雄安新區(qū)美麗鄉(xiāng)村PPPP模式風(fēng)險及優(yōu)化路徑研究

劉葉 王軍 苑紫彤 張思凡

摘要：隨著雄安新區(qū)詳規(guī)執(zhí)行和起步期建設(shè)，白洋淀美麗鄉(xiāng)村和其中的PPP模式分別面臨存留、解體、再造和變遷等風(fēng)險。本文以淀中村大淀頭村和淀邊村趙莊子村為典型樣本進行實地調(diào)研，進行PPP模式風(fēng)險識別和風(fēng)險影響分析，提出在起步期美麗鄉(xiāng)村環(huán)境治理PPP模式的四個優(yōu)化路徑，為雄安新區(qū)控制性詳細規(guī)劃完美執(zhí)行提供借鑒。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村建設(shè) 雄安新區(qū) PPP模式

2017年以來，雄安新區(qū)的規(guī)劃綱要和控制性詳細規(guī)劃相繼出臺，雄安新區(qū)的城市化分期建設(shè)加速推進，白洋淀淀區(qū)從2014年以來開始進行的大規(guī)模美麗鄉(xiāng)村持續(xù)性建設(shè)面臨困境，如現(xiàn)有村莊面臨局部或整體拆除、留存、改造等變遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)PPP模式面臨終止和再造等風(fēng)險等本文通過實地調(diào)研，力求揭示白洋淀區(qū)美麗鄉(xiāng)村PPP模式在雄安新區(qū)建設(shè)中的風(fēng)險演進關(guān)系，并通過構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村PPP模式的不同路徑模型，有利于促進雄安新區(qū)持續(xù)留好鄉(xiāng)村美麗元素或風(fēng)貌，優(yōu)化并創(chuàng)新其PPP模式避免風(fēng)險的底線保障型運行機制。

一、白洋淀美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及PPP現(xiàn)狀

（一）雄安新區(qū)對美麗鄉(xiāng)村的定位

美麗鄉(xiāng)村是新區(qū)城鄉(xiāng)體系的重要組成部分，“一主、五輔、多節(jié)點”的新區(qū)城鄉(xiāng)空間布局中的“多節(jié)點”即特色小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模約50平方公里；實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；突出雄東片區(qū)鄉(xiāng)愁風(fēng)貌特色，進行農(nóng)田肌理保護和利用，在城市綠化系統(tǒng)中營造具有農(nóng)田肌理的大地景觀；營造容西容東片區(qū)詩意田園風(fēng)光，保留地方鄉(xiāng)愁元素，鄉(xiāng)愁記憶，利用坑塘、農(nóng)田塑造生態(tài)涵養(yǎng)、郊野游憩多元復(fù)合功能。

（二）白洋淀美麗鄉(xiāng)村建設(shè)PPP模式現(xiàn)狀

2014年起白洋淀淀區(qū)采取“財政專項投、社會融資入、群眾集資進”等方式，構(gòu)建了PPP模式建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。近10年來經(jīng)過持續(xù)開展生態(tài)修復(fù)和連片美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，截至2016年底，白洋淀內(nèi)45個水區(qū)村，淀區(qū)6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部建成美麗鄉(xiāng)村，占白洋淀總面積的86%，成為河北省打造的9個重點片區(qū)之一，其中包含了45個重點村中的淀內(nèi)村大淀頭、淀邊村趙莊子。經(jīng)過村莊改造、航道護坡、污水治理、垃圾整治和生態(tài)涵養(yǎng)等15項工程建設(shè)，淀區(qū)監(jiān)測點水環(huán)境質(zhì)量雖然均未能達到Ⅲ類功能區(qū)的標準，但相較于之前的劣Ⅴ類水質(zhì)已有明顯治理成效。根據(jù)2019年5月和8月實地調(diào)研的問卷平均數(shù)據(jù)來看，74%的居民認為自2017年開始建設(shè)雄安新區(qū)后水量有所增加，水質(zhì)整體略有改善。

經(jīng)過實地調(diào)研，大淀頭村新建了游客中心，硬化了民居廣場，美化了旅游棧道，運行了3座污水處理站，日處理生活污水105噸，出水高于Ⅰ級A標準。趙莊子村新建了公廁4座，全部與污水管道并網(wǎng)，新建了垃圾中轉(zhuǎn)站1座，配備了垃圾收集車和箱式清掃車，實現(xiàn)了日產(chǎn)日清，美化了道路景觀。同時，北京熱力市政工程建設(shè)有限公司采用PPP模式，承接趙莊子村地?zé)峋脑旃こ?。兩村融資主體均有三級政府、村委會和社會資本。大淀頭村從2014年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以來以財政撥款為主，盈利收入歸村集體，沒有漁網(wǎng)編織以外的加工業(yè)，PPP模式不明顯，受雄安新區(qū)影響，社會資本持續(xù)投入機會渺茫。趙莊子以鄉(xiāng)企、社會資本投入為主，由村兩委負責(zé)管理運行；2016年通過村民自籌建設(shè)地?zé)峋?，實現(xiàn)了全村集體供暖，現(xiàn)改造工程具體為BOT模式，PPP模式較典型。受建設(shè)雄安新區(qū)政策影響，趙莊子村當?shù)厮芰霞庸て髽I(yè)暫時停工，將全部搬遷到村外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，村民生計保障不足，搬遷前村民人均年收入一萬五千元以上，搬遷后下降至一萬元左右。

二、雄安新區(qū)建設(shè)對白洋淀美麗鄉(xiāng)村PPP模式風(fēng)險影響分析

PPP模式項目主要風(fēng)險包括政策、市場、運營、資金、建設(shè)、自然等風(fēng)險，其中，政策風(fēng)險發(fā)概率較大的有政府決策過程冗長和政府信用缺失風(fēng)險；市場風(fēng)險指第三方違約、市場競爭、市場需求變化、收費變更和費用支付等風(fēng)險；建設(shè)風(fēng)險包括運營成本超支的項目完工和稅收調(diào)整、融資難等資金風(fēng)險。美麗鄉(xiāng)村PPP項目的風(fēng)險評估是項目運行成功的重要環(huán)節(jié)。

（一）政策影響風(fēng)險

PPP項目所涉及的政府部門較多，政策制定周期長，各部門協(xié)調(diào)成本高，常常導(dǎo)致項目建設(shè)或運營內(nèi)干擾因素較多，政府出臺重大政策很可能會引起正在建設(shè)和運營期的項目都需要整改，導(dǎo)致建設(shè)周期延長。上述四類村莊中均受到政策制定風(fēng)險的影響，其中涉及搬遷的村莊影響最大，政策制定中對項目態(tài)度不明朗等導(dǎo)致項目合同談判時間較長，直接影響白洋淀美麗鄉(xiāng)村PPP項現(xiàn)存項目的運行管理，以及新增項目的識別與審批。決策花費時間過長和成本過高，給項目正常運作帶來威脅，進而存在政策冗長風(fēng)險與審批延誤風(fēng)險。并且PPP項目的合同期限較長，地方政府換屆等不穩(wěn)定因素可能產(chǎn)生政策不連續(xù)的風(fēng)險；同時城市建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展以及生態(tài)保護等多政策因素影響，使PPP綜合政策風(fēng)險增大。

（二）企業(yè)競爭風(fēng)險

企業(yè)競爭風(fēng)險對于社會資本影響較大。首先，央企財力雄厚，地位穩(wěn)固，管理規(guī)范，融資容易，市場廣闊；大企業(yè)融資容易，邊際治理成本較小，治理效果持續(xù)較好；小企業(yè)融資困難，邊際治理成本較大，治理效果不持續(xù)，整體效果較差。其次，在項目識別、準備、采購、建設(shè)移交的全周期中，大型企業(yè)占有較強的比較優(yōu)勢，容易實現(xiàn)全周期的治理優(yōu)勢和較好的治理績效。白洋淀區(qū)治理項目規(guī)模不等，項目類別參差各異，地方化企業(yè)在持續(xù)運行中就會遇到大型企業(yè)在雄安新區(qū)大型建設(shè)中機會實力不均衡，導(dǎo)致競爭劣勢，使地方企業(yè)出現(xiàn)被迫淘汰、吞并聯(lián)合或集團化等各種經(jīng)營差異處境，小企業(yè)在PPP項目中處于不利地位，造成某些“最后一公里”漏點。

（三）市場供需風(fēng)險

市場供需變化風(fēng)險是指排除唯一風(fēng)險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導(dǎo)致市場預(yù)測與實際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險。十三五規(guī)劃中指出農(nóng)村污水處理率低問題，市場需求量大，鼓勵社會資本進入。十四五期間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補短板、強弱項仍然是我國所面臨的一項重大任務(wù)，PPP模式正是政府加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目建設(shè)步伐以及提升質(zhì)量和效率的重要手段。雄安新區(qū)的建立必然會影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，使市場需求發(fā)生改變，造成市場供需風(fēng)險。保留、暫緩和嵌入類村莊均存在市場供需風(fēng)險。美麗鄉(xiāng)村PPP模式保留與暫緩類為建設(shè)良好的村莊，為保留鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)戀，傳承鄉(xiāng)愁文化記憶營造詩意田園風(fēng)光而存在，后期居住需求相對逐漸弱化，生態(tài)旅游需求提高。美麗鄉(xiāng)村嵌入主體小鎮(zhèn)后，居住人群、生活環(huán)境等均發(fā)生變化，市場需求隨之改變，如人口增多后生活垃圾污水處理廠、養(yǎng)老機構(gòu)等公共設(shè)施需要擴建，生態(tài)公園類設(shè)施需求大幅上升。

（四）項目移交風(fēng)險

項目移交政府階段面臨的風(fēng)險主要包括財務(wù)風(fēng)險、道德風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險。其中道德風(fēng)險是指項目公司在特許期到期之日來臨之時為追求自身利益最大化而采取的一些短期行為（如使設(shè)備超負荷運轉(zhuǎn)、設(shè)備更新維護不及時等）給PPP項目本身帶來的風(fēng)險。項目公司作為經(jīng)濟市場中的一般經(jīng)紀人在移交階段的主要任務(wù)就是在法律和合同規(guī)定的框架下盡可能多的賺取經(jīng)濟利益。道德風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險以及腐敗風(fēng)險屬于投資者和政府之間的內(nèi)生風(fēng)險。投資者為額外增加經(jīng)濟利益就可能采取一些短期行為甚至采取不法手段，產(chǎn)生出腐敗風(fēng)險。政府和私人投資者作為兩個不同性質(zhì)的主體，在財務(wù)制度等方面必然存在分歧，在PPP項目移交時就可能會出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險。合同簽訂時間一般為二三十年，移交存在時間風(fēng)險、產(chǎn)權(quán)界定風(fēng)險、組織發(fā)生變化造成重組或破產(chǎn)風(fēng)險、移交后治理效果風(fēng)險等。項目移交風(fēng)險尤其體現(xiàn)在嵌入與新建型美麗鄉(xiāng)村PPP模式中，搬遷過程中，不同類型、不同階段的PPP項目突然中止或改變造成的損失定價困難，省市縣各級政府之間的政策補貼區(qū)別也不盡相同，進而引發(fā)政府信用風(fēng)險以及合資企業(yè)的財務(wù)風(fēng)險。保留與暫緩類村莊項目移交風(fēng)險較小。

三、變遷中的美麗鄉(xiāng)村PPP模式優(yōu)化路徑

傳統(tǒng)PPP模式將農(nóng)戶和社會主體參與撇之在外，產(chǎn)生農(nóng)民利益受損、制衡缺位等問題，因地制宜將農(nóng)民和社會主體參與引入PPP建設(shè)中來，形成多元參與、共商共建、利益共享、多元制衡且具有生態(tài)補償?shù)陌籽蟮砻利愢l(xiāng)村PPP建設(shè)新思路。為保證項目長效運行，淀外源削減示范工程主要采用BOT運行模式，淀內(nèi)源削減示范工程主要采用PF運行模式，白洋淀流域污染治理工程建議長期采用PPP運行模式。搬遷情況下，PPP模式面臨存亡改變?，F(xiàn)情況傾向于保留建的好的有特色的，搬遷拆除舊差廢的，并且趙莊子已經(jīng)出現(xiàn)趕在搬遷政策前簽訂PPP協(xié)議搶占市場的行為。根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)PPP模式面臨的不同情況，將其分類并分析優(yōu)化路徑。具體分為建設(shè)良好不涉及搬遷、建設(shè)良好涉及部分搬遷、建設(shè)較差和涉及整體搬遷并入主題小鎮(zhèn)的四類村莊。

（一）PPP項目保留路徑機理

建設(shè)良好不涉及搬遷的村莊保留繼續(xù)原有的PPP項目，根據(jù)村莊當?shù)靥厣l(fā)展建設(shè)盡量原貌保留，如大淀頭可以白洋淀詩群為基礎(chǔ)發(fā)展文化旅游，趙莊子發(fā)揮精品旅游水路線地理優(yōu)勢，打造白洋淀生態(tài)旅游。政府開發(fā)旅游產(chǎn)生的影響應(yīng)以生態(tài)補償方式回饋農(nóng)戶，有能力的農(nóng)戶也可通過務(wù)工、投資等方式參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。具體可采用PFI模式，PPP模式中，PFI模式項目方案比較開放，進一步弱化政府對項目的干預(yù)，社會資本也可以多個公司結(jié)成企業(yè)結(jié)合體，重點由設(shè)施所有權(quán)轉(zhuǎn)向項目的建設(shè)運營質(zhì)量，更有利于激發(fā)項目主體的建設(shè)運營積極性。如圖1所示。

（二）PPP項目暫緩路徑機理

建設(shè)良好涉及部分搬遷的村莊可根據(jù)搬遷范圍、政策規(guī)劃等適時調(diào)整PPP項目，主動積極的加入雄安新區(qū)的建設(shè)。建設(shè)較差甚至沒有進行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的村莊涉及拆遷的，美麗鄉(xiāng)村拆遷的同時與PPP模式解除，PPP項目停止還是繼續(xù)建設(shè)運營取決于后期發(fā)展，若在合同期內(nèi)則需要考慮解約的補償。政府給予農(nóng)戶搬遷補償和生態(tài)補償。暫緩路徑分析如圖2所示。

（三）PPP項目嵌入路徑機理

部分美麗鄉(xiāng)村是建設(shè)的比較好的，PPP項目未來收益比較樂觀，根據(jù)詳規(guī)“留白處”有一部分可能會嵌入特色小鎮(zhèn)中，利好的政策和投資環(huán)境可能會吸引外來企業(yè)加入PPP項目投資，當?shù)剞r(nóng)戶也可以個人或組成協(xié)會加入PPP項目中建設(shè)和經(jīng)營各環(huán)節(jié)中，不僅吸引外來企業(yè)投資，而且提高了當?shù)剞r(nóng)戶收入，有利于使農(nóng)戶感到獲得感，避免搬遷致貧，參與小鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)致富，政府為農(nóng)戶提供生態(tài)補償。項目嵌入后分為繼續(xù)沿用PPP模式，同質(zhì)化嵌入特色小鎮(zhèn)建設(shè)；或改變項目融資性質(zhì)，采用特許經(jīng)營、EPC模式等異質(zhì)化嵌入特色小鎮(zhèn)建設(shè)。嵌入路徑分析如圖3所示。

（四）PPP項目新建路徑機理

現(xiàn)有美麗鄉(xiāng)村中PPP項目運行良好的村莊（例如大淀頭），可根據(jù)新政策優(yōu)化調(diào)整。為方便農(nóng)村環(huán)境連片整治，可將各美麗鄉(xiāng)村中原有的污水垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施新建樞紐工程，連接起來統(tǒng)籌管理；各村莊PPP項目尤其是旅游設(shè)施同樣也通過新建PPP項目連接起來，或配合雄安新區(qū)公園規(guī)劃共同建設(shè)，促進白洋淀流域旅游業(yè)整體式發(fā)展；新建的美麗鄉(xiāng)村PPP項目以鄉(xiāng)村元素形式表現(xiàn)，突出生態(tài)景觀，最大程度保留村容村貌，留住鄉(xiāng)愁文化。按照實際情況政府決定選擇合同方式還是特許經(jīng)營協(xié)議，企業(yè)決定是否加大投入，同時有條件的農(nóng)戶可以參與工程項目維護方面以獲得收入，甚至可以投資入股參與分紅。與上述路徑相同，政府需要給受到影響的農(nóng)戶提供生態(tài)補償。新建路徑分析如圖4所示。

四、對策建議

（一）對現(xiàn)存的PPP項目再識別

雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)前后對白洋淀美麗鄉(xiāng)村PPP項目產(chǎn)生巨大影響，美麗鄉(xiāng)村本身也存在征遷與否的不穩(wěn)定性，應(yīng)基于其對白洋淀美麗鄉(xiāng)村PPP模式政策、企業(yè)競爭、市場供需、項目移交等風(fēng)險影響，重新對現(xiàn)存的各個項目進行風(fēng)險評估，分析風(fēng)險因素，依據(jù)風(fēng)險等級，對白洋淀美麗鄉(xiāng)村內(nèi)PPP項目進行再識別；再通過合理有效的風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險管理，優(yōu)化美麗鄉(xiāng)村PPP模式，選擇保留、暫緩、嵌入、新建路徑，完善前述詳細規(guī)劃執(zhí)行，有利于雄安新區(qū)整體建設(shè)。

（二）促進社會資本差異化投入

根據(jù)上述風(fēng)險等級和優(yōu)化路徑的差異化識別，促進項目高質(zhì)高效運行。加大PPP模式項目分類向社會資本、城鄉(xiāng)居民的開放力度，提高各類社會資本參與率，進行差異化投入，拓寬融資渠道、緩解政府財政壓力并為社會、居民帶來更大效益。鼓勵多元投資主體參與，共建美麗鄉(xiāng)村工程，共擔(dān)PPP項目風(fēng)險，共享PPP項目運行福利。激發(fā)各類主體活力，因地制宜吸引國企、央企、當方企業(yè)甚至異地企業(yè)組成聯(lián)合體共同投資建設(shè)；推動農(nóng)戶作為社會資本向嵌入型、新建型PPP項目進行投資；或作為務(wù)工人員參與到保留型、暫緩型項目中去，解決部分城鄉(xiāng)居民就業(yè)問題。

（三）對利益主體進行多種補償

雄安新區(qū)建設(shè)中應(yīng)進行PPP項目路徑差異化補貼、生態(tài)補償以及搬遷補償?shù)榷喾N補償。PPP項目路徑差異化補貼即可以采取建設(shè)期投資補助、資本金注入、運營補貼、貸款貼息等一種或多種方式對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)PPP項目給予補貼和政策支持，如保留型考慮基礎(chǔ)設(shè)施折舊損耗，加大運營補貼；嵌入型簡化社會資本貸款程序降低門檻，加大貸款補貼；新建型吸引各界社會資本進行資本金注入，加大建設(shè)期投資補助，提供稅收減讓政策；為防止公地悲劇，可因地制宜提供競爭保護政策，以保證項目的壟斷性經(jīng)營；除了項目補貼與政策優(yōu)惠，生態(tài)脆弱區(qū)的雄安新區(qū)起步期生態(tài)修復(fù)成本較大，政府應(yīng)給予一定生態(tài)補償與搬遷補償，有利于解決好搬遷居民的生產(chǎn)生活安置和白洋淀濕地保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)的生態(tài)恢復(fù)。

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Research of PPP Mode Optimization Path of Beautiful Countryside in Baiyang Wetland in the Period of Xiongan New DistrictConstruction

Liuye Wangjun Yuanzitong Zhangsifan

Abstract：In the period ofconstruction of Xiongan New District，the beautiful countryside with PPP models of Baiyangdian Wetland，which have beenlarge-scale invested since 2014，but it will confront with lot of risks include retention，disintegration，demolition，remake and change.Taken Dadiantou Village and Zhaozhuangzi Village as sample which representate internal and external villages in wet areas，the status of beautiful rural construction with PPP model is reseached by field survey， the PPP model risk identification and risk impact are analyzed. And，In the initial stage， propose four optimization paths for the PPP model of beautiful countryside environmental governance.All these provide a reference for the perfect execution of the controlled detailed planning of Xiongan New District， and finally saves the beautiful homesickness of BaiyangdianWetland.

Key words：Baiyangdian beautifulcountryside construction；Xiongan New Area；Public-Private-Partnership；

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宗宇翔