實用性村莊規(guī)劃編制方法研究

蔡揚

摘要 對村莊規(guī)劃實踐中的難點及對策進行探討。首先，從村莊管理、規(guī)劃、建設(shè)等方面對村莊規(guī)劃面臨的困境進行了分析。其次，從實踐村莊規(guī)劃的研究、編制要點、目標定位、部門選擇、提高村民收入等方面，探討了具體對策。最后，給出了相應(yīng)的規(guī)劃實踐，以期為村莊規(guī)劃提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞 村莊規(guī)劃;實用性;規(guī)劃編制;困境與對策

中圖分類號：TU982.29 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）01–0184–02

2018年5月29日，國家自然資源部印發(fā)通知，明確了村莊規(guī)劃的管理要求，實際編制村莊規(guī)劃“條件”是指：力爭到2020年底前，結(jié)合土地和空間規(guī)劃編制，完成區(qū)級規(guī)劃布局，使村莊充分具備條件和需要，明確土地和土地利用結(jié)構(gòu)管理的控制規(guī)則和要求，作為實施土地和土地利用控制和批準農(nóng)村建設(shè)項目的依據(jù)，并在村莊規(guī)劃層面實施;同時，對村莊規(guī)劃提出了具體要求，包括“空置”建設(shè)區(qū)和“開荒”規(guī)劃[1]。

如今，鄉(xiāng)村規(guī)劃政策正在全國各地受到積極響應(yīng)，江蘇省要求到2020年完成鄉(xiāng)村規(guī)劃，并在“多規(guī)合一”的條件下，按需編制鄉(xiāng)村規(guī)劃;河南省“千人入景，千村規(guī)劃”正如火如荼地進行中，設(shè)計院全體員工走出大門，規(guī)劃師接受“下鄉(xiāng)培訓(xùn)”。無論是甲方還是乙方都要參與規(guī)劃，以年終獎和政府考核為依據(jù)，在縣城部分地區(qū)先行試點，制定出一系列優(yōu)秀的村莊規(guī)劃實施方案，有效地引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)，為下一步的村莊規(guī)劃積累經(jīng)驗。在此過程中，也暴露出了一些問題。結(jié)合實際案例對這些問題進行分析和探討，以期對制定切實可行的村莊規(guī)劃有所啟示。

1 實用性村莊規(guī)劃編制的困境

1.1 規(guī)劃管理千頭萬緒，村莊規(guī)劃舉步維艱

當前，農(nóng)村規(guī)劃管理中出現(xiàn)了“多龍治水”的局面，農(nóng)業(yè)部門主要參與植物品種和農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品的總體規(guī)劃，農(nóng)業(yè)和規(guī)劃部門對農(nóng)村規(guī)劃許可證的基本概念和面積進行嚴格審查，林業(yè)部門保護生態(tài)林，水利部門對水源和藍線嚴格控制，形成多頭管理、相互制約的局面，導(dǎo)致管理混亂，效率低下。鄉(xiāng)村規(guī)劃的進展有時停滯，有時迅速，其結(jié)果以小時來衡量，這使規(guī)劃者感到不滿意。

1.2 行政干預(yù)上傳下壓，村莊規(guī)劃疲于應(yīng)付

有些地方管理者認為，村莊規(guī)劃僅僅是與全年地方政府綜合評估相聯(lián)系的行政和政治任務(wù)。在村莊規(guī)劃領(lǐng)域中，這種做法尤為明顯，因為它涉及規(guī)劃的績效和功能。例如，一家設(shè)計院在一個區(qū)域承接了幾十個村莊規(guī)劃項目，從頭到尾都采用一種設(shè)計模式，不具有創(chuàng)新、適用和實用性。人們認為村莊規(guī)劃無甚作用，不能解決實際問題，平時也不會談?wù)撘?guī)劃。唯有當村民想要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、建新房時，才會有人發(fā)聲：“規(guī)劃不好！無法建造它！必須辦理手續(xù)！”因此，村民們反對規(guī)劃，他們認為規(guī)劃是鄉(xiāng)村發(fā)展的重要障礙。設(shè)計團隊在調(diào)研村莊規(guī)劃預(yù)算時，也遇到村民不配合的情況，村民認為村莊不需要規(guī)劃。

1.3 照搬城市建設(shè)模式，脫離村莊發(fā)展實際

當前，中國農(nóng)村城市化發(fā)展趨勢明顯。按照城市審美標準，在農(nóng)村地區(qū)建起了許多精美別墅，卻忽視了農(nóng)村固有的生活方式，弱化了農(nóng)村特有的宗族聚落特點，疏遠了鄰里情調(diào)和不良的生活習慣，一些農(nóng)民認為在農(nóng)村建起的別墅，多是與鄉(xiāng)間實際情況無關(guān)的，主要以旅游為目的，盲目追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)村發(fā)展逐漸城市化的情況下，不僅會使產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題嚴重，而且基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)也不完善，不利于農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展[2]。

1.4 規(guī)劃成果以“物”為重，忽視“以人文本”的社會內(nèi)涵

村落規(guī)劃多以集約用地、環(huán)境保護、人文景觀保護為重點，以村落建設(shè)為切入點，結(jié)合具體位置、村落民居、村落配套小廣場等進行設(shè)計，各種基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的設(shè)計成果不勝枚舉，具體規(guī)劃效果圖也十分清晰明了[3]。他們只顧“事”，不關(guān)心村領(lǐng)導(dǎo)、族人關(guān)系，不關(guān)注村民幸福指數(shù)的提高，忽略了“三農(nóng)”的核心問題即農(nóng)民的基本權(quán)益;對空巢村治理不力，對空巢老人生活、心理等問題重視不夠，城鄉(xiāng)分割的二元體制尚未打破，各種要素自由流動的障礙尚未消除，村民對自身發(fā)展空間的強烈需求以及勤勞致富的要求得不到重視，管理站點問題得不到根本解決，“以人為本”的社會內(nèi)涵元素在規(guī)劃成果中還比較罕見。

2 實用性村莊規(guī)劃編制的對策

2.1 梳理村莊各項發(fā)展要素，加強調(diào)研實用性

解決農(nóng)村各種因素的流失和衰敗問題，是村莊規(guī)劃建設(shè)最根本、最重要的任務(wù)[4]。這就要求規(guī)劃要實事求是，從實際出發(fā)，根據(jù)村莊的現(xiàn)狀進行規(guī)劃，因此，要對村莊初步規(guī)劃進行全面深入的調(diào)查研究。首先，要進行實地調(diào)查，摸清村莊的底細，了解村莊的天象、地理、發(fā)展歷史、民俗等情況;其次，要搜集資料;再次，要開展調(diào)查研究，深入村民家中，了解村民在現(xiàn)實生活中遇到的困難，觀察村民的生活狀況，掌握第一手資料;最后，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，分析總結(jié)問題。此外，農(nóng)村環(huán)境條件惡劣，設(shè)施落后，軟環(huán)境和社會問題不容忽視，要系統(tǒng)地解決農(nóng)村發(fā)展中存在的問題。

2.2 補齊短板，解決問題要有針對性

鄉(xiāng)村規(guī)劃是以村莊發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)為依據(jù)，解決村莊的實際問題和現(xiàn)存問題。村規(guī)民約是建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，但是“裝修”和“美化”工程卻并不是真正必要的。指導(dǎo)村莊的供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要明確位置和規(guī)模，安排預(yù)算資金，保證項目的順利實施。在刑法上，因具體面積與規(guī)劃不符，需取得土地使用的合法批準。因此，工作人員在進行鄉(xiāng)村規(guī)劃時，對于此類問題要采取針對性的措施，確保鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的有序推進。

2.3 統(tǒng)籌各項資源，找準目標定位

村莊的發(fā)展目標和定位要根據(jù)當?shù)厍闆r和周邊城市的發(fā)展需要來確定。必須有遠見卓識，與時俱進，不能盲目套用其他成功村莊的發(fā)展思路;村內(nèi)應(yīng)結(jié)合本村實際，分析村內(nèi)自然資源、歷史資源、交通狀況等;應(yīng)從產(chǎn)業(yè)出發(fā)，根據(jù)村莊周邊城市的不同需要，找出村莊目的地的性質(zhì)和范圍，探討與其他村莊發(fā)展目標的差異，進而塑造村莊。

例如，洛陽市新安州區(qū)土古洞村，地處縣城主城區(qū)，交通圈優(yōu)越，利用了該村“依托森林溫泉，探尋千年洞穴，領(lǐng)略風土人情，創(chuàng)造美好未來”的定位，打造了一個具有傳統(tǒng)文化氛圍、休閑體驗和民俗特色的村落?，F(xiàn)在土谷洞村每年接待的游客超過10萬人次，是洛陽市西部一個具有民族傳統(tǒng)特色的旅游勝地。

2.4 城鄉(xiāng)互動大背景下，村莊產(chǎn)業(yè)要注重有機生態(tài)

鄉(xiāng)村建設(shè)要考慮周邊城市需求，以便合理地利用自身的條件和資源滿足城市需求。城鎮(zhèn)居民沒有健康的食品工廠，因此，農(nóng)村地區(qū)制造這些食品工廠以滿足他們的需求，并試圖告訴城鎮(zhèn)居民這些食品工廠的生產(chǎn)過程是生態(tài)有機的;城鎮(zhèn)居民沒有有機食品和健康的肉制品，農(nóng)村地區(qū)在飼養(yǎng)這些動物時可以不使用任何添加劑，從而使這些動物更加健康。

當前，許多村莊都在積極發(fā)展循環(huán)有機農(nóng)業(yè)，如河南新鄉(xiāng)的小李谷農(nóng)場就以“五無”（無農(nóng)藥、無除草劑、無地膜、無人工合成成分、無轉(zhuǎn)基因種子）為特色。運用生物多樣性，將種植業(yè)、漁業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)有機結(jié)合，形成循環(huán)農(nóng)業(yè)有機作物體系，通過網(wǎng)絡(luò)宣傳和銷售，為消費者提供優(yōu)質(zhì)安全的有機農(nóng)產(chǎn)品。

2.5 共同致富的最終目標下示范引領(lǐng)要循序漸進

鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)積極激發(fā)鄉(xiāng)村的內(nèi)在力量，通過經(jīng)濟、政治、文化資源的建設(shè)，優(yōu)化人口、國家、人脈、文化和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的分布和有效利用，提升區(qū)域地位，重新設(shè)計鄉(xiāng)村形態(tài)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、生態(tài)發(fā)展方向，使村民受益于規(guī)劃;充分利用現(xiàn)有的地域特征、風土人情和生態(tài)資源，支持村民進行早期產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展工業(yè)經(jīng)營，使鄉(xiāng)村發(fā)展與城市密不可分。自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟已不合時宜。

例如，通過示范引導(dǎo)，三門峽靈寶市各村積累了豐富的經(jīng)驗，發(fā)展了蘑菇、櫻桃、紅棗、杏子等產(chǎn)業(yè)。每一個村莊都有不同的產(chǎn)業(yè)特色和定位，目前經(jīng)濟效益良好。比如，全村種上香菇，平均年收入8萬元，畝產(chǎn)2萬元;東莊里村種上大櫻桃，平均畝產(chǎn)2萬元，一年4、5月份工作，其余時間村民都能干活。這一地區(qū)的村民對這一產(chǎn)業(yè)的認可度較高，發(fā)揮了較好的主導(dǎo)作用。

3 結(jié)語

實踐性村莊規(guī)劃是在實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、建設(shè)小康社會和鄉(xiāng)村振興背景下的一項綜合性工程。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下，這也是一種策略性安排。村規(guī)民約應(yīng)根據(jù)“產(chǎn)業(yè)富集、生態(tài)可行、文明和諧”的總體要求，切實促進村莊發(fā)展，提高村民滿意度，改善村莊建設(shè)與發(fā)展的整體秩序，實行村規(guī)民約，有效地進行治理，使村莊生活富足。要明確村莊規(guī)劃和空間控制的要求，并以實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)，以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，實施土地和空間控制，頒發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證。鄉(xiāng)村規(guī)劃也要為鄉(xiāng)村做實事，使鄉(xiāng)村在各方面能夠協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。

參考文獻

[1] 張濤，楊穎，張新麗.如何編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃—以焦作為例[J].資源導(dǎo)刊，2020（2）：23.

[2] 靳相木，張闖，李乃民.實用性村莊規(guī)劃的編制實現(xiàn)路徑[J].中國土地，2019（10）： 31-33.

[3] 程夢.武漢市：實用性村莊規(guī)劃的編制實踐[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2019（19）：63-65.

[4] 趙暉.大力推進實用性村莊規(guī)劃的編制和實施[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2014（11）：14-15.

責任編輯：黃艷飛

Research on Practical Village Planning Com-pilation Method

CAI Yang （Fujian Gemdale Survey and Planning Co.， Ltd.， Fuzhou， Fujian 350000）

Abstract Discusses the difficulties and countermeasures in the practice of village planning. Firstly， it analyzes the difficulties faced by village planning from the aspects of village management， planning and construction. Secondly， it discussed specific countermeasures from the aspects of practical village planning research， preparation points， target positioning， department selection， and increase of villagers income. At the end of the article， the corresponding planning practice is given in order to provide reference and reference for village planning.

Key words Village planning; Practicality; Planning preparation; Dilemma and counter-measures