動并且成功行使，就會導致“一肩挑”者的村民委員會主任資格被終止，同時意味著他將失去村黨支部書記的職務，這顯然是對“一肩挑”者的嚴厲懲戒。目前村民自治罷免監(jiān)督的實際效能還不高，這既與村民民主監(jiān)督意識不強有關，也與現行的罷免制度不完善有關。充分發(fā)揮罷免制度在“一肩挑”的權力監(jiān)督中的作用，需要從罷免動議的提出與受理、罷免權的行使程序、罷免權的監(jiān)督保障等方面完善村民自治的罷免制度。[11]

（三）健全村級黨組織領導和支持村民自治組織依法行使職權的體制機制

根據村民自治的制度設計，村民自治組織是具體實施村莊治理的法定主體，依法享有管理村莊各類公共事務的職權;村級黨組織在村民自治中發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民自治組織依法行使職權。這種制度安排，意味著在實行村民自治的條件下，村級黨組織不能越俎代庖，直接決定和處理屬于村民自治范圍內的具體事務，而應當通過村民自治組織的履職行為來實現對村民自治的領導作用。

從法治的視角分析，村級黨組織的領導作用與村民自治組織的職能作用具有高度的一致性，村民自治組織依法行使職權是實現黨的領導的有效路徑。一方面，保證黨的路線方針政策和國家的法律法規(guī)的貫徹落實，是村民自治中黨的領導承載的重要政治使命，也是衡量和檢驗黨的領導效能的重要標準。另一方面，依法行使職權是村民自治組織的法定職責，村民自治組織行使職權的行為只有在符合國家的法律法規(guī)和黨的路線方針政策的條件下才具有合法性和有效性。從這個意義上講，村民自治組織依法行使職權管理村莊公共事務的過程，本質上就是貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的過程，也是貫徹落實黨的路線方針政策的過程，因而也是黨在村民自治中的領導作用得以具體實現的過程。

鑒于當前村民自治的實際運行情況，通過支持村民自治組織依法行使職權來實現村級黨組織的領導作用，需要重點解決以下幾個方面的問題。

1.統(tǒng)一協調村級黨組織與村委會之間的法定權責關系

根據現行法律規(guī)定，村民委員會是村民自治的主要組織形式，其基本職責是負責辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的訴求。如何正確處理村級黨組織與村委會之間的關系，是在村民自治中堅持和加強黨的領導所面臨的重大理論和實踐課題。從黨的領導法治化的意義上講，要正確處理好村級黨組織與村委會的關系。一方面，應當從立法上明確黨組織在村民自治中的領導核心地位，為黨的領導提供法治保障;另一方面，黨組織應當轉變領導方式，通過支持村民委員會依法行使職權來實現對村民自治的領導。為此，需要從立法上進一步理順村級黨組織與村委會之間的職責權限關系。

從現實情況看，村級黨組織和村委會的職責權限分別都有一定的法律依據，但這些規(guī)定在解決“兩委”關系方面的作用十分有限?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》及各地制定的實施辦法具體規(guī)定了村委會的職責權限，并沒有涉及村級黨組織的具體職責權限，而《中國共產黨農村基層組織工作條例》則只規(guī)定了村級黨組織的職責，沒有涉及與之相關的村民自治組織的職責，這容易造成制度規(guī)范之間的不協調。例如，《中國共產黨基層組織工作條例》第十條規(guī)定，村級黨組織的一項重要職責是“討論和決定本村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設及鄉(xiāng)村振興中的重要問題并及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報告。需由村民委員會提請村民會議決定的事情或者集體經濟組織決定的重要事項，經村級黨組織研究討論后，由村民會議或者集體經濟組織依照法律和有關規(guī)定作出決定。”根據這一規(guī)定，村級黨組織在村民自治過程中享有一定的決策權，這種決策權的最低限度是討論決定那些不需要由村民委員會、村民會議或集體經濟組織決定的事項，但是在《中華人民共和國村民委員會組織法》中，除了村級黨組織發(fā)揮領導核心作用的原則性規(guī)定之外，沒有任何條款明確授權村級黨組織可以對村民自治中的重要問題作出決定。相反，根據該法規(guī)定，凡屬于村民自治范圍內的事情，只能由村民自治組織作出決定。這種情況給村民自治的實踐造成了一定的混亂。在有的地方，村級黨組織依據《中國共產黨農村基層組織工作條例》宣稱自己擁有重要問題的決定權，而村委會則以《中華人民共和國村民委員會組織法》為依據認為村民自治范圍內的事務只能由村民自治組織依法決定，村級黨組織不能干涉，矛盾由此而生。另外，由于缺乏統(tǒng)籌考慮，《中國共產黨農村基層組織工作條例》所規(guī)定的村級黨組織職責權限與《中華人民共和國村民委員會組織法》所規(guī)定的村民委員會的職責權限有很大的重合，在缺乏有效的協調機制的情況下，這種法定職責的重合必然導致實踐中“兩委”之間的矛盾和沖突，既影響村民自治的正常運作，又影響村級黨組織領導作用的有效發(fā)揮。

因此，通過村民自治組織依法行使職權實現村級黨組織對村民自治的領導，需要從立法上統(tǒng)籌協調村級黨組織與村委會之間的職責權限關系。一方面，應當改變目前對村級黨組織與村民自治組織的權限分別規(guī)定、互不見面的做法，通過修改《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)，對“兩委”的職責權限進行統(tǒng)籌考慮，做出統(tǒng)一規(guī)定。另一方面，應當根據村級黨組織領導的特殊性，從協調“兩委”關系的目的出發(fā)，進一步明確村級黨組織在村民自治中的職責權限。在村民自治的過程中，村級黨組織經常面對的是一些非常具體的管理事務，同時，村級黨組織的領導水平和成員的整體素質都不是很高。因此，規(guī)范村級黨組織的領導行為，不能簡單地套用黨的領導的一般理論，也不能滿足于提供原則性的指導，應當對村務管理中存在的帶有普遍性的問題作出盡可能詳盡、具體的規(guī)定，為村級黨組織發(fā)揮領導作用提供切實可行的指導。

2.完善村級黨組織領導與村民自治有機結合的權力運行程序

長期以來，村民自治的權力運行程序沒有引起足夠的重視，村民自治的法律規(guī)范基本上都是實體性的組織法規(guī)范，規(guī)范權力運行尤其是調整村級黨組織與村民自治組織權力運行關系的程序性規(guī)范明顯缺乏。有研究者指出：“迄今為止，至少在中央這個層面，我們還沒有為基層提供一個綜合考慮黨支部、村委會、村民群眾這三個重要因素，把堅持黨的領導、保證村民群眾在村級事務中當家作主、依法辦事有機統(tǒng)一起來的程序化的辦事制度……缺乏體現黨的領導、發(fā)揮村黨支部領導核心作用、確保農民當家作主、切實依法辦事的村民自治運行機制、辦事程序，是當今農村一些黨支部、村委會產生矛盾的總根源，也是村干部之間、村干部（包括黨支部、村委會）與農民群眾之間產生矛盾的總根源。”[12]

村級黨組織與村委會雖然是兩種性質和地位不同的基層組織，但它們同處一個治理場域，工作對象、工作目標、工作任務大部分是相同、相近或相關的，村莊中的許多事情需要二者共同處理。因此，要徹底劃清村級黨組織與村委會的職責權限是不現實的，二者的職責權限難免會存在一定的交叉重疊。在這種情況下，要保持村莊權力的正常有序運行，必須建立有效的協調機制，而這種協調機制的基本構成因子便是村民自治的權力運行程序。只有完善權力運行程序，才能減少和避免“兩委”之間的矛盾和沖突，實現村級黨組織領導和村委會依法行使職權的有機統(tǒng)一。

3.加強保證村民自治法律制度貫徹實施的執(zhí)法機制建設

通過村民自治組織的職能作用實現村級黨組織對鄉(xiāng)村社會的領導，一個重要的條件是確保村民自治法律制度得到全面貫徹執(zhí)行，而要滿足這一條件，則離不開健全有效的村民自治的執(zhí)法機制。目前村民自治的執(zhí)法機制還存在明顯的缺陷，違反村民自治法律法規(guī)和相關政策的情況時有發(fā)生，而且違法行為發(fā)生后往往難以受到及時有效的查處和糾正。從村級黨組織領導的意義上講，村級黨組織在領導村民自治的過程中與其他村級組織發(fā)生矛盾和爭議時，缺乏公正、有效的法律解決機制，村級黨組織明顯違反村民自治法律規(guī)定的行為也缺乏規(guī)范化、制度化的監(jiān)督追責途徑和方式。這種情況在很大程度上影響了村民自治法律制度的貫徹執(zhí)行，不利于推進村級黨組織領導法治化，必須盡快加以改變。具體說，加強村民自治法律制度的執(zhí)法機制建設，需要重點解決以下三個方面的問題：第一，明確執(zhí)法主體及執(zhí)法權限。目前《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的執(zhí)法主體眾多，執(zhí)法權限不清，容易導致相互推諉。第二，完善相應的執(zhí)法程序，明確執(zhí)法的方式和手段。例如，在村級黨組織與村委會之間發(fā)生矛盾需要通過執(zhí)法機制加以解決時，如何啟動執(zhí)法程序，采取什么方式和手段進行執(zhí)法，都應當有明確具體的規(guī)定。第三，要明確規(guī)定相應的法律責任。法律責任是執(zhí)法機制的重要組成部分，沒有明確具體的法律責任，執(zhí)法機制就難以有效發(fā)揮作用。因此，健全村民自治的執(zhí)法機制，應當明確規(guī)定相應的法律責任，既要明確規(guī)定村級黨組織、村級黨員干部違法行使領導權的法律責任，也要明確其他組織和個人破壞黨的領導所應當承擔的法律責任。

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The Realistic Path to Promote the Legalization of the Leadership of Village Party Organizations under the Background of Villagers Autonomy

Yao Ruimin

（Central China Normal University，Wuhan 430079，Hubei，China）

Abstract：Promoting the legalization of the Leadership of Village Party Organizations is an inevitable requirement for realizing the modernization of the rural governance system and governance capabilities. It is the fundamental way to achieve the organic unity of Party leadership，the people being the masters of the country，and the rule of law in rural governance. It is of great significance to uphold and strengthen the leadership of the village Party organization，to ensure the effective operation of villagers autonomy and to promote the rule of law in rural governance. Promoting the legalization of the Leadership of Village Party Organizations under the background of villagers autonomy requires efforts to address the following key issues：improve the legal mechanism for village democratic decision-making，to raise the will of village Party organizations to the villages public will through legal means;fully implement the principle that the Party exercises control over cadres，to provide a reliable organizational guarantee for upholding the partys leadership over villagers autonomy;improve the systems and mechanisms that village Party organizations lead and support villager self-government organizations in exercising their powers in accordance with the law

Key words：villagers autonomy;village Party organizations;the leadership of the Party;legalization

責任編輯：李祖杰 鄧衛(wèi)紅