大國競爭時代中美在非洲關(guān)系走勢研判

張宏明

非洲在美國和中國各自國際戰(zhàn)略中所處的地位不同，其作用和意義也不盡相同。在國際體系深度變革、世界格局加速重組的進程中，特別是在中美戰(zhàn)略博弈加劇的背景下，非洲更多的是被美國當作遏制中國的工具，但非洲卻是中國外交“基礎(chǔ)之基礎(chǔ)”，其基礎(chǔ)性地位不容動搖，這也是近年來中國始終維系中非關(guān)系高位運行的緣由所在。目前，中美關(guān)系已進入“戰(zhàn)略競爭時代”，但兩國在非洲關(guān)系仍處于從“常態(tài)”向“非常態(tài)”轉(zhuǎn)化的過程中。美國對中國的遏制是全球性的，在非洲也不會例外。一旦美國將大國競爭引入非洲，也就意味著中美在非洲關(guān)系由“常態(tài)”步入“非常態(tài)”，這必將對中國在非洲利益，乃至中國在非洲的國際處境產(chǎn)生重大影響。

近年來中美在非洲關(guān)系的演化

在常態(tài)情況下，美國并不是中國在非洲的主要競爭對手，而只是一個重要的利益攸關(guān)方。但在大國競爭時代，中美在非洲關(guān)系可謂中國與世界主要國家在非洲關(guān)系中最重要的關(guān)系。影響中美在非洲關(guān)系演化的因素有許多，站在施動者的角度來看，大致可以歸結(jié)為兩大類：其一是中美各自與非洲的關(guān)系，其二是中美戰(zhàn)略關(guān)系。雖然中美各自與非洲關(guān)系的變化對兩國在非洲關(guān)系的影響更為直接，但中美戰(zhàn)略關(guān)系的變化對兩國在非洲關(guān)系的演化更具決定性意義，并且會使之發(fā)生質(zhì)的變化。正因如此，中國處理與美國在非洲的關(guān)系時，首先應辨析在“大國與非洲關(guān)系”“大國在非洲關(guān)系”“大國戰(zhàn)略關(guān)系”多重關(guān)系的互動中究竟是哪一組關(guān)系發(fā)揮著主導作用。這一點對于中國判斷中美在非洲關(guān)系發(fā)生變化的原因、性質(zhì)、烈度以及選擇何種策略加以應對，是至關(guān)重要的。

中國致力于與美國維系不沖突不對抗、相互尊重、合作共贏的關(guān)系，實際上，這也是中國處理中美在非洲關(guān)系的指導方針。在中國看來，非洲應成為國際合作的大舞臺，而非大國博弈的競技場。中非合作不是封閉的，中國發(fā)展與非洲關(guān)系從不針對任何“第三方”;相反，為了維系中非關(guān)系與國際體系之間的良性互動，對于處理大國在非洲關(guān)系，中國始終秉持開放、包容、合作、共贏的多邊主義政策。因此，判斷中美在非洲關(guān)系是處于“常態(tài)”還是“非常態(tài)”主要取決于美國對華政策和對非政策的演化，其判斷依據(jù)主要有兩條：其一是看中美關(guān)系是否進入全面對抗的戰(zhàn)略博弈階段;其二是看美國是否已經(jīng)在行動上將大國競爭引入非洲。只有同時滿足上述兩個條件，方可認定中美在非洲關(guān)系進入“非常態(tài)”。需要指出的是，在觀察、研判美國對非政策時，不僅要看華盛頓說了什么，更要看其做了什么、是怎么做的。真正對中美在非洲關(guān)系構(gòu)成影響的是行動，而非言辭。

根據(jù)大國在非洲關(guān)系的外交實踐，一般而言，如果是因大國與非洲關(guān)系變化引發(fā)的大國在非洲關(guān)系緊張，那么，即便這種關(guān)系再緊張，也不至于失控或轉(zhuǎn)向全面對抗，更不會影響或危及大國戰(zhàn)略關(guān)系的穩(wěn)定。在這種情況下，基本上可以判斷大國在非洲關(guān)系是處于“常態(tài)”。這就如同21世紀第一個10年前后的一段時間，由于“中國因素”發(fā)酵，即中國持續(xù)加大對非工作力度觸及了某些域外大國在非洲的既得利益，進而引發(fā)了大國在非洲新一輪博弈。當時以美國為首的西方大國與中國在非洲關(guān)系一度比較緊張，甚至在商業(yè)利益、價值觀念、地緣政治等多個層面發(fā)生了激烈的爭執(zhí)。但由于大國戰(zhàn)略關(guān)系相對穩(wěn)定，特別是美國對華依舊奉行遏制加接觸的政策，中美關(guān)系維系著“斗而不破”的狀態(tài)，因此，這一時期中國與其他域外大國在非洲關(guān)系，包括中美在非洲關(guān)系仍然處于“常態(tài)”，即處于“競爭中的合作”與“合作中的競爭”相互交織或交替的狀態(tài)。

反之，如果是因大國戰(zhàn)略關(guān)系惡化導致大國在非洲關(guān)系緊張，那么，后者進入“非常態(tài)”的概率就會很高。美國對華政策的轉(zhuǎn)向和對非政策的調(diào)整均發(fā)生在特朗普時期。2017年12月18日，特朗普政府發(fā)布的首份《國家安全戰(zhàn)略報告》明確將中國定義為美國的戰(zhàn)略競爭對手，并以此為基調(diào)著手全面調(diào)整美國全球戰(zhàn)略。該報告認為美國以往奉行的對華接觸政策所產(chǎn)生的結(jié)果與美國的期望相反，因此是錯誤和失敗的;中國不僅試圖侵蝕美國的國家安全與經(jīng)濟繁榮，而且正在構(gòu)建“同美國利益與價值觀相對立的世界”。隨著美國對中國戰(zhàn)略“攤牌”，中美關(guān)系由“競合時代”轉(zhuǎn)入“戰(zhàn)略競爭時代”。作為美國全球戰(zhàn)略的邏輯延伸，時隔一年后，美國對非洲政策也作出相應的調(diào)整。2018年12月13日出臺的美國“新非洲戰(zhàn)略”雖然涵蓋諸多內(nèi)容，但其核心要義卻是將中國在非洲的活動視為對美國國家安全和利益的重大挑戰(zhàn)。事實上，美國“新非洲戰(zhàn)略”的特殊之處，就在于它不僅是針對非洲的，也是針對中國的。作為美國“新非洲戰(zhàn)略”的“設計師”，時任總統(tǒng)國家安全事務助理博爾頓在解讀該戰(zhàn)略的內(nèi)涵和目標時毫不掩飾地將中國視為美國在非洲的競爭對手，表示美國“新非洲戰(zhàn)略”的主要目標之一就是遏制中國在非洲不斷增長的影響力。

特朗普時期，雖然中美戰(zhàn)略關(guān)系惡化的結(jié)果業(yè)已傳導到兩國在非洲關(guān)系層面，不過，美國是否已經(jīng)在行動上實質(zhì)性地將大國競爭引入非洲尚有待商榷。判斷中美在非洲關(guān)系是處于“常態(tài)”還是“非常態(tài)”，既要聽其言，更要觀其行。華盛頓從來都是按照美國利益和需求的輕重緩急來配置和使用其外交資源或戰(zhàn)略資源的，特朗普政府尤其如此。鑒于非洲處于美國外交排序的末端，在對非關(guān)系或者在如何處理中美在非洲關(guān)系這類問題上，特朗普政府的“言”與“行”是錯位的。美國“新非洲戰(zhàn)略”出臺后，一方面，時任國務卿蓬佩奧在諸多國際場合向非洲喊話，甚至搬弄是非、挑撥中非關(guān)系;另一方面，由于美國在非洲戰(zhàn)略利益有限，加之非洲既非美國外交的優(yōu)先方向，亦非中美戰(zhàn)略博弈的重點區(qū)域，因而，美國不愿將有限的資源更多地投入非洲，這就限制了美國在非洲采取實質(zhì)性行動的能力和手段。

事實上，特朗普政府是冷戰(zhàn)結(jié)束以來美國歷屆政府中最不重視非洲的，其對非洲的忽視態(tài)度甚至招致美國政界和智庫人士的批評。基于對非洲的“傲慢與偏見”，特朗普在其總統(tǒng)任期內(nèi)從未踏上過非洲大陸，在其為數(shù)不多的涉及非洲的言論中時常流露出輕蔑之意，甚至置起碼的國際禮儀于不顧，對正在首訪非洲途中的國務卿蒂勒森“就地免職”。此外，還有一些偶然因素也影響或遲滯了美國在行動上將大國競爭引入非洲的進程。諸如，因政見不合，博爾頓被特朗普逐出白宮;新冠肺炎疫情加劇了美國的經(jīng)濟衰退，進而影響到美國兌現(xiàn)其對非洲國家作出的承諾;大選因素和政黨政治撕裂了美國社會，而國內(nèi)矛盾的激化使得特朗普政府無暇顧及非洲等。由此可見，美國雖有意遏制中國在非洲的影響，但無力也無意進行過多的投入。因此，在特朗普時期，中美戰(zhàn)略關(guān)系雖然急劇惡化，但中美在非洲關(guān)系尚未真正跨入“非常態(tài)”的門檻，而是處于從“常態(tài)”向“非常態(tài)”轉(zhuǎn)化的過程中。換言之，美國已明確將中國視為其在非洲的競爭對手，但尚未采取實質(zhì)性的行動。

中美在非洲關(guān)系的走勢

與特朗普政府相比，拜登政府的對華政策并未改弦更張，只是在策略或手法上有所調(diào)整。拜登政府于2021年3月3日發(fā)布的美國《臨時國家安全戰(zhàn)略方針》在涉華問題上與特朗普政府的《國家安全戰(zhàn)略報告》是一脈相承的，依舊將中國視為美國最大的安全威脅，并將應對中國的挑戰(zhàn)列為美國外交的優(yōu)先事項。4月21日美國國會參議院外交關(guān)系委員會通過的《2021年戰(zhàn)略競爭法案》不僅將中國視為美國在戰(zhàn)略上勢均力敵的全球競爭對手，而且敦促拜登政府動用戰(zhàn)略、軍事、外交、經(jīng)濟等領(lǐng)域的一切工具全面遏制中國。值得注意的是，該法案得到了深度分裂的美國民主、共和兩黨的一致支持。鑒于遏制中國已成為美國朝野和社會的共識，美國對華政策基調(diào)不會因白宮易主而改變，中美戰(zhàn)略博弈將貫穿于世界格局重組的長期過程。在拜登政府決意在全球范圍內(nèi)遏制中國的情況下，美國將大國競爭引入非洲已不存在懸念，而且，拜登執(zhí)政團隊要員近期涉及非洲的言行也預示著中美在非洲競爭只是時間問題。

拜登入主白宮伊始便著手加強與非洲國家之間的互動，并在一些非洲關(guān)切的問題上修正其前任的做法。例如，拜登在宣誓就任美國總統(tǒng)當日便撤銷了特朗普對13個國家（其中多數(shù)是非洲國家）旅行和移民限制的歧視性禁令。再如，為拉近與非洲大國的關(guān)系，拜登政府轉(zhuǎn)而支持尼日利亞人恩戈齊·奧孔約-伊維拉出任世界貿(mào)易組織總干事。此外，拜登總統(tǒng)本人還借非洲聯(lián)盟第34屆峰會召開之機通過視頻講話傳達美國希望加強與非洲合作、支持非洲國家深化政治民主化、幫助非洲國家戰(zhàn)勝疫情的愿望。一些國際觀察家認為，拜登政府的上述行動是在主動向非洲示好，一方面修復因特朗普政府奉行“美國優(yōu)先”政策而被冷卻的美非關(guān)系，另一方面則是在為即將到來的與中國在非洲的較量加緊布局。美國對外關(guān)系委員會2021年5月14日發(fā)布的《大國在非洲博弈》報告認為，大國對非洲的爭奪已經(jīng)成為不可否認的地緣政治現(xiàn)實。

從以往經(jīng)驗來看，今后一個時期，美國與中國在非洲的矛盾沖突雖然因地域或時間特別是誘發(fā)因素的不同，在具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式上不盡相同，但歸納起來主要有三類，即商業(yè)利益層面的競爭、價值觀念層面的博弈以及地緣政治層面的沖突。不過，基于拜登政府的政治主張、外交風格和政策偏好，加之美國在非洲戰(zhàn)略利益有限，非洲亦非其與中國競爭的重點區(qū)域，因此，美國在非洲與中國展開全方位對抗的可能性不大，也不會在上述方面均衡用力，而會有所側(cè)重。以建制派著稱的拜登政府似乎更傾向于借助議題導向來對華施壓，這或?qū)⒊蔀橹忻涝诜侵薏┺牡囊粋€重要方面。美國在議題設置和選擇方面可謂行家里手，在克林頓時期和奧巴馬時期，美國就曾聯(lián)合其西方盟友圍繞人權(quán)、良政、資源、環(huán)境保護、企業(yè)社會責任、新殖民主義等問題設置議題，并運用其掌控的國際話語權(quán)，借助“國際規(guī)則”干擾中國在非洲的活動。美國精心策劃和設計的議題本身就是一個陷阱：所有議題都將中國設定在“被告席”上，中國只要接招便意味著中招，這給中國在非洲的活動造成了不同程度的困擾。

現(xiàn)階段及未來一個時期，美國在議題設置方面雖然有不少備選方案，諸如所謂的“債務陷阱論”“疫情責任論”“資源掠奪論”“新威權(quán)主義論”等，但相較而言，既能夠聯(lián)合西方盟友，又能引起非洲國家共鳴，并且讓中國被動的當屬“價值觀認同”，后者或?qū)⒊蔀槊绹c中國在非洲展開博弈的主攻方向。作出這種預判的理由有三：其一，在無力也不愿對非洲投入過多的情況下，選擇在價值觀層面與中國在非洲展開較量是性價比較高的方案，它可以發(fā)揮美國在非洲的比較優(yōu)勢，并借助前期投入和積淀，收到投入少、見效快的效果。其二，推行“價值觀外交”符合拜登政府的政策偏好，同時也是所有備選議題中比較成熟的方案。在奧巴馬時期，時任國務卿希拉里就曾高調(diào)推行“價值觀外交”。其三，選擇在價值觀層面與中國進行博弈能夠凸顯美國的“軟實力”優(yōu)勢。運用“巧實力”則是美國民主黨政府的行事風格，并且駕輕就熟、屢試不爽。

近期拜登本人及其閣僚涉及非洲的言論預示著美國在非洲推行“價值觀外交”的概率較大。2021年4月25日，美國國務院負責非洲事務的代理助理國務卿羅伯特·哥德克表示，美國與中國在非洲的競爭實際上是發(fā)展模式或合作模式的比拼，并宣稱美國的合作模式比中國的優(yōu)越，他認為較之中國在非洲推行的合作模式，美國的模式更注重經(jīng)濟發(fā)展、民主治理、人權(quán)、透明度等。4月27日，美國國務卿布林肯在對尼日利亞和肯尼亞進行“虛擬訪問”期間所表達的意思與哥德克如出一轍，他不僅將中國視為一個“全球競爭者”，同時強調(diào)較之中國的合作模式，美國公平、透明的合作模式對非洲人來說更具有吸引力。4月28日，拜登在美國國會參眾兩院聯(lián)席會議上發(fā)表執(zhí)政百日演講，其不僅將中國列為美國的主要競爭對手，而且將美中競爭定性為“民主與專制”之爭。5月14日，美國對外關(guān)系委員會發(fā)布的題為《大國在非洲博弈》報告認為，中國對非洲政策已不滿足于經(jīng)貿(mào)合作，而且還試圖向非洲輸出自身的發(fā)展模式。

應當說，拜登政府選擇以價值觀為切入點與中國在非洲展開意識形態(tài)博弈是經(jīng)過深思熟慮的。經(jīng)過“第三波”民主化浪潮，絕大多數(shù)非洲國家均實現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型，美國等西方大國在非洲推行其政治模式的戰(zhàn)略意圖已基本實現(xiàn)，非洲精英階層的價值取向普遍西化，這是拜登政府高舉民主大旗、欲在非洲與中國展開意識形態(tài)博弈的一個重要原因。同時，拜登政府在非洲推行“價值觀外交”更是基于大國競爭的戰(zhàn)略考量。拜登將美中競爭定性為“民主與專制”之爭，意味著美中在非洲的意識形態(tài)較量已經(jīng)成為美國全球戰(zhàn)略的一部分。此外，美國在非洲推行“價值觀外交”也有其非洲政策本身的考量，通過“價值觀認同”拉近與非洲國家之間的距離，干擾中國與非洲國家的交流和交往，牽制“一帶一路”倡議在非洲落地。

簡言之，美國在非洲推行“價值觀外交”的意圖有二：一是將“價值觀念認同”作為提升美國國際威望和領(lǐng)導力的抓手，彰顯美國在國際道義方面的引領(lǐng)優(yōu)勢，進而達到矮化、妖魔化中國的目的;二是通過構(gòu)建“全球民主國家聯(lián)盟”與中國爭搶非洲國家，拉攏、誘導非洲國家站在美國一邊，以期擠壓中國的外交空間，達到孤立中國之目的。而美國“價值觀外交”在非洲所欲達到的目的，也是其欲在全球發(fā)展中地區(qū)所欲達到的目的。

綜上所述，美國將大國競爭引入非洲是其在全球范圍內(nèi)遏制中國的一部分，其結(jié)果必將引發(fā)“大國與非洲關(guān)系”“大國在非洲關(guān)系”“大國戰(zhàn)略關(guān)系”之間的聯(lián)動或互動效應，引發(fā)中國與其他域外國家在非洲關(guān)系的變化，也將迫使非洲國家在中美之間選邊站，進而影響到中非關(guān)系。當然，美國能否或者能在多大程度上達到它的預期目標，一方面要看美國對非洲的投入有多大，另一方面還取決于非洲對中美在非洲博弈的反應。

作者系中國社會科學院西亞非洲研究所、中國非洲研究院研究員，中國亞非學會會長