文/賴洪婷 編輯/吳夢(mèng)晗

在當(dāng)前全球化的開放型市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，探索高效規(guī)范的負(fù)面信息清單業(yè)務(wù)管理模式，已經(jīng)成為我國持續(xù)深化金融業(yè)對(duì)外開放的重要內(nèi)容。本文從中國金融業(yè)負(fù)面清單（上海自貿(mào)區(qū)）管理實(shí)踐入手，整理分析了目前國際貿(mào)易締約監(jiān)管實(shí)踐中最具國際代表性的《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）和《美加墨協(xié)定》（USMCA）等國際規(guī)范中有關(guān)金融業(yè)負(fù)面清單的管理經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，對(duì)我國金融業(yè)負(fù)面清單的建立與管理提出了建議。

我國金融業(yè)負(fù)面清單管理實(shí)踐

負(fù)面清單的基本含義

負(fù)面清單，指一國在實(shí)施引進(jìn)外國投資的管理過程中，明確規(guī)定哪些行業(yè)和領(lǐng)域禁止外國投資機(jī)構(gòu)進(jìn)入。金融業(yè)負(fù)面清單，是指相關(guān)金融法規(guī)明確列出的禁止從事的各項(xiàng)金融服務(wù)活動(dòng)。在約束禁止性行為的同時(shí)，該模式也強(qiáng)調(diào)，清單外的經(jīng)濟(jì)主體、金融產(chǎn)品、金融業(yè)務(wù)和金融服務(wù)等無須再獲得金融監(jiān)管部門審批，即可依法平等進(jìn)入金融市場（許鵬，2017） 。負(fù)面清單的管理模式能有效提升市場透明度，并促進(jìn)市場開放。

當(dāng)前我國金融業(yè)負(fù)面清單管理實(shí)踐

我國金融業(yè)負(fù)面清單的管理實(shí)踐按照管理模式和專業(yè)水平的差異可分為綜合性管理和專業(yè)性管理兩個(gè)階段：

第一階段為綜合性管理階段，金融業(yè)負(fù)面清單管理內(nèi)容包涵在外商投資準(zhǔn)入特別管理措施當(dāng)中。這一階段又分為2013—2014年的試驗(yàn)階段和自2015年至今的全國性推廣階段。其中，試驗(yàn)階段文件包括《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》的2013年版和2014年版；推廣階段文件包括2015年版、2017年版、2018年版、2019年版和2020年版的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》。不管是試驗(yàn)階段還是推廣階段，金融業(yè)準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）均只對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的外資股比進(jìn)行了限制。其中，試驗(yàn)階段包括資本金融服務(wù)、資本市場服務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)和其他金融服務(wù)；推廣階段的類別逐漸減少，至2020年版的《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》中，金融業(yè)負(fù)面清單已完全清零。

第二階段為專業(yè)性管理階段，目前仍處于上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)階段，尚未在全國范圍內(nèi)推廣。2017年至今，上海自貿(mào)區(qū)展開了金融業(yè)負(fù)面清單管理試驗(yàn)，以《中國（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放負(fù)面清單指引（2017年版）》（以下簡稱《指引》）和《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理模式實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》）兩份文件為主要內(nèi)容。

《指引》于2017年6月發(fā)布，是我國首部金融服務(wù)業(yè)對(duì)外開放的負(fù)面清單，與國際規(guī)范的相符程度最高?！吨敢酚墒褂谜f明和表單兩部分文本組成。其中，表單內(nèi)容是負(fù)面限制清單的主要部分內(nèi)容，列出了外資設(shè)立金融機(jī)構(gòu)管理（市場準(zhǔn)入限制）和外資準(zhǔn)入后經(jīng)營管理（國民待遇限制）的10類48項(xiàng)特別管理措施，包括股東機(jī)構(gòu)的類型要求、股東資產(chǎn)規(guī)模要求、股東經(jīng)營業(yè)績要求、資本要求、股權(quán)結(jié)構(gòu)限制、分支機(jī)構(gòu)設(shè)立和經(jīng)營要求、其他金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入限制、經(jīng)營范圍限制、經(jīng)營指標(biāo)要求以及交易所資格限制。

《辦法》于2018年8月正式出臺(tái)，明確了31項(xiàng)自貿(mào)區(qū)金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容。在貨幣和金融方面，明確了金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者要求及跨境金融網(wǎng)絡(luò)和信息服務(wù)提供者必須履行的各項(xiàng)合規(guī)義務(wù)；在資本市場服務(wù)方面，明確了允許境外證券服務(wù)機(jī)構(gòu)通過特定方式參與的五類證券業(yè)務(wù)；在保險(xiǎn)業(yè)方面，明確了禁止非法銷售境外保險(xiǎn)產(chǎn)品；對(duì)其他金融行業(yè)，強(qiáng)調(diào)了境外機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)設(shè)立銀行卡清算機(jī)構(gòu)的有關(guān)要求。

總結(jié)我國金融業(yè)負(fù)面清單監(jiān)管的現(xiàn)狀，仍存在以下不足：一是我國金融業(yè)負(fù)面清單的專業(yè)性管理探索實(shí)踐仍然局限于上海自貿(mào)區(qū)，尚未在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。二是我國金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容仍以數(shù)量限制為主，規(guī)則化管理較少。特別是《指引》編制的10類48項(xiàng)管理措施方面，對(duì)資本金、股權(quán)結(jié)構(gòu)、運(yùn)營指標(biāo)等設(shè)置了限制性較高的數(shù)量型要求。三是金融業(yè)對(duì)外開放缺少負(fù)面清單管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而難以將其運(yùn)用于與其他國家的自由貿(mào)易協(xié)定談判中。目前，世界主要經(jīng)濟(jì)體大多在自由貿(mào)易協(xié)議談判中采用負(fù)面清單模式。我國要在國際自貿(mào)協(xié)議談判中掌握主動(dòng)權(quán)，必須借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，積累更多的負(fù)面清單管理經(jīng)驗(yàn)。

國際金融業(yè)負(fù)面清單管理經(jīng)驗(yàn)

上述我國金融業(yè)負(fù)面清單管理規(guī)則的現(xiàn)狀表明，金融業(yè)負(fù)面清單的專業(yè)性管理在我國尚處于探索階段，與目前國際規(guī)范的監(jiān)管規(guī)則體系存有差距。鑒此，研究國際金融締約管理實(shí)踐中最具國際代表性的國際金融負(fù)面清單，對(duì)逐步完善國內(nèi)負(fù)面清單管理，具有重要的借鑒意義。下文以《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《美加墨協(xié)定》（USMCA）等國際規(guī)范的自由貿(mào)易協(xié)定為例，對(duì)國際規(guī)范的金融業(yè)負(fù)面清單監(jiān)管體系進(jìn)行分析。

國際金融業(yè)負(fù)面清單的基本架構(gòu)

國際規(guī)范的金融業(yè)負(fù)面清單通常包括兩個(gè)子部分：一是現(xiàn)行不符措施清單。此項(xiàng)清單規(guī)定了協(xié)議各方在未來幾年不得實(shí)施新的或更多的金融限制性措施。二是未來不符措施清單，即各方保留措施。此項(xiàng)清單范圍內(nèi)，締約方可對(duì)外方投資境內(nèi)金融服務(wù)業(yè)實(shí)施新的或更嚴(yán)格的要求。金融業(yè)的負(fù)面清單一般作為締約自貿(mào)協(xié)定的附件展示，每一項(xiàng)不符措施清單均以子項(xiàng)目（即不符措施規(guī)范的金融業(yè)范圍）、相關(guān)義務(wù)、政府層級(jí)（中央或地方）、措施的國內(nèi)法律依據(jù)和具體措施描述五個(gè)項(xiàng)目作為基本架構(gòu)（詳見附表）。

國際金融業(yè)負(fù)面清單表單架構(gòu)（以USMCA美國負(fù)面清單為例）

國際金融業(yè)負(fù)面清單的主要內(nèi)容及特點(diǎn)

在負(fù)面清單架構(gòu)中，負(fù)面清單不符措施主要根據(jù)相關(guān)義務(wù)進(jìn)行劃分。一般情況下，主要包括五大類內(nèi)容：一是國民待遇，包括準(zhǔn)入前國民待遇和準(zhǔn)入后國民待遇，涵蓋設(shè)立、獲取、擴(kuò)大、管理、經(jīng)營等各個(gè)環(huán)節(jié)。二是市場準(zhǔn)入，該項(xiàng)是對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入進(jìn)行限制的不符措施，主要包括持股比例限制、股東資格要求、業(yè)務(wù)范圍限制、本地注冊(cè)要求、牌照數(shù)量限制、機(jī)構(gòu)設(shè)立限制、許可條件及程序等。三是高管和董事會(huì)，主要是對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)高管和董事的國籍或居住要求。四是最惠國待遇。五是跨境金融服務(wù)的提供。目前世界主要經(jīng)濟(jì)體均對(duì)跨境金融服務(wù)持審慎態(tài)度，多采取正面清單承諾，不同程度地接受境外主體跨境提供保險(xiǎn)服務(wù)、投資組合管理、中介及附屬金融服務(wù)、金融數(shù)據(jù)和信息流動(dòng)等義務(wù)內(nèi)容。

國際金融業(yè)負(fù)面清單主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在市場準(zhǔn)入方面的數(shù)量型不符措施較少。如澳大利亞和新西蘭僅規(guī)定了部分限制外資準(zhǔn)入的業(yè)務(wù)；相對(duì)而言，墨西哥等發(fā)展中國家在國民待遇和市場準(zhǔn)入方面則設(shè)置了較多的上限或下限類不符措施，如明確境外金融機(jī)構(gòu)必須持有其投資的子公司至少51%的股本。二是保留措施多集中在金融基本制度方面，包括金融基礎(chǔ)設(shè)施措施、中小企業(yè)服務(wù)功能、政府優(yōu)惠措施、新型金融服務(wù)等（馬蘭，2019）。如在CPTPP中，新西蘭、新加坡的未來不符措施均保留有采取或維持向?qū)鹑谑袌龌A(chǔ)設(shè)施具有系統(tǒng)重要性的任何實(shí)體提供補(bǔ)貼或贈(zèng)款的任何措施的權(quán)利。三是不同貿(mào)易協(xié)定或同一份貿(mào)易協(xié)定不同締約方的金融業(yè)負(fù)面清單在數(shù)目和內(nèi)容上均存在一定差異。如在CPTPP中，澳大利亞以現(xiàn)行不符措施為主，而新西蘭則以未來不符措施為主，表明新西蘭為未來施加新的不符措施預(yù)留了更大的空間。CPTPP在締約文件中分章節(jié)區(qū)分了現(xiàn)行不符措施與未來不符措施；USMCA則未通過章節(jié)結(jié)構(gòu)加以區(qū)分，需通過內(nèi)容進(jìn)行區(qū)分。

國際金融業(yè)負(fù)面清單的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)

一是將負(fù)面清單作為國際金融監(jiān)管的“黑名單”。通過這種監(jiān)管方式，可以有效提高金融監(jiān)管的信息公開性和政策透明度。如瑞士金融監(jiān)管局在其官方網(wǎng)站的“負(fù)面清單”欄目中公布未經(jīng)政府批準(zhǔn)非法從事網(wǎng)絡(luò)金融業(yè)務(wù)的組織人員名單，以此實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)該類“黑名單”的有效監(jiān)管。二是利用負(fù)面清單方式管理跨境外匯交易。比如韓國依托負(fù)面清單管理模式，建立了規(guī)范的外匯交易管理法律法規(guī)體系，在外匯業(yè)務(wù)登記、支付方式、進(jìn)出口許可證、資金交易申報(bào)、業(yè)務(wù)監(jiān)管和發(fā)展等方面明確了限制性條款，同時(shí)取消了公司和金融機(jī)構(gòu)與海外業(yè)務(wù)有關(guān)的大多數(shù)外匯交易的預(yù)先批準(zhǔn)要求和控制。這一做法對(duì)外匯交易具有高度規(guī)范作用，一旦涉及負(fù)面清單項(xiàng)目，將受到嚴(yán)格的限制和制裁（許鵬，2017）。三是利用負(fù)面清單模式來準(zhǔn)確區(qū)分當(dāng)前國家強(qiáng)化金融監(jiān)管的具體范疇。通常各成員國會(huì)針對(duì)不同的國家地區(qū)實(shí)施不同的負(fù)面清單。例如，對(duì)于外資銀行在本國境內(nèi)吸收的定期存款是否納入本國居民儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)的基本權(quán)益保障范圍，日本在與東南亞國家的締約中規(guī)定不在保障范圍，而在與墨西哥、智利等國的締約中則規(guī)定納入保障范圍。

啟示與建議

總體來看，國際規(guī)范的金融業(yè)負(fù)面清單管理已具備較高水平。在清單架構(gòu)上層級(jí)分明，且法律依據(jù)完備，每項(xiàng)不符措施均列出了相應(yīng)的國內(nèi)法律法規(guī)依據(jù)。在清單內(nèi)容上，以原則性的不符措施為主，逐漸減少數(shù)量型措施的條目，并且通過未來不符措施為自身管理預(yù)留了空間。在清單應(yīng)用上，較多國家依托負(fù)面清單建立了規(guī)范且高效的金融業(yè)管理模式。我國金融業(yè)務(wù)負(fù)面清單與國際規(guī)范仍然存在一定差距，管理實(shí)踐有待增強(qiáng)。為確保金融業(yè)對(duì)外開放進(jìn)程的順利推進(jìn)，建議通過以下三個(gè)方面進(jìn)一步推動(dòng)金融業(yè)負(fù)面清單的構(gòu)建與管理。

第一，清單架構(gòu)上，完善國內(nèi)金融業(yè)開放措施與法規(guī)基礎(chǔ)，為構(gòu)建國際規(guī)范的金融業(yè)負(fù)面清單做好準(zhǔn)備。一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)我國金融市場的對(duì)外開放，在出臺(tái)相關(guān)金融業(yè)開放措施時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注開放措施與國內(nèi)、國際負(fù)面清單的對(duì)接程度。二是從完善與金融業(yè)負(fù)面清單配套的法律法規(guī)的目標(biāo)出發(fā)，研究完善國內(nèi)金融業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)體系，確保構(gòu)建的國內(nèi)金融業(yè)負(fù)面清單措施有適用的國內(nèi)法律法規(guī)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外制度的一致協(xié)調(diào)。

第二，關(guān)注金融業(yè)負(fù)面清單內(nèi)容的透明性與靈活性，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。一是避免設(shè)置較多單一數(shù)量型的不符措施內(nèi)容。建議參照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過與公司治理、股東資格等制度性規(guī)則相結(jié)合的方式，實(shí)行對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的負(fù)面清單管理。二是減少單一上限或下限的管理方式，提高管理彈性。如新加坡對(duì)外資持股比例的管理采取了區(qū)間參股觸發(fā)上限的方式，對(duì)于超出上限的，須經(jīng)特別授權(quán)程序才能獲得批準(zhǔn)。三是根據(jù)我國金融業(yè)對(duì)外開放的實(shí)際，要適當(dāng)增加未來不符措施的條目，為今后措施調(diào)整預(yù)留空間。尤其是對(duì)于一些關(guān)鍵性的核心金融領(lǐng)域，如針對(duì)金融業(yè)基礎(chǔ)制度管理的措施，要暫時(shí)列在未來不符清單中，以防范此類金融風(fēng)險(xiǎn)。

第三，依托金融業(yè)負(fù)面清單，建立規(guī)范高效的金融審慎監(jiān)管體系。一是借鑒瑞士等國的經(jīng)驗(yàn)，建立負(fù)面清單對(duì)應(yīng)的“黑名單”管理模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)非法準(zhǔn)入組織機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。二是將金融業(yè)對(duì)外開放的負(fù)面清單與跨境外匯交易管理的內(nèi)容對(duì)接，依托負(fù)面清單提高跨境外匯交易管理的效率。三是掌握負(fù)面清單管理模式，在國際自由貿(mào)易協(xié)定締約談判中掌握主動(dòng)權(quán)和話語權(quán)。對(duì)于不同的締約方，可根據(jù)實(shí)際情況建立差異性的負(fù)面清單管理內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)對(duì)外開放進(jìn)程的規(guī)范管理。