包起帆 任國華

（華東師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)部，上海 200062）

一、引言

浦東新區(qū)經(jīng)過30年的開發(fā)開放，取得了世界矚目的巨大成就：經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，生產(chǎn)總值從1990年的60億元躍升到2019年的1.27萬億元，財(cái)政總收入從開發(fā)開放初期的11億元增加到2019年的逾4000億元。浦東以全國1/8000的面積創(chuàng)造了全國1/80的國內(nèi)生產(chǎn)總值和1/15的貨物進(jìn)出口總額；改革開放走在全國前列，核心競爭力大幅度增強(qiáng)，人民生活水平整體性躍升。然而，浦東新區(qū)的發(fā)展還有很多路要走。

2019年6月25日，上海市委、市政府在發(fā)布《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》中指出，浦東新區(qū)要“通過七年左右努力，經(jīng)濟(jì)總量突破2萬億元，在高水平改革開放、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活等方面走在全國前列”。這意味著，三十而立的浦東新區(qū)“改革開放再出發(fā)”，經(jīng)濟(jì)總量要實(shí)現(xiàn)翻番，任重道遠(yuǎn)。

在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上，習(xí)近平總書記指出，“黨中央正在研究制定《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》”。習(xí)總書記對浦東新區(qū)改革開放賦予了新的重大任務(wù)，提出了更高的要求。浦東新區(qū)肩負(fù)著成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的排頭兵、彰顯“四個(gè)自信”的實(shí)踐范例，更好向世界展示中國理念、中國精神、中國道路的重大使命。

浦東新區(qū)在未來新的征途中如何保持已有態(tài)勢，蓄積發(fā)展后勁，落實(shí)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，引領(lǐng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)？浦東新區(qū)在成績面前，還有無難點(diǎn)，有無短板？在我國承諾“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)和實(shí)施“長江大保護(hù)”戰(zhàn)略背景下，浦東新區(qū)如何處理好發(fā)展與生態(tài)的關(guān)系？這些都需要我們?nèi)ラ_展前瞻性的研究。目前，浦東新區(qū)面臨著發(fā)展需求旺盛和土地資源緊缺的突出矛盾。國土空間資源是城市社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的必要保障，浦東新區(qū)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量翻番、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，離不開土地資源的合理布局和高效使用，為浦東新區(qū)尋找新的土地資源和發(fā)展空間迫在眉睫。

作為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間基礎(chǔ)，城市土地的利用效率水平和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分緊密的關(guān)聯(lián)。城市土地資源的利用效率不僅關(guān)系到城市本身的經(jīng)濟(jì)效益，還會對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。就城市規(guī)劃而言，對土地資源的利用集中體現(xiàn)為城市功能在地理空間上的分布，即通過配置和使用城市土地資源，推動城市的發(fā)展，并獲得經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)方面的效益。但在城市土地資源的實(shí)際利用過程中，往往會出現(xiàn)一些矛盾和問題。

二、浦東新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展對土地資源的需求

（一）浦東新區(qū)土地使用狀況

1990年，浦東開發(fā)開放伊始，浦東的面積為350平方公里，常住人口140萬，國民生產(chǎn)總值60億元，2020年，浦東的面積已經(jīng)超過1400平方公里，常住人口超過550萬，國民生產(chǎn)總值超過1萬億元。30年間，浦東土地面積增加了4倍，容納的常住人口達(dá)3.9倍，國民生產(chǎn)總值增加了167倍。在浦東新區(qū)的發(fā)展中，土地的增量與人口和國民生產(chǎn)總值的增量呈現(xiàn)極高的正相關(guān)性。尤其是，土地的增加顯著地帶來了國民生產(chǎn)總值的提升，土地資源開發(fā)利用有利地支持了浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

《上海市浦東新區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2017-2035）》按照“嚴(yán)守人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境、城市安全底線，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”的原則，對建設(shè)用地提出了“負(fù)增長”的總體要求，核心指標(biāo)顯示：2035年建設(shè)用地總量控制在805平方公里以內(nèi)；現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化面積2035年預(yù)期為126.11平方公里；生態(tài)空間只增不減，2035年陸域生態(tài)空間面積劃定為533平方公里。對照基準(zhǔn)年2016年的建設(shè)用地總量791.92 平方公里，未來的建設(shè)用地是非常有限的。

（二）浦東新區(qū)面臨的土地資源短板

近年來，浦東新區(qū)國土空間資源緊缺，顯現(xiàn)出明顯的短板。在用地規(guī)模上，建設(shè)用地總量已逼近規(guī)劃“天花板”，后備土地資源潛力有限；在用地結(jié)構(gòu)上，生產(chǎn)用地總量偏大，生活用地結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)用地總量不足；在用地效率上，存在建設(shè)用地尤其是工業(yè)用地批而未供、供而未用和低效閑置用地等現(xiàn)象。

浦東新區(qū)通過支付高昂的成本實(shí)施減量化來換取新增建設(shè)用地空間，但減量化的難度和成本都在成倍上升。與此同時(shí)，浦東新區(qū)對新增建設(shè)用地需求呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。2014 年起，浦東新區(qū)完成減量化立項(xiàng)19.44平方公里，共釋放建設(shè)用地空間約17.5 平方公里；但后續(xù)可減量空間越來越有限。一項(xiàng)調(diào)查指出，浦東新區(qū)未來的減量化潛力空間僅為16平方公里，其中近期具備可操作性的僅6平方公里，可騰挪空間十分有限。2019年新增建設(shè)用地總量是2016 年新增建設(shè)用地總量的近5倍之多。

現(xiàn)有浦東的產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，由于歷史的原因，也有眾多不合理之處，例如：高橋石化產(chǎn)業(yè)嵌入在浦東核心地塊（周邊有許多住宅）對周邊安全和生態(tài)都產(chǎn)生了很大影響；浦東黃浦江畔和長江南岸有許多貨主碼頭和集裝箱碼頭，也已經(jīng)嚴(yán)重影響了浦東的交通暢通。

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對浦東土地的需求十分旺盛，國內(nèi)外眾多大型企業(yè)尋求在浦東發(fā)展，卻因土地緊缺而受到制約。浦東產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、城區(qū)的改造、土地利用價(jià)值的提高，是浦東新區(qū)亟待解決的問題。如果浦東新區(qū)不能在國土空間資源上突破瓶頸，找到新的空間，勢必會影響其未來發(fā)展。

（三）浦東新區(qū)拓展國土空間資源的必要性及解決路徑

浦東新區(qū)兼具中心城區(qū)、郊區(qū)、新城、新市鎮(zhèn)和農(nóng)村等地域形態(tài)，又承載了上海國際經(jīng)濟(jì)中心、金融中心、貿(mào)易中心、航運(yùn)中心、科技創(chuàng)新中心建設(shè)的重要功能；也是長三角一體化的重要節(jié)點(diǎn)區(qū)域，在發(fā)展中扮演著龍頭輻射作用；在新的征程上，承擔(dān)著打造自主創(chuàng)新新高地、激活高質(zhì)量發(fā)展新動力、增創(chuàng)國際合作和競爭新優(yōu)勢、服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面的重任。浦東新區(qū)要發(fā)揮好各項(xiàng)功能、扮演好各種“角色”、完成黨中央交予的重任，都需要落實(shí)到具體的空間上，需要有土地的有力保障。

回顧浦東開發(fā)開放的歷史，就是一部不斷“東進(jìn)”的歷史——1986版的“上?？傄?guī)”選擇了“東進(jìn)”戰(zhàn)略，浦東成為上海城市的重要拓展方向，當(dāng)時(shí)規(guī)劃的集中化城市用地為63平方公里；1992年的《浦東新區(qū)總體規(guī)劃》確定浦東集中化城市用地為200平方公里；2001年的《上海市浦東新區(qū)綜合發(fā)展規(guī)劃（2000-2020）》將浦東的范圍擴(kuò)展到570平方公里。上述各階段的規(guī)劃，為浦東的成長提供了良好的空間發(fā)展框架。

浦東開發(fā)開放前20年，土地資源優(yōu)勢一直是推動整個(gè)新區(qū)發(fā)展的主要力量之一。但是隨著經(jīng)濟(jì)和城市化的高速發(fā)展，近10年間，浦東新區(qū)建設(shè)用地緊張問題便越來越明顯。在土地資源緊約束背景下，浦東新區(qū)寸土如金。2014年，上海提出了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地利用政策，以推進(jìn)國土資源管理和土地利用，各區(qū)也相應(yīng)執(zhí)行上述政策。但浦東新區(qū)后續(xù)發(fā)展對土地的依賴和需求仍然十分強(qiáng)烈。放眼整個(gè)上海市域，新的發(fā)展空間、可供選擇的土地資源究竟在何方？我們認(rèn)為：在土地總量鎖定的情況下，要滿足浦東新區(qū)對建設(shè)用地的需求、解決國土空間資源拓展的重要路徑之一，就是在鄰近的區(qū)外新增預(yù)留空間上做文章，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、土地置換、“騰籠換鳥”等方式，調(diào)整城市空間布局，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提升原有土地價(jià)值，為浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)提供空間框架支撐。

三、橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的思考

從上海自身發(fā)展的歷史看，上海是一座建立在灘涂上的城市，因水而生、因港設(shè)縣、以商興市。上海的發(fā)展存在歷史的必然性，大規(guī)模的灘涂成陸為上海城市發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)性條件。翻開6000年的上海地理史，可見將近64.5%的陸域面積由長江泥沙堆積而成，僅解放以來，上海的土地面積就擴(kuò)大了19.7%。上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)、臨港新城、浦東機(jī)場、羅涇港區(qū)、長興造船基地等都是在水域形成陸域后建成的。不斷淤漲的灘涂給這個(gè)城市帶來了一次又一次的發(fā)展生機(jī)和活力。近年來，在萬里長江的盡頭，又出現(xiàn)了一塊新生的陸域——橫沙東灘。

（一）橫沙東灘概況

橫沙島是萬里長江盡頭的最后一個(gè)小島，現(xiàn)行政區(qū)轄為上海市崇明區(qū)。橫沙東灘位于橫沙島的東側(cè)，原本是一片灘涂。1998年，長江口深水航道整治工程開始實(shí)施，在確保航道暢通的同時(shí)，也為橫沙東灘提供了穩(wěn)定的南邊界，當(dāng)時(shí)疏浚土全部拋海。2003年，橫沙東灘整治工程啟動，利用長江口深水航道疏浚土形成陸域，起初僅以滿足上海土地占補(bǔ)平衡為目標(biāo)，城市建設(shè)需要多少土地平衡指標(biāo)，就形成多少陸域，并未將疏浚土視為寶貴的資源，大量的疏浚土作為廢棄物被拋投入海，18年僅形成陸域50平方公里。2012年起，華東師范大學(xué)聯(lián)合南京、北京、武漢和上海相關(guān)研究機(jī)構(gòu)的專家，在政府相關(guān)部門支持下，組成了合作團(tuán)隊(duì)，圍繞長江口疏浚土的資源化利用和橫沙東灘的生態(tài)成陸，開展了一系列的研究，推動了橫沙東灘七期、八期工程，綜合利用長江口疏浚土總量約1.37億立方米，疏浚土的資源化利用率從10%提高至60%，2017年最高達(dá)77%，為上海新增土地56平方公里，5年成陸比以往18年累計(jì)還多6平方公里。

目前，橫沙東灘已形成東西長約25公里、南北寬約4～11公里、面積達(dá)106平方公里的陸域，成為目前上海市域內(nèi)最東端的一塊寶地，除了植被、鳥類和少量工程建設(shè)留守人員，尚無百姓在上生活。在橫沙東灘東側(cè)另有橫沙淺灘沉浸在水面以下，如果按照橫沙東灘的做法，以-5米等深線為界，繼續(xù)利用長江口航道疏浚土促淤造陸，還可以再形成303平方公里的陸域。

（二）橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的優(yōu)勢

橫沙東灘以及橫沙淺灘是一個(gè)集“區(qū)位、土地資源、超深航道和港口、建立自由港”等眾多優(yōu)勢于一體的區(qū)域，可以為浦東新區(qū)建設(shè)用地的騰挪、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、更廣闊發(fā)展空間的需求等提供優(yōu)質(zhì)、充分的土地資源。

1.區(qū)位優(yōu)勢

橫沙東灘位于長江出?？?，扼守我國東海岸線與長江黃金水道的T字形交點(diǎn)，通江達(dá)海，“左右逢源”，地理位置十分優(yōu)越，是我國沿海經(jīng)濟(jì)帶與沿江經(jīng)濟(jì)帶的聚匯點(diǎn)，是長江流域及長三角地區(qū)中心城市和經(jīng)濟(jì)龍頭的重要組成部分。

如果在此區(qū)域規(guī)劃建設(shè)深水新港，港池前端連著大海，后端連著長江，超大型集裝箱和散貨船直接駛?cè)敫鄢兀梢詫?shí)現(xiàn)江海直接中轉(zhuǎn)聯(lián)運(yùn)，成為國家“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角地區(qū)的樞紐。橫沙東灘與外高橋港區(qū)相輔相成，水域距離僅東移約30公里，可以為外高橋港區(qū)的空間拓展、產(chǎn)業(yè)延伸、服務(wù)提升創(chuàng)造條件。橫沙東灘也與洋山深水港遙相呼應(yīng)，水域距離約100公里。

在此區(qū)域可規(guī)劃建設(shè)與浦東新區(qū)的聯(lián)系通道，既可以通過越江隧道直接連通，亦可以經(jīng)長興島通過滬崇蘇陸上大通道相連。

2.土地資源優(yōu)勢

何良諸眼睛適應(yīng)了，酒館小，火炕大，火炕上擺四張矮趴趴的炕桌，酒客們盤腿坐在熱炕上。這些家伙，能從天亮喝到天黑，屁股烙糊了，也不愿挪窩兒。女掌柜小勺跪坐在炕梢，身前擁只大肚酒壇，像個(gè)孕婦。

橫沙東灘利用長江口深水航道每年幾千萬方的疏浚土，通過促淤整治，已形成十分可觀的陸域，現(xiàn)可規(guī)劃面積達(dá)到106平方公里，相當(dāng)于能為浦東新區(qū)增加約9%的國土空間資源，可為浦東新區(qū)未來發(fā)展所用，從而有助于浦東新區(qū)調(diào)整城區(qū)用地結(jié)構(gòu)，滿足產(chǎn)業(yè)開發(fā)需求，釋放土地資源稟賦，平衡環(huán)境承載能力，優(yōu)化城區(qū)空間布局和形態(tài)功能。

土地面積大，便于總體規(guī)劃、分步實(shí)施；土地開發(fā)不占用農(nóng)業(yè)用地、不涉及動拆遷等問題，開發(fā)總體成本遠(yuǎn)低于浦東新區(qū)，如果進(jìn)入規(guī)劃，后續(xù)絕無動遷之虞。

如前所述，橫沙淺灘還有303平方公里的灘涂可供成陸，是新橫沙區(qū)域潛在的大片土地資源。研究表明，橫沙淺灘受長江口豐水少沙及口門區(qū)風(fēng)浪潮影響，已出現(xiàn)持續(xù)侵蝕現(xiàn)象；如參照橫沙東灘整治工程的做法，近期可解決橫沙淺灘侵蝕、長江口河勢穩(wěn)定受到威脅等難題，做好留沙保灘護(hù)岸，為長江口拓展新的生態(tài)空間；遠(yuǎn)期可實(shí)現(xiàn)長江口航道疏浚土資源長效利用，為國家和上海未來發(fā)展預(yù)留戰(zhàn)略空間，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與資源利用協(xié)同發(fā)展。

縱觀世界上許多沿海城市，都有在河口海灣因勢利導(dǎo)、利用灘涂拓展土地空間，以獲得城市或港口進(jìn)一步發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，例如，荷蘭的鹿特丹、美國的西雅圖、日本的神戶、迪拜的棕櫚島等?？梢姡謻|新區(qū)將橫沙東灘納入統(tǒng)籌規(guī)劃與國際城市發(fā)展的路徑是一脈相承的。

3. 超深航道和港口的優(yōu)勢

橫沙東灘以及后續(xù)橫沙淺灘成陸后可形成近百公里的深水岸線，其中北側(cè)約50公里，南側(cè)約48公里。整個(gè)新橫沙南貼長江口12.5米北槽深水主航道，北靠長江口10米北港航道；東側(cè)直接面向大海，可建22米超深航道；在橫沙淺灘區(qū)域內(nèi)可建容納世界上最大集裝箱船舶?？康耐谌胧礁鄢?，形成大型深水港區(qū)；從深水港區(qū)到外海20米深水區(qū)僅20公里，同時(shí)可以避開長江口攔門沙，避免深水航道淤積。橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，可以顯著提升浦東新區(qū)在上海國際航運(yùn)中心的地位。

形成強(qiáng)烈對照的是：目前的上海港存在著四個(gè)方面的問題。

一是港口能力不足。三大主力港區(qū)（洋山港區(qū)、外高橋港區(qū)和羅涇港區(qū)）的吞吐量均已超過其設(shè)計(jì)能力，呈超負(fù)荷運(yùn)營狀態(tài)。2014年，上海港集裝箱吞吐量已超核定通過能力的40%，到2020年更是超過了59%（圖1）。近20年來，集裝箱增加總量達(dá)到4350萬標(biāo)箱,但是，碼頭能力增加總量僅為2420萬標(biāo)箱（圖2）。近期，上海港屢屢發(fā)生的壓船壓貨現(xiàn)象印證了上述判斷。

圖1 近年上海港集裝箱吞吐量超核定通過能力百分比

圖2 近20年上海港集裝箱吞吐量與碼頭能力增加量對比

筆者合作團(tuán)隊(duì)的課題研究對上海港未來集裝箱吞吐量做過預(yù)測：到2050年，上海港集裝箱總吞吐量將達(dá)到6500萬標(biāo)準(zhǔn)箱（表1）。

表1 上海港集裝箱吞吐量預(yù)測 單位：萬標(biāo)準(zhǔn)箱

目前，上海港現(xiàn)有集裝箱專業(yè)化泊位49個(gè)，在不考慮港區(qū)搬遷的的條件下，未來集裝箱作業(yè)能力極限預(yù)計(jì)為5000萬標(biāo)準(zhǔn)箱。因此，到2050年，缺口可能高達(dá)1500萬標(biāo)準(zhǔn)箱。這一缺口將只能由橫沙新港承擔(dān)。若考慮解決上海港城發(fā)展的矛盾沖突，黃浦江沿岸至外高橋的港區(qū)搬遷，并考慮應(yīng)付需求波動、腹地型港口港區(qū)作業(yè)能力應(yīng)有的裕度，上海港集裝箱處理能力缺口將進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)計(jì)達(dá)到1500萬至3500萬標(biāo)準(zhǔn)箱。

二是深水航道資源嚴(yán)重不足。上海港目前沒有20米的深水航道。外高橋港區(qū)航道為12.5米，洋山港區(qū)航道為16.5米，難以適應(yīng)船舶大型化發(fā)展的要求和趨勢。與國內(nèi)寧波-舟山港33米、天津港22米、青島港21米、連云港港20米的水深條件相比，差距很大，與上海國際航運(yùn)中心的定位與任務(wù)嚴(yán)重不匹配。

以大型LNG船舶所需深水航道為例。在努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的背景下，未來我國天然氣需求和供給量將大幅度增長。根據(jù)我國當(dāng)前天然氣的消費(fèi)趨勢，保守預(yù)計(jì)，到2050年，長江沿線地區(qū)天然氣消費(fèi)量將達(dá)到3000億至3500億立方米，其中天然氣進(jìn)口量預(yù)計(jì)達(dá)到1800億至2300億立方米，并以LNG進(jìn)口形式為主。由于我國天然氣主要從水路進(jìn)口，國際主流船型逐步向艙容為15萬立方米以上的大型LNG船轉(zhuǎn)移。結(jié)合長江航道水深情況，橫沙深水新港具備開展LNG轉(zhuǎn)運(yùn)的優(yōu)勢和條件，預(yù)計(jì)到2050年，橫沙深水新港的LNG吞吐量為500億到800億立方米。

三是深水岸線資源嚴(yán)重匱乏。上海市岸線總長約597公里，目前規(guī)劃港口岸線總長229公里。經(jīng)過多年的快速發(fā)展，上海市港口規(guī)劃中具備開發(fā)條件的深水岸線資源已利用殆盡。

四是港口缺乏陸域發(fā)展空間?，F(xiàn)有港區(qū)腹地縱深不夠，陸域狹小。外高橋、羅涇等港區(qū)緊鄰市區(qū)，相鄰?fù)恋卦缫岩?guī)劃它用；洋山港區(qū)依靠填海造陸形成的港區(qū)陸域面積僅7.2平方公里，也已開發(fā)完畢。

以汽車滾裝為例，現(xiàn)有的港口空間很難滿足未來汽車貿(mào)易的需求。長期來看，我國汽車消費(fèi)市場仍然存在巨大發(fā)展空間，汽車整車外貿(mào)進(jìn)出口都呈增長趨勢。汽車滾裝運(yùn)輸具有批量大、費(fèi)用低、效率高、破損少、污染輕等優(yōu)點(diǎn)，滾裝運(yùn)輸已經(jīng)成為我國汽車物流的重要方式之一。預(yù)計(jì)到2050年我國汽車滾裝運(yùn)輸?shù)能囕v將達(dá)到2000萬至3000萬輛，占全國汽車銷量的15%～20%。上海外高橋的海通碼頭是我國規(guī)模最大、功能最齊全的汽車滾裝碼頭，但由于岸線、土地資源受限，近年來進(jìn)港滾裝船舶滯港頻繁。橫沙如建深水港，不僅具備面向全國、打造全國汽車分撥與配送的區(qū)位優(yōu)勢，而且擁有足夠的岸線和空間條件。結(jié)合汽車滾裝運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展趨勢，以及我國沿海滾裝汽車碼頭建設(shè)現(xiàn)狀及規(guī)劃，我們預(yù)計(jì)橫沙深水新港汽車滾裝吞吐量為500萬至800萬輛。

由上可見，如果在新橫沙建港，可以彌補(bǔ)目前上海港區(qū)的不足；如再將外高橋等港口設(shè)施連同服務(wù)功能搬遷至新橫沙，則可滿足現(xiàn)代海洋工業(yè)、制造業(yè)、物流業(yè)等發(fā)展的需要，也為浦東新區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間騰挪創(chuàng)造極好條件。

4.建立自由港的優(yōu)勢

橫沙東灘與橫沙島相連，四面環(huán)水，具備獨(dú)立封閉的監(jiān)管條件；橫沙東灘又與浦東新區(qū)隔水相望，臨近外高橋、浦東機(jī)場、臨港新片區(qū)，容易整合；因此，橫沙東灘是建設(shè)自由港的絕佳選擇之地。如果在橫沙東灘建設(shè)自由港，則可將其打造成世界級貿(mào)易樞紐、世界級航運(yùn)樞紐和世界級自由經(jīng)濟(jì)基地。

縱觀全球自由港，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是選擇合適的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，二是利用地緣政治優(yōu)勢，三是具備港口、邊境條件，四是堅(jiān)持國際文化認(rèn)同，五是港產(chǎn)城融合發(fā)展。橫沙深水新港是建設(shè)自由港的載體，沒有深水港，自由港“毛將焉附”。反過來，自由港又是上海港能級提升的著力點(diǎn)。在新橫沙建立自由港十分有利于開展國際集裝箱等貨物的國際中轉(zhuǎn)和江海直接中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)。自由港將為深水新港帶來源源不斷的船流、物流、人流和資金流。

上海應(yīng)積極探索在橫沙東灘建設(shè)自由港的可能，利用橫沙東灘廣闊腹地，進(jìn)一步依托自貿(mào)區(qū)政策，重點(diǎn)發(fā)展國際物流中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易。充分利用自由港的優(yōu)勢，可以大力發(fā)展軟件服務(wù)業(yè)，為航運(yùn)、物流和制造業(yè)提供支持及配套的各類服務(wù)。在政策層面，發(fā)揮自由港在離岸貿(mào)易和在岸貿(mào)易結(jié)合、內(nèi)貿(mào)和外貿(mào)統(tǒng)籌運(yùn)作方面的優(yōu)勢。

（三）橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的戰(zhàn)略意義

土地，作為重要的自然資源，是生命之源，也是發(fā)展之本；是人類生產(chǎn)的原料來源和布局場所，既是農(nóng)耕生產(chǎn)的前提，也是城市建設(shè)的必備條件。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）指出，土地作為自然資源，“在一定時(shí)間和一定條件下，能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然因素和條件”。有研究表明，1980年上海市城市建成區(qū)土地面積是234.41平方公里，僅占上海市域總面積的3.70%，絕大多數(shù)都是農(nóng)地。到了2010年，上海市城市建成區(qū)土地面積達(dá)到2117.51平方公里，30年間，上海城市建成區(qū)已經(jīng)從中心城區(qū)擴(kuò)展到遠(yuǎn)郊區(qū)。從上海每一個(gè)重要的發(fā)展階段來看，土地資源都發(fā)揮了極其重要的作用。浦東開發(fā)開放30年間取得的成就，更離不開土地的作用。但是浦東的建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到了規(guī)劃的控制線。雖然可以采取減量化獲得彌補(bǔ)，但數(shù)量非常有限。

習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出：新征程上，浦東要“努力成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的排頭兵”；“加快同長三角共建輻射全球的航運(yùn)樞紐，提升整體競爭力和影響力”；“努力成為國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)和國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接，在長三角一體化發(fā)展中更好發(fā)揮龍頭輻射作用”?？梢?，浦東新區(qū)在國家戰(zhàn)略中扮演著極其重要的角色，擔(dān)負(fù)著非常艱巨的重任。換言之，浦東新區(qū)在未來發(fā)展中面臨著極大的機(jī)遇和空前的挑戰(zhàn)。而土地資源短缺是避免不了的一個(gè)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

橫沙東灘擁有豐富而獨(dú)特的優(yōu)勢，對浦東新區(qū)未來的發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，可為浦東新區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的國土空間資源；可以將橫沙東灘納入浦東新區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)橫沙東灘融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展，尤其是建成易于監(jiān)管的自由港。

（四）橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的基本構(gòu)想

——以浦東新區(qū)高水平改革開放、高質(zhì)量發(fā)展、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)為契機(jī)，從橫沙東灘首次規(guī)劃開始，形成橫沙東灘規(guī)劃與浦東新區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌兼顧的格局。

——以服務(wù)于浦東新區(qū)及國家重大戰(zhàn)略為目標(biāo)，發(fā)揮橫沙東灘獨(dú)特優(yōu)勢，彌補(bǔ)浦東新區(qū)短板，提升土地價(jià)值，并以浦東新區(qū)更高質(zhì)量發(fā)展反哺橫沙東灘，形成橫沙東灘與浦東新區(qū)互為依托的關(guān)系。

——以空間連通為特點(diǎn)，橫沙東灘全面融入浦東新區(qū)，實(shí)現(xiàn)從無到有的飛躍式發(fā)展和伴隨浦東新區(qū)的一體化發(fā)展。

在統(tǒng)籌規(guī)劃之下，浦東新區(qū)跨長江東擴(kuò)，橫沙東灘融入浦東新區(qū)。浦東新區(qū)部分功能向橫沙東灘轉(zhuǎn)移，眾多臨港產(chǎn)業(yè)置換至橫沙東灘；原工業(yè)用地、港口用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)、辦公和綠化等用地，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥。發(fā)揮橫沙東灘優(yōu)勢，拓展浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間；適時(shí)在橫沙東灘建立自由港。

橫沙東灘融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展的功能定位主要是：（1）成為國際航運(yùn)中心的重要組成；（2）成為上海自由貿(mào)易區(qū)的拓展區(qū)；（3）成為生態(tài)休閑宜居的海洋新城；（4）成為上海能源儲備及交易基地。

橫沙東灘功能區(qū)劃設(shè)想為：

（1）國際物流港區(qū)，包括深水新港、江海聯(lián)運(yùn)中心、物流倉儲中心等；

（2）現(xiàn)代臨港工業(yè)區(qū)，包括能源設(shè)備、運(yùn)輸裝備、海洋工業(yè)、軍用工業(yè)等；

（3）生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)，包括生態(tài)濕地、生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)莊、生態(tài)園等；

（4）海洋新城區(qū)，包括科技研發(fā)區(qū)、生態(tài)居住區(qū)、生活區(qū)、休閑區(qū)等。

四、橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的難點(diǎn)分析

橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃存在著幾個(gè)需要討論的問題。

（一）如何理解上?！翱傮w規(guī)劃”中對橫沙東灘空間“預(yù)留”的提法？

《上海城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》指出，“合理保護(hù)和利用崇明北沿、南匯東灘、橫沙東灘等地區(qū)灘涂資源，預(yù)留橫沙東灘灘涂圍墾資源作為城市長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略空間”。規(guī)劃中的空間“預(yù)留”也被稱為空間“留白”。目前，對于空間留白，大致有三種解釋：第一種是“定空間，不定用途”；第二種是“定空間，不定時(shí)序”；第三種是“定指標(biāo)，不定空間”。上海的“總體規(guī)劃”明確，成陸后的橫沙東灘是上海的“戰(zhàn)略空間”，并指向于“城市長遠(yuǎn)發(fā)展”，因此，橫沙東灘的留白是具有明確方向和用途的。

那么，“預(yù)留”或“留白”的國土空間是否可以開展前瞻性的研究？有種觀點(diǎn)認(rèn)為，“留白”的空間是不能“碰”的，是留待后人考慮的。我們認(rèn)為：浦東新區(qū)高水平改革開放、打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)是黨中央對浦東新區(qū)后三十年發(fā)展所做出的重大決策，也是實(shí)現(xiàn)我國第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重大戰(zhàn)略部署；留白并不意味著把橫沙東灘擱在一邊，不理不睬，聽之由之；而是要結(jié)合國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的需要，服務(wù)于國家發(fā)展大局，對留白的空間應(yīng)當(dāng)開展前瞻性研究。

（二）如何看待橫沙島原有的“休閑度假島”定位？

21世紀(jì)初，《崇明三島總體規(guī)劃（2005-2020年）》和《橫沙鄉(xiāng)新民新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2007-2020年）》均將橫沙島定位為休閑度假島。客觀講，上述功能定位僅適合當(dāng)時(shí)橫沙島發(fā)展實(shí)際情況和條件特征。隨著橫沙東灘的不斷成陸，原有的功能定位暴露出一定的局限性:一是對新橫沙的資源優(yōu)勢未能充分認(rèn)識，二是空間上只限于49平方公里的本島陸域，三是目標(biāo)期限僅至2020年。原橫沙島的概念無法涵蓋現(xiàn)今的橫沙東灘以及后續(xù)潛在的成陸空間——橫沙淺灘。新橫沙使原橫沙島的土地、岸線、航道等資源發(fā)生了巨大的改變，特別明顯的是：陸域面積增大，深水良港條件出現(xiàn)。因此，在新的歷史階段，應(yīng)當(dāng)重新審視對新橫沙的規(guī)劃，使新橫沙的功能定位更能體現(xiàn)服務(wù)于上海和國家的重大戰(zhàn)略。

（三）如何處理城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系？

習(xí)總書記在長江經(jīng)濟(jì)帶第三次座談會上指出，要“推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新篇章”；“要在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，全面提高資源利用效率，加快推動綠色低碳發(fā)展，努力建設(shè)人與自然和諧共生的綠色發(fā)展示范帶”。習(xí)總書記的講話深刻闡明了發(fā)展與生態(tài)、城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的辯證關(guān)系。城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并不是天生的一對矛盾，既要推動城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要嚴(yán)格保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。

近十年來，合作團(tuán)隊(duì)在政府相關(guān)部門支持下，先后開展了“上海城市發(fā)展新空間和深水新港戰(zhàn)略研究”“橫沙新空間成陸開發(fā)和深水新港建設(shè)可行性及關(guān)鍵技術(shù)研究”“橫沙灘涂生態(tài)修復(fù)與保育研究”“河口疏浚土資源利用和新橫沙灘面生態(tài)培育研究及應(yīng)用示范”以及“新橫沙建設(shè)深水新港基礎(chǔ)條件研究”。上述課題均有相當(dāng)?shù)牟糠盅芯糠治鲂聶M沙成陸和建設(shè)深水新港對生態(tài)環(huán)境的影響情況。研究團(tuán)隊(duì)依據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)署“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”框架模型建立了評價(jià)指標(biāo)體系，對橫沙東灘成陸區(qū)域進(jìn)行生態(tài)系統(tǒng)健康評價(jià)，結(jié)果表明：2017年后該區(qū)域的綜合指數(shù)為0.6539，等級為“健康”（即中上水平），與成陸前相比，生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。橫沙東灘成陸，不但保護(hù)了新橫沙的灘涂資源，穩(wěn)定了橫沙東灘周邊的河勢和航道岸線，也提升了橫沙東灘自生的生態(tài)環(huán)境，成為上海的生態(tài)增量。研究也表明，在新橫沙建成深水新港后，對鄰近的九段沙灘面流速基本不會產(chǎn)生明顯影響，潮流數(shù)模計(jì)算結(jié)果顯示，灘面漲落急流速最大變幅不足0.1米/秒。因此，橫沙建設(shè)深水新港在水動力上對周邊自然保護(hù)區(qū)不會產(chǎn)生影響。研究還表明：新橫沙成陸建港后，漲潮納潮量減少，上海青草沙水源地水體鹽度降低；根據(jù)對極端氣候強(qiáng)鹽水入侵條件的模擬，青草沙取水口最大鹽度減小1‰左右。研究采用美國ASA開發(fā)的溢油OilMap專業(yè)模擬軟件，對橫沙深水新港突發(fā)溢油事故進(jìn)行了案例多情景模擬計(jì)算，假設(shè)了六種固定源方案。結(jié)果顯示，突發(fā)溢油都未對長江口水源地造成影響。從防患于未然的角度，課題組也專門研究了新港建設(shè)營運(yùn)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)對策，如優(yōu)化主體功能區(qū)規(guī)劃、加強(qiáng)船舶航運(yùn)安全管理、注重主動防范風(fēng)險(xiǎn)、注重應(yīng)急能力建設(shè)、采取生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)措施等。

浦東新區(qū)是長江經(jīng)濟(jì)帶和長三角的龍頭，肩負(fù)著高水平改革開放高質(zhì)量發(fā)展的新使命。要完成這一新的使命，浦東新區(qū)必然要有城市建設(shè)的多種作為，而實(shí)體經(jīng)濟(jì)需要有空間土地資源的支撐。橫沙東灘是上海新生的土地空間，按照現(xiàn)有的技術(shù)水平，加之科學(xué)規(guī)劃，可以在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，用好資源；況且，浦東新區(qū)利用橫沙東灘土地資源，騰籠換鳥，還可以釋放浦東新區(qū)現(xiàn)有土地承受的壓力，降低碳排放，起到優(yōu)化和改善生態(tài)環(huán)境的作用。

城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)在新橫沙完全可以相得益彰。橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃，將突出綠色發(fā)展，平衡好城市建設(shè)與生態(tài)保護(hù)之間的相互關(guān)系，權(quán)衡利害得失，通過科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展同步。

（四）如何面對行政區(qū)域的重新劃分？

橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃可能需要對行政區(qū)劃進(jìn)行重新劃分。這是否會成為一個(gè)難以解決的問題？新中國成立以來，省際、省市內(nèi)的行政區(qū)域重新劃分并不少見，通常都是為了適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而做出的調(diào)整，絕大多數(shù)都發(fā)揮了積極的作用，上海市域內(nèi)的行政區(qū)劃也經(jīng)歷過多次調(diào)整。2009年，上海南匯區(qū)劃入浦東新區(qū)，使得陸家嘴金融城、外高橋保稅港區(qū)、洋山深水港和浦東機(jī)場等上海建設(shè)國際金融中心和國際航運(yùn)中心的核心要素，以及先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等先進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素都匯集在浦東新區(qū)的范圍內(nèi)，有利于統(tǒng)籌優(yōu)化配置資源。事實(shí)上，南匯并入浦東新區(qū)，更重要的意義在于拓展了浦東新區(qū)的空間發(fā)展?jié)摿?。新橫沙所在的區(qū)域原屬川沙縣（浦東新區(qū)的前身），1958年劃歸寶山縣（今寶山區(qū)），2005年起劃入崇明縣。如果將新橫沙劃歸浦東新區(qū)，也可算是一種回歸。行政區(qū)域重新劃分不會必然帶來管理上的問題。只要我們明確目標(biāo)、理順關(guān)系，做好頂層設(shè)計(jì)，并且在操作層面，有條不紊、做好對接，橫沙東灘融入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃就會順理成章。

（五）如何理順橫沙深水新港和洋山港的關(guān)系？

《上海港總體規(guī)劃（2005-2020）》指出，上海港的主要問題為：港口能力總量不足，結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出；航道等級有待提高，港口集疏運(yùn)體系仍不完善；深水岸線資源缺乏，港口發(fā)展面臨資源和環(huán)境壓力；老港區(qū)發(fā)展面臨調(diào)整改造，港口布局有待完善；港口功能相對單一，現(xiàn)代港口服務(wù)業(yè)有待進(jìn)一步發(fā)展。橫沙建設(shè)深水新港最核心的作用是解決上海港發(fā)展所遭遇的土地及深水岸線資源瓶頸。

洋山島有小洋山島和大洋山島之別。目前建成的洋山港在小洋山島。大洋山島至今未建新港區(qū)。原因包括：整個(gè)洋山地區(qū)橫跨行政區(qū)劃，行政協(xié)調(diào)成本過高；大洋山島與小洋山島之間交通條件差，須通過跨海大橋連接；在大洋山島建設(shè)新港區(qū)會遇到同小洋山島建港一樣的天然缺陷，不能解決長江船舶與海運(yùn)船舶之間的一次轉(zhuǎn)運(yùn)問題，需要依靠駁船在外高橋港區(qū)與洋山港區(qū)之間進(jìn)行頻繁的江海轉(zhuǎn)運(yùn)，未能發(fā)揮長江口港區(qū)江海直轉(zhuǎn)的優(yōu)勢。

橫沙建成新港，則與現(xiàn)有外高橋港區(qū)、洋山港區(qū)合計(jì)形成上海港總計(jì)6500萬標(biāo)準(zhǔn)箱的集裝箱吞吐能力，可與新加坡港的戰(zhàn)略目標(biāo)相接近。在橫沙新港的集裝箱碼頭能力有富余之后，外高橋港區(qū)可部分萎縮，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩钣玫睾蜕鷳B(tài)用地等功能。

五、結(jié)論和建議

浦東新區(qū)經(jīng)歷30年的開發(fā)開放，社會經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面都取得了輝煌的成就，土地資源的開發(fā)和利用在其中發(fā)揮了極其重要的作用。歷史和經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化城區(qū)的發(fā)展，離不開實(shí)體經(jīng)濟(jì)，更離不開土地資源的支撐。然而，受多種因素的制約，浦東新區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)觸及天花板，拓展新的土地資源。

橫沙東灘是利用長江口深水航道疏浚土在灘涂上形成的一片陸域，具有區(qū)位、土地資源、超深航道和港口、建立自由港等優(yōu)勢；又與浦東新區(qū)隔江相望，東側(cè)還有303平方公里的面積可以成陸，可為浦東新區(qū)提供優(yōu)質(zhì)的國土空間資源。

如果將橫沙東灘納入浦東新區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，推進(jìn)橫沙東灘和浦東新區(qū)一體化發(fā)展，則有助于浦東新區(qū)高水平改革開放和高質(zhì)量發(fā)展，為浦東新區(qū)打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)奠定基礎(chǔ)。

為此，提出以下三點(diǎn)建議：

（一）及時(shí)開展對橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的深入研究

組織相關(guān)部門或支持科研團(tuán)隊(duì)對橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃開展深入的前瞻性研究，重點(diǎn)研究橫沙東灘融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展的必要性和可能性；研究城區(qū)建設(shè)過程中的生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展理念和措施；分析可能會遇到的各種問題并尋求解決問題的方案以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的突破口。

（二）著手制訂橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃的路線和時(shí)序

為做好橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃工作，建議制訂推進(jìn)路線和時(shí)序，可分為三個(gè)步驟：第一步，“十四五”期間深入開展橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃和融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展的綜合研究；第二步，“十五五”期間探索勾勒橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃和融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展的草圖；第三步，“十六五”期間完善確定橫沙東灘融入浦東新區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃并落實(shí)橫沙東灘融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展的各項(xiàng)措施。當(dāng)然，根據(jù)浦東新區(qū)發(fā)展的形勢和國家的需求，實(shí)際的步伐也可以適度加快。

（三）積極做好橫沙東灘成陸后的土地整理及相關(guān)試點(diǎn)工作

組織相關(guān)單位對已經(jīng)成陸的橫沙東灘進(jìn)行土地整理，為將來融入浦東新區(qū)一體化發(fā)展做好前期準(zhǔn)備。同時(shí)可以在橫沙東灘開辟一定區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)或安排示范區(qū)建設(shè)，積累新的條件下實(shí)施創(chuàng)新路徑、處理復(fù)雜問題的方法和經(jīng)驗(yàn)。

習(xí)近平總書記在全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上指出：“要圍繞當(dāng)前制約長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題開展深入研究，摸清真實(shí)情況，找準(zhǔn)問題癥結(jié)，提出應(yīng)對之策”。我們謹(jǐn)以此文拋磚引玉，對橫沙東灘納入浦東新區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃做一些前瞻性的探索和思考，為浦東新區(qū)再出發(fā)和新橫沙的明天做出微薄的貢獻(xiàn)。