新中國(guó)70年生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐進(jìn)展：由污染治理向生態(tài)補(bǔ)償?shù)难葑?/h1>
2021-08-12 07:40:53王思博李冬冬李婷偉
當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理 2021年6期
王思博 李冬冬 李婷偉
[摘 要]文章目的在于梳理新中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐進(jìn)展脈絡(luò)，并提出生態(tài)文明建設(shè)完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)歷了污染治理、生態(tài)補(bǔ)償制度呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力由外生驅(qū)動(dòng)向內(nèi)生驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變;生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍得到拓展、參與主體呈現(xiàn)多元化、機(jī)制模式逐漸完善，成為未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要方式;中國(guó)政府引導(dǎo)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)完善，生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制、多元主體參與機(jī)制與國(guó)際合作機(jī)制需要加強(qiáng)。
[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境保護(hù);污染治理;生態(tài)補(bǔ)償
[中圖分類號(hào)]X321; F124[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1673-0461（2021）06-0036-07
一、引 言
新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就斐然，國(guó)民收入顯著提高，實(shí)現(xiàn)了由饑荒到溫飽的社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，即將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，并且向共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。雖然“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”發(fā)展理念帶來(lái)了繁榮，但忽視“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的社會(huì)發(fā)展模式，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展埋下了“禍根”，資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，隨之人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益突出。重新正視“生態(tài)環(huán)境價(jià)值”，加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐探索成為了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間融合協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。本研究將新中國(guó)70年生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐劃分為四個(gè)階段，并在梳理生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，提出生態(tài)文明建設(shè)的完善路徑。
二、新中國(guó)70年生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐進(jìn)展與演變
（一）階段一：1949—1978年，生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)始于工業(yè)污染治理
中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作正式開(kāi)始于1973年全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)的開(kāi)幕，次年專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。新中國(guó)成立后，工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)保工作重心在于如何防治工業(yè)發(fā)展過(guò)程中“三廢”排放對(duì)環(huán)境的污染，主要關(guān)注的是工業(yè)發(fā)展“三廢”排放與河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的矛盾[1]，這個(gè)時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)落后，大多數(shù)民眾處于溫飽水平以下，雖然環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)局部凸顯，但“吃飽飯”的緊要性大于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護(hù)”[2]，在之后的10年當(dāng)中，中國(guó)雖然對(duì)環(huán)境保護(hù)有了一定的重視，但仍將整體工作的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，加之國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩以及“四人幫”等反革命集團(tuán)對(duì)環(huán)保工作的干擾，環(huán)保工作進(jìn)展不是很大[3]，主要通過(guò)環(huán)保配套實(shí)施建設(shè)與延伸產(chǎn)業(yè)鏈等途徑，促進(jìn)“三廢”的循環(huán)利用。例如當(dāng)時(shí)銅官山化工總廠經(jīng)過(guò)工藝加工，將“三廢”變?yōu)榱朔徕c、硅膠、水玻璃、白炭黑、磷酸、礦渣等產(chǎn)品。蚌埠江淮化工廠將糖精廢液制作成了鄰氨基甲酸甲脂、甲醇、硫酸銅等化工原料。時(shí)任安徽省第一書記萬(wàn)里，要求合肥鋁廠解決環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，才準(zhǔn)許繼續(xù)生產(chǎn)。雖然“三廢”循環(huán)利用取得了一定的效果，但囿于相關(guān)技術(shù)尚不成熟，覆蓋率較低，沒(méi)有從根本上逆轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況的惡化，巢湖水系、淮河蚌埠段等局部生態(tài)環(huán)境問(wèn)題惡化趨勢(shì)仍然顯著[4]。有學(xué)者較早地從排污費(fèi)、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟(jì)制裁手段管理企業(yè)生產(chǎn)排污行為進(jìn)行了探討，想通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段倒逼企業(yè)承擔(dān)生產(chǎn)的外部影響[5]。但這對(duì)于20世紀(jì)七八十年代工業(yè)產(chǎn)業(yè)還十分薄弱且缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)來(lái)講，難以承擔(dān)外部社會(huì)成本的內(nèi)部化，這些措施缺乏實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因?yàn)橐坏┩ㄟ^(guò)法律、制度將企業(yè)生產(chǎn)污染外部性內(nèi)部化，中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)難以為繼并立即會(huì)被國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所淘汰，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)際地位的提升，在那個(gè)時(shí)代，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護(hù)只是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)約束條件，后者的重要性大于前者，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作不過(guò)是盡可能緩解資源環(huán)境過(guò)度消耗以及工業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響。
（二）階段二：1978—2000年，生態(tài)補(bǔ)償制度呼吁與嘗試
1978年改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了大跨步地發(fā)展，1983年在中國(guó)環(huán)境保護(hù)第二次會(huì)議上，制定了中國(guó)環(huán)境保護(hù)的總方針、總政策，并將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策[6]。這次會(huì)議為中國(guó)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護(hù)工作指明了前進(jìn)方向，會(huì)議指出科技研發(fā)與立法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性?！掇r(nóng)村生態(tài)環(huán)境》（現(xiàn)更名為《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》）于1986年開(kāi)設(shè)“化學(xué)農(nóng)藥對(duì)生態(tài)環(huán)境安全評(píng)價(jià)研究”專題，在一年半時(shí)間里共發(fā)布了“農(nóng)藥對(duì)魚類的毒性與評(píng)價(jià)”“農(nóng)藥在水體中和土壤表面的光降解”“呋喃丹等三種農(nóng)藥在水中的水解測(cè)定”等14篇相關(guān)研究成果，引起了社會(huì)各界對(duì)農(nóng)業(yè)污染的關(guān)注[7]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施由污染治理向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，盡快建立自然資源有償利用規(guī)則成為了中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展呼之欲出的訴求[8]，首批對(duì)污染企業(yè)排污的生態(tài)補(bǔ)償管理制度于1995年在浦東率先落地，這項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償制度本質(zhì)是對(duì)新、改、擴(kuò)項(xiàng)目征收排污費(fèi)用，對(duì)一般污染企業(yè)征繳總投資的0.1%—1%的補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)重污染項(xiàng)目將征繳高額排污費(fèi)用[9]。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，學(xué)界不斷呼吁森林、草原、流域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)立，提出了各自的構(gòu)想，并對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)理論進(jìn)行了詳細(xì)梳理[10-11]，這些工作為之后中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)實(shí)踐奠定了理論基礎(chǔ)。1998年長(zhǎng)江特大洪水引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視，有分析認(rèn)為導(dǎo)致特大洪災(zāi)的主要原因是長(zhǎng)江流域森林亂砍濫伐導(dǎo)致水土流失造成的[12]，促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)由呼吁到實(shí)踐快速轉(zhuǎn)變，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)首先在天然林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面得以落地，主要采取形式是基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償，但是最初的天然林保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償政策并不規(guī)范，補(bǔ)貼額度、標(biāo)準(zhǔn)比較隨意，較為規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償制度出現(xiàn)在退耕還林還草工程中，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度正在進(jìn)一步完善[13]。這種基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)制度在之后的10余年日趨完善，先后覆蓋了森林、流域、濕地、草原、礦山等領(lǐng)域，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)財(cái)政總投入從2001年23億元增加到2013年910.3億元，增長(zhǎng)速度較快[14]。
（三）階段三：2000—2017年，生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建與完善
中國(guó)政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)工作的重視程度逐漸增強(qiáng)，2008年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，增強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)國(guó)家支持力度，基于財(cái)政支付的生態(tài)補(bǔ)償制度日趨完善?；谪?cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)具有橫縱向行政生態(tài)補(bǔ)償兩種模式。
（1）森林補(bǔ)償主要形式根據(jù)公益林所有權(quán)屬性進(jìn)行縱向補(bǔ)償，國(guó)有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/公頃，集體和個(gè)人所有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為150元/公頃[15]。
（2）福建較早地探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的可行路徑，福州市政府每年分別向三明市和南平市撥付500萬(wàn)元水污染整治專項(xiàng)資金。東陽(yáng)與義烏之間也建立類似的制度安排，東陽(yáng)以4.1元/立方米的價(jià)格向義烏出售國(guó)家Ⅰ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)的水資源[16]。浙江、安徽兩省于2012年探索橫縱向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新安江是中國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。兩輪試點(diǎn)探索已經(jīng)完成，考核指標(biāo)是根據(jù)跨省界斷面水質(zhì)中總氮、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，中央財(cái)政出資3億元，兩省地方財(cái)政各出資1億元，共同支持該項(xiàng)目實(shí)施。若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江向安徽支付1億元，反之安徽向浙江支付1億元，無(wú)論考核結(jié)果如何，中央財(cái)政3億元全部撥給安徽省，第一輪試點(diǎn)完成后斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年達(dá)到補(bǔ)償條件（2012年、2013年、2014年的P值分別為0.833、0.828、0.823），在二輪試點(diǎn)過(guò)程中浙江省進(jìn)一步加大了補(bǔ)償力度，若P0.95，浙江再補(bǔ)償安徽省1億元[17]。
（3）草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護(hù)主要采用縱向補(bǔ)貼方式，中國(guó)在8省區(qū)落實(shí)禁牧、草蓄平衡獎(jiǎng)勵(lì)和績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)制度，禁牧區(qū)每年每畝7.5元，5年為一個(gè)補(bǔ)助周期。禁牧區(qū)以外的草原由“草地承包權(quán)”向“草地放牧權(quán)”轉(zhuǎn)變，對(duì)履行草蓄平衡義務(wù)牧民按照每畝2.5元給予獎(jiǎng)勵(lì)。具體做法是根據(jù)草原的承載能力核定載蓄量，以社區(qū)為單位，將“放牧權(quán)”合理分配給牧民，社區(qū)牧民相互監(jiān)督。對(duì)防止草原退化成效顯著、工作突出的省區(qū)給予草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)[18]。
（4）中國(guó)自1992年加入國(guó)際濕地公約，目前已有46處國(guó)際重要濕地，濕地保護(hù)最核心的問(wèn)題之一是“人鳥(niǎo)爭(zhēng)食”，傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式是以受償面積大小為依據(jù)，例如江西省潘陽(yáng)湖，禁止農(nóng)民網(wǎng)鳥(niǎo)、破壞濕地，以每畝每年80元補(bǔ)貼農(nóng)戶，以補(bǔ)償農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，這類補(bǔ)償方式難以對(duì)濕地保護(hù)質(zhì)量產(chǎn)生有效激勵(lì)[19]。為了提高濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)質(zhì)量，鄱陽(yáng)湖南磯濕地制定并落實(shí)“點(diǎn)鳥(niǎo)獎(jiǎng)湖”政策。濕地管委會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)觀鳥(niǎo)團(tuán)體對(duì)湖區(qū)內(nèi)越冬候鳥(niǎo)數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，清點(diǎn)各承包湖面各類候鳥(niǎo)的數(shù)量，并依據(jù)候鳥(niǎo)種類制定不同的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，例如鶴、鸛等瀕危鳥(niǎo)類每羽50元獎(jiǎng)勵(lì)，天鵝，白琵鷺等二級(jí)5元，其它“三有保護(hù)”鳥(niǎo)類每羽1元，清點(diǎn)完成后，按照標(biāo)準(zhǔn)核算總額，根據(jù)點(diǎn)鳥(niǎo)情況由南昌市林業(yè)撥?？瞠?jiǎng)勵(lì)相應(yīng)承包人。該措施落實(shí)后，候鳥(niǎo)棲息環(huán)境整體得到改善，水鳥(niǎo)數(shù)量分布更加均勻。保護(hù)區(qū)與漁民、漁民與候鳥(niǎo)都建立了良好關(guān)系?！包c(diǎn)鳥(niǎo)獎(jiǎng)湖”的實(shí)施創(chuàng)新了生態(tài)補(bǔ)償方式，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由按照湖泊面積核算向按照候鳥(niǎo)數(shù)量核算轉(zhuǎn)變[20]。
（5）礦山治理。礦山生態(tài)環(huán)境治理資金設(shè)立于2003年，由中央財(cái)政直接撥款，鼓勵(lì)礦山環(huán)境治理，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，例如河北省按照治理面積對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為1.15萬(wàn)元/畝。2006年財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（財(cái)建[2006]215號(hào)）》，意見(jiàn)指出新建或已投產(chǎn)礦山企業(yè)必須制定礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的具體措施，并預(yù)提一定比例礦產(chǎn)銷售收入作為礦山環(huán)境治理修復(fù)保證金。2017年廢止了保證金制度，進(jìn)一步設(shè)立礦山恢復(fù)基金，要求企業(yè)全面承擔(dān)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并要求相關(guān)企業(yè)設(shè)立礦山修復(fù)基金賬戶，礦山環(huán)境修復(fù)成本按照開(kāi)采年限產(chǎn)量比例進(jìn)行分?jǐn)?，進(jìn)一步增強(qiáng)礦山企業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任意識(shí)[21]，礦山生態(tài)環(huán)境治理由單一的財(cái)政支出向政企共擔(dān)，再向企業(yè)全面承擔(dān)的方式轉(zhuǎn)變。
（四）階段四：2018年至今，多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新
從中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐歷程可以看出，20世紀(jì)中后期，中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式是利用生態(tài)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供便利，21世紀(jì)后中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式發(fā)生了顯著的變化，產(chǎn)生了用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的傾向，如何維護(hù)與改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受到了各界的關(guān)注，而這種傾向性始于政府主導(dǎo)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)過(guò)程中。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有很強(qiáng)的公共性，政府是唯一掌握大部分公共資源并且具有立法執(zhí)法權(quán)力的部門，理應(yīng)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面走在最前面，在長(zhǎng)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)路徑探索中，中國(guó)政府在立法、出資、教育等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，“政府主導(dǎo)，財(cái)政出資”的生態(tài)補(bǔ)償模式難以避免存在補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、互動(dòng)機(jī)制不完善等局限性，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化模式探索。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化的關(guān)鍵是主體、資金、方式多元化，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)資金擺脫對(duì)財(cái)政的依賴，更多依靠企業(yè)、賢達(dá)、民眾的共同發(fā)力，激發(fā)全社會(huì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)潛在動(dòng)力。近些年，中國(guó)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索方面做了大量的嘗試，其中典型成功模式梳理如下：
1.政府引導(dǎo)，生產(chǎn)者參與的私有品產(chǎn)業(yè)生態(tài)化
（1）“人放天養(yǎng)”模式。江西、江蘇、安徽等地通過(guò)政府制定強(qiáng)制管理法規(guī)，嚴(yán)禁投放飼料、肥料、魚用化學(xué)激素，通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)、違規(guī)罰款等途徑，清退網(wǎng)箱、無(wú)照漁船等不符合規(guī)定的人工水面養(yǎng)殖捕撈行為，全面實(shí)施“人放天養(yǎng)”，這一舉措在各地帶來(lái)了良好的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益，江西仙女湖、安徽太平湖、江蘇長(zhǎng)蕩湖經(jīng)過(guò)“人放天養(yǎng)”后，水質(zhì)得到顯著提升，水質(zhì)改善帶來(lái)了漁業(yè)產(chǎn)量、品質(zhì)、價(jià)格同時(shí)上升，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)之間形成了良好的耦合機(jī)制[22]。
（2）林牧結(jié)合養(yǎng)殖模式。江西、重慶等地養(yǎng)殖企業(yè)在政府引導(dǎo)下，通過(guò)資金與技術(shù)支持，將畜禽養(yǎng)殖規(guī)模與林業(yè)承包規(guī)模相匹配，充分利用畜禽糞污，通過(guò)沼氣池厭氧發(fā)酵，將畜禽高效飼養(yǎng)與傳統(tǒng)的苗木種植以及廢棄物綜合利用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，沼氣用來(lái)發(fā)電，沼液用來(lái)澆灌苗木，沼渣用作有機(jī)肥，實(shí)現(xiàn)畜禽糞污高度資源化和無(wú)害化。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)將畜禽養(yǎng)殖、苗木種植、生物能源利用、漁業(yè)養(yǎng)殖等相結(jié)合，打造田園綜合體，構(gòu)建糞便資源化循環(huán)利用模式，廢物利用產(chǎn)生生態(tài)效益，同時(shí)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。江西撫州樂(lè)安、重慶巫山養(yǎng)殖業(yè)采用林牧結(jié)合方式，有效解決了糞便處理難題，減少了畜禽養(yǎng)殖對(duì)環(huán)境的污染，同時(shí)畜牧、林業(yè)均產(chǎn)生了可觀的收入[23]。
（3）生態(tài)信譽(yù)構(gòu)建與分享模式。新安江流域通過(guò)流域環(huán)境治理，提高了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，在域內(nèi)形成了良好的生態(tài)信譽(yù)，帶來(lái)了流域內(nèi)農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品的溢價(jià)與增值，生態(tài)信譽(yù)分享進(jìn)一步激發(fā)了民眾參與新安江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。政府通過(guò)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定，在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建綠色生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善帶來(lái)良好的生態(tài)信譽(yù)分享機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力[24]。
2.政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾共同參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化
（1）生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建模式。2007年，財(cái)政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復(fù)江蘇、浙江、天津等11個(gè)地區(qū)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)，具體做法是，基于總量排放控制約束，每五年對(duì)排污單位進(jìn)行排污量核定，并通過(guò)定額出讓、公開(kāi)拍賣等方式構(gòu)建排污權(quán)有償售賣的交易機(jī)制，排放超額必須購(gòu)買，排放余額可以有償轉(zhuǎn)讓。類似的還有碳匯市場(chǎng)、水權(quán)交易市場(chǎng)等，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)發(fā)性的系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)不易界定，生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)推廣具有一定的難度，但隨著計(jì)算機(jī)、衛(wèi)星、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定將成為可能，可以預(yù)期生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建將會(huì)越發(fā)完善，這是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利用效益有效途徑。
（2）“生態(tài)銀行”模式。2018年底，福建省南平市順昌縣被正式批準(zhǔn)為福建省“生態(tài)銀行”主要試點(diǎn)區(qū)，由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)是順昌縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，選擇林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為“生態(tài)銀行”試點(diǎn)的主要領(lǐng)域?！吧鷳B(tài)銀行”經(jīng)營(yíng)模式與商業(yè)銀行相似，即分散化輸入、集中式輸出。福建省南平市為構(gòu)建“生態(tài)銀行”，主要采取了以下措施。第一，通過(guò)資源整合，統(tǒng)籌土地用途，促使資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。南平市通過(guò)成立自然資源資產(chǎn)管理局，基于主體功能區(qū)規(guī)劃框架，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，尊重現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)籌規(guī)劃土地用途，協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門解決統(tǒng)籌耕地與林地規(guī)劃。構(gòu)建易于流通、權(quán)責(zé)明確、邊界清晰的生態(tài)資源資產(chǎn)管理機(jī)制，為資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。第二，吸收分散林地，整合與統(tǒng)籌規(guī)劃林業(yè)資源，提高資源利用效率。在自然資源權(quán)屬清晰與規(guī)劃明確的基礎(chǔ)上，順昌國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)成立順林生態(tài)資源運(yùn)營(yíng)有限公司主導(dǎo)該項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，國(guó)有林場(chǎng)以7 000畝林地合作入股作為基礎(chǔ)，兼并村民1 000余畝林地，并為林農(nóng)提供入股、托管、租、賣，共4類參與方案。實(shí)現(xiàn)對(duì)分散化的生態(tài)資源進(jìn)行整合與規(guī)劃，集中轉(zhuǎn)化為具有一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)集合，提高資源潛在使用效率。第三，打造優(yōu)質(zhì)林業(yè)資源資產(chǎn)，招商引資，提高林業(yè)資源經(jīng)濟(jì)效益。以整合自然資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，提高森林資源質(zhì)量，打造受市場(chǎng)歡迎的產(chǎn)品包，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商投資、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)，從而將資源轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)和資本，提高林業(yè)資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益，從而促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾增收。與“生態(tài)銀行”運(yùn)作模式相類似還有水基金運(yùn)作模式，龍塢小水庫(kù)水基金由萬(wàn)向信托、顧問(wèn)委員會(huì)、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)共同管理，資金來(lái)源于林戶與有影響力的投資者（如阿里巴巴等）。萬(wàn)向信托基金通過(guò)與林業(yè)大戶簽訂合同，農(nóng)戶托管了300畝龍塢水源地匯水區(qū)竹林，實(shí)現(xiàn)了對(duì)林地的統(tǒng)籌管理。該項(xiàng)目只用了1年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了從當(dāng)?shù)厮|(zhì)氮、磷、溶解氧四類達(dá)標(biāo)，到磷、溶解氧一類達(dá)標(biāo)，只有氮還需要改善。同時(shí)，通過(guò)生產(chǎn)、銷售生態(tài)竹筍、建立學(xué)生環(huán)境教育基地、承辦全民馬拉松等形式，有效將環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)聘請(qǐng)著名設(shè)計(jì)師傳授農(nóng)民編織技巧，通過(guò)編織品出售，將部分收益捐給基金項(xiàng)目進(jìn)行當(dāng)?shù)厮幢Ｗo(hù)，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)具有可持續(xù)性。
（3）生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式。傳統(tǒng)的環(huán)保行業(yè)以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，有著天然的排他性，限制了生態(tài)價(jià)值。而生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，打破了傳統(tǒng)環(huán)保行業(yè)“壁壘”，通過(guò)“生態(tài)+”模式，改變了 “政府投資、企業(yè)建設(shè)”的傳統(tǒng)模式，走向“多方合作、開(kāi)放共贏”新局面，生態(tài)價(jià)值呈現(xiàn)幾何性增長(zhǎng)。通過(guò)光伏等生態(tài)修復(fù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地增值，盈利模式由傳統(tǒng)EPC為主的生態(tài)修復(fù)變得更加多元化，獲取生態(tài)工程技術(shù)服務(wù)收入、修復(fù)土地增值收入、土地開(kāi)發(fā)變現(xiàn)收入、股權(quán)分紅收入、土地招商收入等。項(xiàng)目落成后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)商將手握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)文創(chuàng)旅游、節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)融合發(fā)展以及綠色產(chǎn)業(yè)的盈利分紅。億利“庫(kù)布其沙漠生態(tài)太陽(yáng)能光伏光熱治沙發(fā)電綜合示范項(xiàng)目”是一個(gè)成功的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)案例。據(jù)測(cè)算，1GW生態(tài)光伏電站每年可發(fā)電5.27億度，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤44.2萬(wàn)噸，減排二氧化碳117萬(wàn)噸，防風(fēng)固沙面積可達(dá)4 000公頃，生態(tài)效益明顯。同時(shí)，市場(chǎng)化激發(fā)了生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)活力，民營(yíng)企業(yè)頻頻參股生態(tài)服務(wù)企業(yè)，不少生態(tài)修復(fù)企業(yè)也進(jìn)行重組。2016年下旬，新奧集團(tuán)旗下新奧能源、智能能源、能源研究院、能源化工、太陽(yáng)能源被重組為“生態(tài)”板塊，以往不同的業(yè)務(wù)單元開(kāi)始協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)型綜合能源服務(wù)。張家口市人民政府與億利集團(tuán)于2014年3月簽訂“崇禮申奧綠化工程”合作框架協(xié)議，沿G6高速公路兩側(cè)到崇禮冬奧會(huì)場(chǎng)址，通過(guò)在貧瘠土地上安置太陽(yáng)能光伏板與種植樹(shù)木，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙收，此類“種電+種樹(shù)”的生態(tài)光伏模式，就是生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種形式。生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，就是通過(guò)規(guī)模化生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)城市土地、農(nóng)業(yè)土地、工業(yè)土地的增值，導(dǎo)入節(jié)能農(nóng)牧體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。
（4）綠色金融模式。綠色金融是為應(yīng)對(duì)氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境和提高資源利用效率等有益于生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的各類金融服務(wù)。例如江西省試行可將公益林補(bǔ)償收益權(quán)作為質(zhì)押貸款進(jìn)行融資相關(guān)政策，即林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)質(zhì)押合法取得的公益林補(bǔ)償收益權(quán)，可獲得貸款。貸款額度上限不超過(guò)公益林補(bǔ)償年收入的15倍。貸款期限應(yīng)與林業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，貸款利率由相關(guān)銀行自主確定，但其上浮幅度最高不超過(guò)貸款基準(zhǔn)利率的50%。實(shí)行貸款利率優(yōu)惠制度，對(duì)符合林業(yè)貸款貼息條件的經(jīng)營(yíng)者給予貼息。福建三明也構(gòu)建了相似的綠色金融支持體系，為苗木種植提供融資服務(wù)[25]。
3.公益組織帶頭、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)公益眾籌
（1）資金眾籌模式。自2012年南昌市五星墾殖場(chǎng)陸續(xù)出現(xiàn)白鶴，2016年秋白鶴棲息數(shù)量達(dá)到1 000多只。由于白鶴以蓮藕為食，嚴(yán)重影響蓮藕產(chǎn)量，2017年農(nóng)戶決定改種水稻。為了能夠?yàn)樵蕉Q提供充足的食物，南昌市野生動(dòng)植物保護(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起募捐，共籌集資金200萬(wàn)元，利用眾籌資金承包500畝藕田，并投放藕種7.5萬(wàn)公斤，從而建立全國(guó)第一家集教育、科研、觀光為一體的民間白鶴棲息地，實(shí)現(xiàn)了眾籌生態(tài)補(bǔ)償資金的創(chuàng)新[26]。
（2）人力眾籌模式。浙江杭州西湖出現(xiàn)了鴛鴦，鴛鴦生存對(duì)環(huán)境的要求很高，游客抓捕鴛鴦也極易導(dǎo)致鴛鴦的死亡，為了監(jiān)督、制止游客抓捕鴛鴦的行為，愛(ài)鳥(niǎo)人士自愿組織鴛鴦巡護(hù)隊(duì)，通過(guò)攝影、拍攝、勸阻等方式對(duì)游客不文明行為進(jìn)行制止，自愿者有剛上幼兒園的兒童，也有退休愛(ài)好攝影的老人，攝影愛(ài)好者會(huì)將西湖鴛鴦通過(guò)照片或視頻形式發(fā)至互聯(lián)網(wǎng)，分享西湖鴛鴦的生存動(dòng)態(tài)并對(duì)西湖鴛鴦的保護(hù)進(jìn)行宣傳[27]。
4.企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)社會(huì)捐贈(zèng)
（1）碳普惠模式。發(fā)達(dá)國(guó)家城市居民完全能耗的碳排放量占城市總排放量的30%—60%[28-29]，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，如何控制消費(fèi)領(lǐng)域能源消耗與碳排放增長(zhǎng)變得十分關(guān)鍵。廣州、江西等地為有效激勵(lì)民眾低碳減排行為，推行了碳普惠制。碳普惠制是通過(guò)搭建碳普惠制公共服務(wù)平臺(tái)，市民下載具有碳普惠功能的APP并實(shí)名注冊(cè)，就能建立一個(gè)屬于自己的“個(gè)人綠色賬戶”，實(shí)現(xiàn)將綠色生活實(shí)踐轉(zhuǎn)換為“碳分”再到“碳幣”，虛擬“碳幣”在購(gòu)買綠色產(chǎn)品，發(fā)生綠色消費(fèi)時(shí)可進(jìn)行折扣轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人綠色行為的計(jì)量與激勵(lì)。碳普惠制通過(guò)公共資源激勵(lì)、商業(yè)折扣激勵(lì)、社會(huì)公益激勵(lì)等途徑引導(dǎo)個(gè)人綠色低碳行為;通過(guò)構(gòu)建“碳普惠聯(lián)盟商家”，引導(dǎo)一些品牌企業(yè)參與，推動(dòng)扶持綠色企業(yè)發(fā)展，商家通過(guò)加入聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自身品牌形象的再次升級(jí)，并可以積極拓展產(chǎn)品銷路，加快企業(yè)做大做強(qiáng)的步伐，針對(duì)加入“碳普惠聯(lián)盟”且“碳幣折算”較多的商家，會(huì)給予一定的政策扶持，激發(fā)商戶參與碳普惠制的積極性。
（2）“碳普惠+碳匯市場(chǎng)”模式。螞蟻森林是支付寶客戶端中激勵(lì)民眾低碳減排的服務(wù)功能，用戶通過(guò)在線繳納水電煤氣費(fèi)、步行、公共交通出行等低碳減排行為，獲得相應(yīng)水滴積分，利用水滴積分澆灌支付寶中的虛擬樹(shù)。虛擬樹(shù)長(zhǎng)大后，用戶可以在現(xiàn)實(shí)中選擇某個(gè)地域種下一棵實(shí)體的樹(shù)，相應(yīng)費(fèi)用由公益組織、環(huán)保企業(yè)等螞蟻生態(tài)伙伴們承擔(dān)。截止至2018年5月底，螞蟻森林的參與者已經(jīng)多達(dá)3.5億人，種植和維護(hù)真樹(shù)5 552萬(wàn)棵，種植面積超過(guò)76萬(wàn)畝，螞蟻森林和合作方阿拉善SEE基金會(huì)通過(guò)出資為螞蟻森林用戶種樹(shù)的方式購(gòu)買用戶的碳減排量，待碳匯市場(chǎng)機(jī)制成熟，攜帶購(gòu)買的碳減排量參與碳交易，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)共贏[30]。
（3）生態(tài)美超市模式。2018年黃山市新安江流域全面推廣生態(tài)美超市，轄區(qū)內(nèi)群眾以戶為單位，每戶均可申請(qǐng)辦理超市會(huì)員卡或建立“綠色賬戶”。會(huì)員卡（“綠色賬戶”）作為轄區(qū)群眾儲(chǔ)蓄積分、兌換物品、參與生態(tài)文明實(shí)踐活動(dòng)及享受“生態(tài)紅利”的憑證，農(nóng)戶可到超市查詢自己的綠色賬戶積分情況。農(nóng)戶通過(guò)垃圾回收、自愿者服務(wù)、庭院美化評(píng)比等方式增加綠色賬戶積分，并利用綠色賬戶積分兌換油、鹽、醬、醋、牙膏、洗衣粉等生活用品。生態(tài)美超市讓農(nóng)村環(huán)境得到了極大的改善，垃圾無(wú)處可尋。生態(tài)超市實(shí)行“政府補(bǔ)助為主、社會(huì)資助為輔、集體投入補(bǔ)充”資金投入模式，享受到生態(tài)效益的旅游公司、地產(chǎn)公司、康養(yǎng)企業(yè)會(huì)對(duì)生態(tài)美超市項(xiàng)目出資捐贈(zèng)，打通了生態(tài)效益共享的終端環(huán)節(jié)，讓農(nóng)戶能夠共同分享生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)所來(lái)的生態(tài)紅利，增加農(nóng)戶生態(tài)服務(wù)建設(shè)內(nèi)生激勵(lì)。實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)經(jīng)濟(jì)反哺生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)進(jìn)一步增加生態(tài)經(jīng)濟(jì)溢價(jià)”的良性循環(huán)[31]。
三、結(jié)論與政策含義
1.結(jié)論
（1）中國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐首先出現(xiàn)在工業(yè)領(lǐng)域，并逐漸向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域與生活領(lǐng)域拓展，共經(jīng)歷工業(yè)污染治理、生態(tài)補(bǔ)償呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新，共4個(gè)階段。主要發(fā)生如下3個(gè)方面變化：第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到拓展，改革開(kāi)放前主要集中于工業(yè)污染治理，改革開(kāi)放后農(nóng)業(yè)污染治理逐漸得到重視，同時(shí)污染治理由生產(chǎn)領(lǐng)域拓展至民眾生活領(lǐng)域;第二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐逐漸由外生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)污染治理事后措施向內(nèi)生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償事前保護(hù)演變，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐參與主體呈現(xiàn)多元化，由政府主體到政府主導(dǎo)企業(yè)參與，再到政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾、組織等社會(huì)各界廣泛參與，并且呈現(xiàn)一定的國(guó)際合作趨勢(shì);第三，生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源呈現(xiàn)多元化，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)財(cái)政資金的依賴性有所降低，更多的社會(huì)資本得到撬動(dòng)。
（2）生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)制度日趨完善。生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制逐漸完善，生態(tài)補(bǔ)償效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值比重增加，隨著生態(tài)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制得到完善，生態(tài)補(bǔ)償能夠獲得相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)補(bǔ)償由依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)補(bǔ)償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙循環(huán)轉(zhuǎn)變，生態(tài)資源管理方式由生態(tài)產(chǎn)權(quán)管理向生態(tài)資源利用權(quán)管理轉(zhuǎn)變，生態(tài)紅利分享機(jī)制日趨完善。
（3）生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支撐發(fā)揮關(guān)鍵作用。衛(wèi)星生態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過(guò)程中的應(yīng)用技術(shù)逐漸成熟，生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)，促使生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合發(fā)展。例如網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)降低個(gè)人綠色賬戶記賬成本，使得碳普惠制度構(gòu)建成為可能?！胺N電+種樹(shù)”的生態(tài)光伏技術(shù)兼顧生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)效益，使得生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)形成互補(bǔ)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。諸如此類的生態(tài)技術(shù)改變了生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間傳統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展。
（4）目前雖然我國(guó)政府引導(dǎo)的縱向補(bǔ)償力度較大、相關(guān)機(jī)制較為完善。但生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制、多元化主體參與機(jī)制與國(guó)際合作機(jī)制需要加強(qiáng)。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)政府及財(cái)政資金的依賴性依然較大，生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍不完善，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償參與主體、資金多元化動(dòng)力有待提升。同時(shí)生態(tài)產(chǎn)業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)組織需要培育、國(guó)際合作水平有待提高。
2.政策含義
（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是以經(jīng)濟(jì)手段贖買生產(chǎn)者超過(guò)環(huán)境容量的污染權(quán)，污染程度如何度量、補(bǔ)償金額如何測(cè)算、補(bǔ)償方式如何履行等均需要以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)作為前提。因此，完善環(huán)境法律、強(qiáng)化行政管理和制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性工作。
（2）目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)政府財(cái)政支出依賴性較強(qiáng)，生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)構(gòu)建是生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵途徑。生態(tài)補(bǔ)償不僅要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促使生態(tài)補(bǔ)償由依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)補(bǔ)償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙向循環(huán)轉(zhuǎn)變，完善生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合發(fā)展。
（3）重視生態(tài)技術(shù)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹巫饔茫訌?qiáng)生態(tài)技術(shù)的研發(fā)投入，充分利用生態(tài)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，降低生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)成本，改善生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的互動(dòng)方式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)模式，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的可行性。
（4）營(yíng)造公平且包容性較強(qiáng)的生態(tài)紅利分享機(jī)制是提高生態(tài)補(bǔ)償多元化參與水平的重要前提。生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制和管理制度構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)，充分利用生態(tài)紅利增強(qiáng)多元主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力。積極開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際合作，發(fā)揮相對(duì)優(yōu)勢(shì)，培育壯大生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)組織，中國(guó)與其它國(guó)家相互促進(jìn)助推生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展。
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Development of Ecological Environment Protection in PRC in the Past 70 Years：
Evolution from Pollution Control to Ecological Compensation
Wang? Sibo1，? Li? Dongdong 2，? Li? Tingwei 3
（1. Research Institute for Eco-civilization，Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100028，China; 2. School of Marxism， North China
University of Technology， Beijing 100144; 3. Department of Automation， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract：? This paper aims to study the development process of ecological environment protection in Peoples Republic of China， and put forward some suggestions on how to improve the ecological protection in the future. The author found that： （1）The ecological environmental protection in China has experienced the following stages： to control pollution， to build ecological compensation system， to establish a vertical ecological compensation mechanism， and to innovate the multiple ecological compensation systems. （2）Ecological environment protection was driven by the outer force， but now by the inner force. （3）The ecological protection will be characterized by the following features： the extended ecological compensation， the diversified participants for ecological protection， the gradually-improved protection mechanism. Because of support from the government， China is strong in vertical ecological compensation mechanism. But there are still some aspects China needs to put more efforts into： market-based mechanisms for ecological compensation， systems for diversified participants， and the mechanism for international cooperation.
Key words： ecological environment protection; pollution control; ecological compensation
（責(zé)任編輯：張積慧）
收稿日期：2020-12-23
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（2016MZD023）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CGL039）;北京市科協(xié)2021—2023年度青年人才托舉工程項(xiàng)目（20210102）。
作者簡(jiǎn)介：王思博（1991—），男，內(nèi)蒙古通遼人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究的博士后，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì);李冬冬（1991—），女，江蘇連云港人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士，北方工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)橹袊?guó)特色生態(tài)文明思想;李婷偉（1995—），女，江蘇連云港人，碩士，清華大學(xué)自動(dòng)化系助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境大數(shù)據(jù)。
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王思博 李冬冬 李婷偉
[摘 要]文章目的在于梳理新中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐進(jìn)展脈絡(luò)，并提出生態(tài)文明建設(shè)完善路徑。研究發(fā)現(xiàn)：中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐經(jīng)歷了污染治理、生態(tài)補(bǔ)償制度呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境保護(hù)動(dòng)力由外生驅(qū)動(dòng)向內(nèi)生驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變;生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍得到拓展、參與主體呈現(xiàn)多元化、機(jī)制模式逐漸完善，成為未來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要方式;中國(guó)政府引導(dǎo)的縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相對(duì)完善，生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制、多元主體參與機(jī)制與國(guó)際合作機(jī)制需要加強(qiáng)。
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一、引 言
新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就斐然，國(guó)民收入顯著提高，實(shí)現(xiàn)了由饑荒到溫飽的社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，即將實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)，并且向共同富裕的目標(biāo)邁進(jìn)。雖然“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”發(fā)展理念帶來(lái)了繁榮，但忽視“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的社會(huì)發(fā)展模式，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展埋下了“禍根”，資源日益枯竭，生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，隨之人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益突出。重新正視“生態(tài)環(huán)境價(jià)值”，加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐探索成為了新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的必然要求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間融合協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。本研究將新中國(guó)70年生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐劃分為四個(gè)階段，并在梳理生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐發(fā)展脈絡(luò)基礎(chǔ)上，提出生態(tài)文明建設(shè)的完善路徑。
二、新中國(guó)70年生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐進(jìn)展與演變
（一）階段一：1949—1978年，生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)始于工業(yè)污染治理
中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作正式開(kāi)始于1973年全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)的開(kāi)幕，次年專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。新中國(guó)成立后，工業(yè)快速發(fā)展，環(huán)保工作重心在于如何防治工業(yè)發(fā)展過(guò)程中“三廢”排放對(duì)環(huán)境的污染，主要關(guān)注的是工業(yè)發(fā)展“三廢”排放與河流生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的矛盾[1]，這個(gè)時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)落后，大多數(shù)民眾處于溫飽水平以下，雖然環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)局部凸顯，但“吃飽飯”的緊要性大于“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護(hù)”[2]，在之后的10年當(dāng)中，中國(guó)雖然對(duì)環(huán)境保護(hù)有了一定的重視，但仍將整體工作的重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，加之國(guó)內(nèi)政治動(dòng)蕩以及“四人幫”等反革命集團(tuán)對(duì)環(huán)保工作的干擾，環(huán)保工作進(jìn)展不是很大[3]，主要通過(guò)環(huán)保配套實(shí)施建設(shè)與延伸產(chǎn)業(yè)鏈等途徑，促進(jìn)“三廢”的循環(huán)利用。例如當(dāng)時(shí)銅官山化工總廠經(jīng)過(guò)工藝加工，將“三廢”變?yōu)榱朔徕c、硅膠、水玻璃、白炭黑、磷酸、礦渣等產(chǎn)品。蚌埠江淮化工廠將糖精廢液制作成了鄰氨基甲酸甲脂、甲醇、硫酸銅等化工原料。時(shí)任安徽省第一書記萬(wàn)里，要求合肥鋁廠解決環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)問(wèn)題，才準(zhǔn)許繼續(xù)生產(chǎn)。雖然“三廢”循環(huán)利用取得了一定的效果，但囿于相關(guān)技術(shù)尚不成熟，覆蓋率較低，沒(méi)有從根本上逆轉(zhuǎn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況的惡化，巢湖水系、淮河蚌埠段等局部生態(tài)環(huán)境問(wèn)題惡化趨勢(shì)仍然顯著[4]。有學(xué)者較早地從排污費(fèi)、罰款、賠償?shù)冉?jīng)濟(jì)制裁手段管理企業(yè)生產(chǎn)排污行為進(jìn)行了探討，想通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段倒逼企業(yè)承擔(dān)生產(chǎn)的外部影響[5]。但這對(duì)于20世紀(jì)七八十年代工業(yè)產(chǎn)業(yè)還十分薄弱且缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中國(guó)來(lái)講，難以承擔(dān)外部社會(huì)成本的內(nèi)部化，這些措施缺乏實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因?yàn)橐坏┩ㄟ^(guò)法律、制度將企業(yè)生產(chǎn)污染外部性內(nèi)部化，中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)難以為繼并立即會(huì)被國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所淘汰，影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)際地位的提升，在那個(gè)時(shí)代，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護(hù)只是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)約束條件，后者的重要性大于前者，生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作不過(guò)是盡可能緩解資源環(huán)境過(guò)度消耗以及工業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響。
（二）階段二：1978—2000年，生態(tài)補(bǔ)償制度呼吁與嘗試
1978年改革開(kāi)放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了大跨步地發(fā)展，1983年在中國(guó)環(huán)境保護(hù)第二次會(huì)議上，制定了中國(guó)環(huán)境保護(hù)的總方針、總政策，并將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策[6]。這次會(huì)議為中國(guó)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護(hù)工作指明了前進(jìn)方向，會(huì)議指出科技研發(fā)與立法對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性?！掇r(nóng)村生態(tài)環(huán)境》（現(xiàn)更名為《生態(tài)與農(nóng)村環(huán)境學(xué)報(bào)》）于1986年開(kāi)設(shè)“化學(xué)農(nóng)藥對(duì)生態(tài)環(huán)境安全評(píng)價(jià)研究”專題，在一年半時(shí)間里共發(fā)布了“農(nóng)藥對(duì)魚類的毒性與評(píng)價(jià)”“農(nóng)藥在水體中和土壤表面的光降解”“呋喃丹等三種農(nóng)藥在水中的水解測(cè)定”等14篇相關(guān)研究成果，引起了社會(huì)各界對(duì)農(nóng)業(yè)污染的關(guān)注[7]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施由污染治理向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變，盡快建立自然資源有償利用規(guī)則成為了中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展呼之欲出的訴求[8]，首批對(duì)污染企業(yè)排污的生態(tài)補(bǔ)償管理制度于1995年在浦東率先落地，這項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償制度本質(zhì)是對(duì)新、改、擴(kuò)項(xiàng)目征收排污費(fèi)用，對(duì)一般污染企業(yè)征繳總投資的0.1%—1%的補(bǔ)償費(fèi)用，對(duì)重污染項(xiàng)目將征繳高額排污費(fèi)用[9]。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，學(xué)界不斷呼吁森林、草原、流域生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)立，提出了各自的構(gòu)想，并對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定價(jià)理論進(jìn)行了詳細(xì)梳理[10-11]，這些工作為之后中國(guó)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)實(shí)踐奠定了理論基礎(chǔ)。1998年長(zhǎng)江特大洪水引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重視，有分析認(rèn)為導(dǎo)致特大洪災(zāi)的主要原因是長(zhǎng)江流域森林亂砍濫伐導(dǎo)致水土流失造成的[12]，促使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)由呼吁到實(shí)踐快速轉(zhuǎn)變，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)首先在天然林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面得以落地，主要采取形式是基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償，但是最初的天然林保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償政策并不規(guī)范，補(bǔ)貼額度、標(biāo)準(zhǔn)比較隨意，較為規(guī)范的生態(tài)補(bǔ)償制度出現(xiàn)在退耕還林還草工程中，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度正在進(jìn)一步完善[13]。這種基于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)制度在之后的10余年日趨完善，先后覆蓋了森林、流域、濕地、草原、礦山等領(lǐng)域，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)財(cái)政總投入從2001年23億元增加到2013年910.3億元，增長(zhǎng)速度較快[14]。
（三）階段三：2000—2017年，生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建與完善
中國(guó)政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)工作的重視程度逐漸增強(qiáng)，2008年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，增強(qiáng)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)國(guó)家支持力度，基于財(cái)政支付的生態(tài)補(bǔ)償制度日趨完善?；谪?cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)具有橫縱向行政生態(tài)補(bǔ)償兩種模式。
（1）森林補(bǔ)償主要形式根據(jù)公益林所有權(quán)屬性進(jìn)行縱向補(bǔ)償，國(guó)有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75元/公頃，集體和個(gè)人所有公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為150元/公頃[15]。
（2）福建較早地探索構(gòu)建流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的可行路徑，福州市政府每年分別向三明市和南平市撥付500萬(wàn)元水污染整治專項(xiàng)資金。東陽(yáng)與義烏之間也建立類似的制度安排，東陽(yáng)以4.1元/立方米的價(jià)格向義烏出售國(guó)家Ⅰ類飲用水標(biāo)準(zhǔn)的水資源[16]。浙江、安徽兩省于2012年探索橫縱向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，新安江是中國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)。兩輪試點(diǎn)探索已經(jīng)完成，考核指標(biāo)是根據(jù)跨省界斷面水質(zhì)中總氮、氨氮、總磷、高錳酸鹽指數(shù)4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，中央財(cái)政出資3億元，兩省地方財(cái)政各出資1億元，共同支持該項(xiàng)目實(shí)施。若水質(zhì)達(dá)標(biāo)，浙江向安徽支付1億元，反之安徽向浙江支付1億元，無(wú)論考核結(jié)果如何，中央財(cái)政3億元全部撥給安徽省，第一輪試點(diǎn)完成后斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)三年達(dá)到補(bǔ)償條件（2012年、2013年、2014年的P值分別為0.833、0.828、0.823），在二輪試點(diǎn)過(guò)程中浙江省進(jìn)一步加大了補(bǔ)償力度，若P0.95，浙江再補(bǔ)償安徽省1億元[17]。
（3）草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)維護(hù)主要采用縱向補(bǔ)貼方式，中國(guó)在8省區(qū)落實(shí)禁牧、草蓄平衡獎(jiǎng)勵(lì)和績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)勵(lì)制度，禁牧區(qū)每年每畝7.5元，5年為一個(gè)補(bǔ)助周期。禁牧區(qū)以外的草原由“草地承包權(quán)”向“草地放牧權(quán)”轉(zhuǎn)變，對(duì)履行草蓄平衡義務(wù)牧民按照每畝2.5元給予獎(jiǎng)勵(lì)。具體做法是根據(jù)草原的承載能力核定載蓄量，以社區(qū)為單位，將“放牧權(quán)”合理分配給牧民，社區(qū)牧民相互監(jiān)督。對(duì)防止草原退化成效顯著、工作突出的省區(qū)給予草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)[18]。
（4）中國(guó)自1992年加入國(guó)際濕地公約，目前已有46處國(guó)際重要濕地，濕地保護(hù)最核心的問(wèn)題之一是“人鳥(niǎo)爭(zhēng)食”，傳統(tǒng)的補(bǔ)償方式是以受償面積大小為依據(jù)，例如江西省潘陽(yáng)湖，禁止農(nóng)民網(wǎng)鳥(niǎo)、破壞濕地，以每畝每年80元補(bǔ)貼農(nóng)戶，以補(bǔ)償農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失，這類補(bǔ)償方式難以對(duì)濕地保護(hù)質(zhì)量產(chǎn)生有效激勵(lì)[19]。為了提高濕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)質(zhì)量，鄱陽(yáng)湖南磯濕地制定并落實(shí)“點(diǎn)鳥(niǎo)獎(jiǎng)湖”政策。濕地管委會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)觀鳥(niǎo)團(tuán)體對(duì)湖區(qū)內(nèi)越冬候鳥(niǎo)數(shù)量進(jìn)行調(diào)查，清點(diǎn)各承包湖面各類候鳥(niǎo)的數(shù)量，并依據(jù)候鳥(niǎo)種類制定不同的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，例如鶴、鸛等瀕危鳥(niǎo)類每羽50元獎(jiǎng)勵(lì)，天鵝，白琵鷺等二級(jí)5元，其它“三有保護(hù)”鳥(niǎo)類每羽1元，清點(diǎn)完成后，按照標(biāo)準(zhǔn)核算總額，根據(jù)點(diǎn)鳥(niǎo)情況由南昌市林業(yè)撥?？瞠?jiǎng)勵(lì)相應(yīng)承包人。該措施落實(shí)后，候鳥(niǎo)棲息環(huán)境整體得到改善，水鳥(niǎo)數(shù)量分布更加均勻。保護(hù)區(qū)與漁民、漁民與候鳥(niǎo)都建立了良好關(guān)系?！包c(diǎn)鳥(niǎo)獎(jiǎng)湖”的實(shí)施創(chuàng)新了生態(tài)補(bǔ)償方式，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由按照湖泊面積核算向按照候鳥(niǎo)數(shù)量核算轉(zhuǎn)變[20]。
（5）礦山治理。礦山生態(tài)環(huán)境治理資金設(shè)立于2003年，由中央財(cái)政直接撥款，鼓勵(lì)礦山環(huán)境治理，并對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，例如河北省按照治理面積對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行補(bǔ)償，標(biāo)準(zhǔn)為1.15萬(wàn)元/畝。2006年財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（財(cái)建[2006]215號(hào)）》，意見(jiàn)指出新建或已投產(chǎn)礦山企業(yè)必須制定礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的具體措施，并預(yù)提一定比例礦產(chǎn)銷售收入作為礦山環(huán)境治理修復(fù)保證金。2017年廢止了保證金制度，進(jìn)一步設(shè)立礦山恢復(fù)基金，要求企業(yè)全面承擔(dān)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，并要求相關(guān)企業(yè)設(shè)立礦山修復(fù)基金賬戶，礦山環(huán)境修復(fù)成本按照開(kāi)采年限產(chǎn)量比例進(jìn)行分?jǐn)?，進(jìn)一步增強(qiáng)礦山企業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任意識(shí)[21]，礦山生態(tài)環(huán)境治理由單一的財(cái)政支出向政企共擔(dān)，再向企業(yè)全面承擔(dān)的方式轉(zhuǎn)變。
（四）階段四：2018年至今，多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新
從中國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐歷程可以看出，20世紀(jì)中后期，中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式是利用生態(tài)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供便利，21世紀(jì)后中國(guó)社會(huì)發(fā)展模式發(fā)生了顯著的變化，產(chǎn)生了用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的傾向，如何維護(hù)與改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受到了各界的關(guān)注，而這種傾向性始于政府主導(dǎo)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)過(guò)程中。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有很強(qiáng)的公共性，政府是唯一掌握大部分公共資源并且具有立法執(zhí)法權(quán)力的部門，理應(yīng)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)方面走在最前面，在長(zhǎng)期的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)路徑探索中，中國(guó)政府在立法、出資、教育等方面都做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，“政府主導(dǎo)，財(cái)政出資”的生態(tài)補(bǔ)償模式難以避免存在補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低、互動(dòng)機(jī)制不完善等局限性，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化模式探索。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)多元化的關(guān)鍵是主體、資金、方式多元化，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)資金擺脫對(duì)財(cái)政的依賴，更多依靠企業(yè)、賢達(dá)、民眾的共同發(fā)力，激發(fā)全社會(huì)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)潛在動(dòng)力。近些年，中國(guó)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索方面做了大量的嘗試，其中典型成功模式梳理如下：
1.政府引導(dǎo)，生產(chǎn)者參與的私有品產(chǎn)業(yè)生態(tài)化
（1）“人放天養(yǎng)”模式。江西、江蘇、安徽等地通過(guò)政府制定強(qiáng)制管理法規(guī)，嚴(yán)禁投放飼料、肥料、魚用化學(xué)激素，通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)、違規(guī)罰款等途徑，清退網(wǎng)箱、無(wú)照漁船等不符合規(guī)定的人工水面養(yǎng)殖捕撈行為，全面實(shí)施“人放天養(yǎng)”，這一舉措在各地帶來(lái)了良好的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益，江西仙女湖、安徽太平湖、江蘇長(zhǎng)蕩湖經(jīng)過(guò)“人放天養(yǎng)”后，水質(zhì)得到顯著提升，水質(zhì)改善帶來(lái)了漁業(yè)產(chǎn)量、品質(zhì)、價(jià)格同時(shí)上升，漁業(yè)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)之間形成了良好的耦合機(jī)制[22]。
（2）林牧結(jié)合養(yǎng)殖模式。江西、重慶等地養(yǎng)殖企業(yè)在政府引導(dǎo)下，通過(guò)資金與技術(shù)支持，將畜禽養(yǎng)殖規(guī)模與林業(yè)承包規(guī)模相匹配，充分利用畜禽糞污，通過(guò)沼氣池厭氧發(fā)酵，將畜禽高效飼養(yǎng)與傳統(tǒng)的苗木種植以及廢棄物綜合利用有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，沼氣用來(lái)發(fā)電，沼液用來(lái)澆灌苗木，沼渣用作有機(jī)肥，實(shí)現(xiàn)畜禽糞污高度資源化和無(wú)害化。畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)將畜禽養(yǎng)殖、苗木種植、生物能源利用、漁業(yè)養(yǎng)殖等相結(jié)合，打造田園綜合體，構(gòu)建糞便資源化循環(huán)利用模式，廢物利用產(chǎn)生生態(tài)效益，同時(shí)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。江西撫州樂(lè)安、重慶巫山養(yǎng)殖業(yè)采用林牧結(jié)合方式，有效解決了糞便處理難題，減少了畜禽養(yǎng)殖對(duì)環(huán)境的污染，同時(shí)畜牧、林業(yè)均產(chǎn)生了可觀的收入[23]。
（3）生態(tài)信譽(yù)構(gòu)建與分享模式。新安江流域通過(guò)流域環(huán)境治理，提高了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)質(zhì)量，在域內(nèi)形成了良好的生態(tài)信譽(yù)，帶來(lái)了流域內(nèi)農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品的溢價(jià)與增值，生態(tài)信譽(yù)分享進(jìn)一步激發(fā)了民眾參與新安江流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。政府通過(guò)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定，在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建綠色生產(chǎn)與環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)改善帶來(lái)良好的生態(tài)信譽(yù)分享機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)民眾參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力[24]。
2.政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾共同參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化
（1）生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建模式。2007年，財(cái)政部、環(huán)保部和發(fā)改委批復(fù)江蘇、浙江、天津等11個(gè)地區(qū)開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)，具體做法是，基于總量排放控制約束，每五年對(duì)排污單位進(jìn)行排污量核定，并通過(guò)定額出讓、公開(kāi)拍賣等方式構(gòu)建排污權(quán)有償售賣的交易機(jī)制，排放超額必須購(gòu)買，排放余額可以有償轉(zhuǎn)讓。類似的還有碳匯市場(chǎng)、水權(quán)交易市場(chǎng)等，生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)發(fā)性的系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)不易界定，生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)推廣具有一定的難度，但隨著計(jì)算機(jī)、衛(wèi)星、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，生態(tài)產(chǎn)權(quán)界定將成為可能，可以預(yù)期生態(tài)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)構(gòu)建將會(huì)越發(fā)完善，這是提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)利用效益有效途徑。
（2）“生態(tài)銀行”模式。2018年底，福建省南平市順昌縣被正式批準(zhǔn)為福建省“生態(tài)銀行”主要試點(diǎn)區(qū)，由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)是順昌縣主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，選擇林業(yè)產(chǎn)業(yè)作為“生態(tài)銀行”試點(diǎn)的主要領(lǐng)域?！吧鷳B(tài)銀行”經(jīng)營(yíng)模式與商業(yè)銀行相似，即分散化輸入、集中式輸出。福建省南平市為構(gòu)建“生態(tài)銀行”，主要采取了以下措施。第一，通過(guò)資源整合，統(tǒng)籌土地用途，促使資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)變。南平市通過(guò)成立自然資源資產(chǎn)管理局，基于主體功能區(qū)規(guī)劃框架，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，尊重現(xiàn)實(shí)情況，統(tǒng)籌規(guī)劃土地用途，協(xié)調(diào)相關(guān)管理部門解決統(tǒng)籌耕地與林地規(guī)劃。構(gòu)建易于流通、權(quán)責(zé)明確、邊界清晰的生態(tài)資源資產(chǎn)管理機(jī)制，為資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。第二，吸收分散林地，整合與統(tǒng)籌規(guī)劃林業(yè)資源，提高資源利用效率。在自然資源權(quán)屬清晰與規(guī)劃明確的基礎(chǔ)上，順昌國(guó)有林場(chǎng)通過(guò)成立順林生態(tài)資源運(yùn)營(yíng)有限公司主導(dǎo)該項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，國(guó)有林場(chǎng)以7 000畝林地合作入股作為基礎(chǔ)，兼并村民1 000余畝林地，并為林農(nóng)提供入股、托管、租、賣，共4類參與方案。實(shí)現(xiàn)對(duì)分散化的生態(tài)資源進(jìn)行整合與規(guī)劃，集中轉(zhuǎn)化為具有一定規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)集合，提高資源潛在使用效率。第三，打造優(yōu)質(zhì)林業(yè)資源資產(chǎn)，招商引資，提高林業(yè)資源經(jīng)濟(jì)效益。以整合自然資產(chǎn)作為基礎(chǔ)，提高森林資源質(zhì)量，打造受市場(chǎng)歡迎的產(chǎn)品包，引導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商投資、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)，從而將資源轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)和資本，提高林業(yè)資源資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)效益，從而促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾增收。與“生態(tài)銀行”運(yùn)作模式相類似還有水基金運(yùn)作模式，龍塢小水庫(kù)水基金由萬(wàn)向信托、顧問(wèn)委員會(huì)、大自然保護(hù)協(xié)會(huì)共同管理，資金來(lái)源于林戶與有影響力的投資者（如阿里巴巴等）。萬(wàn)向信托基金通過(guò)與林業(yè)大戶簽訂合同，農(nóng)戶托管了300畝龍塢水源地匯水區(qū)竹林，實(shí)現(xiàn)了對(duì)林地的統(tǒng)籌管理。該項(xiàng)目只用了1年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了從當(dāng)?shù)厮|(zhì)氮、磷、溶解氧四類達(dá)標(biāo)，到磷、溶解氧一類達(dá)標(biāo)，只有氮還需要改善。同時(shí)，通過(guò)生產(chǎn)、銷售生態(tài)竹筍、建立學(xué)生環(huán)境教育基地、承辦全民馬拉松等形式，有效將環(huán)境效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)聘請(qǐng)著名設(shè)計(jì)師傳授農(nóng)民編織技巧，通過(guò)編織品出售，將部分收益捐給基金項(xiàng)目進(jìn)行當(dāng)?shù)厮幢Ｗo(hù)，使得經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)具有可持續(xù)性。
（3）生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)模式。傳統(tǒng)的環(huán)保行業(yè)以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，有著天然的排他性，限制了生態(tài)價(jià)值。而生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)，打破了傳統(tǒng)環(huán)保行業(yè)“壁壘”，通過(guò)“生態(tài)+”模式，改變了 “政府投資、企業(yè)建設(shè)”的傳統(tǒng)模式，走向“多方合作、開(kāi)放共贏”新局面，生態(tài)價(jià)值呈現(xiàn)幾何性增長(zhǎng)。通過(guò)光伏等生態(tài)修復(fù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)土地增值，盈利模式由傳統(tǒng)EPC為主的生態(tài)修復(fù)變得更加多元化，獲取生態(tài)工程技術(shù)服務(wù)收入、修復(fù)土地增值收入、土地開(kāi)發(fā)變現(xiàn)收入、股權(quán)分紅收入、土地招商收入等。項(xiàng)目落成后，生態(tài)產(chǎn)業(yè)服務(wù)商將手握特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)導(dǎo)入及運(yùn)營(yíng)文創(chuàng)旅游、節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)融合發(fā)展以及綠色產(chǎn)業(yè)的盈利分紅。億利“庫(kù)布其沙漠生態(tài)太陽(yáng)能光伏光熱治沙發(fā)電綜合示范項(xiàng)目”是一個(gè)成功的生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)案例。據(jù)測(cè)算，1GW生態(tài)光伏電站每年可發(fā)電5.27億度，節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)煤44.2萬(wàn)噸，減排二氧化碳117萬(wàn)噸，防風(fēng)固沙面積可達(dá)4 000公頃，生態(tài)效益明顯。同時(shí)，市場(chǎng)化激發(fā)了生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)活力，民營(yíng)企業(yè)頻頻參股生態(tài)服務(wù)企業(yè)，不少生態(tài)修復(fù)企業(yè)也進(jìn)行重組。2016年下旬，新奧集團(tuán)旗下新奧能源、智能能源、能源研究院、能源化工、太陽(yáng)能源被重組為“生態(tài)”板塊，以往不同的業(yè)務(wù)單元開(kāi)始協(xié)同作戰(zhàn)轉(zhuǎn)型綜合能源服務(wù)。張家口市人民政府與億利集團(tuán)于2014年3月簽訂“崇禮申奧綠化工程”合作框架協(xié)議，沿G6高速公路兩側(cè)到崇禮冬奧會(huì)場(chǎng)址，通過(guò)在貧瘠土地上安置太陽(yáng)能光伏板與種植樹(shù)木，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙收，此類“種電+種樹(shù)”的生態(tài)光伏模式，就是生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種形式。生態(tài)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，就是通過(guò)規(guī)模化生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)城市土地、農(nóng)業(yè)土地、工業(yè)土地的增值，導(dǎo)入節(jié)能農(nóng)牧體驗(yàn)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)。
（4）綠色金融模式。綠色金融是為應(yīng)對(duì)氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境和提高資源利用效率等有益于生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供的各類金融服務(wù)。例如江西省試行可將公益林補(bǔ)償收益權(quán)作為質(zhì)押貸款進(jìn)行融資相關(guān)政策，即林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)質(zhì)押合法取得的公益林補(bǔ)償收益權(quán)，可獲得貸款。貸款額度上限不超過(guò)公益林補(bǔ)償年收入的15倍。貸款期限應(yīng)與林業(yè)生產(chǎn)周期相適應(yīng)，貸款利率由相關(guān)銀行自主確定，但其上浮幅度最高不超過(guò)貸款基準(zhǔn)利率的50%。實(shí)行貸款利率優(yōu)惠制度，對(duì)符合林業(yè)貸款貼息條件的經(jīng)營(yíng)者給予貼息。福建三明也構(gòu)建了相似的綠色金融支持體系，為苗木種植提供融資服務(wù)[25]。
3.公益組織帶頭、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)公益眾籌
（1）資金眾籌模式。自2012年南昌市五星墾殖場(chǎng)陸續(xù)出現(xiàn)白鶴，2016年秋白鶴棲息數(shù)量達(dá)到1 000多只。由于白鶴以蓮藕為食，嚴(yán)重影響蓮藕產(chǎn)量，2017年農(nóng)戶決定改種水稻。為了能夠?yàn)樵蕉Q提供充足的食物，南昌市野生動(dòng)植物保護(hù)協(xié)會(huì)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)起募捐，共籌集資金200萬(wàn)元，利用眾籌資金承包500畝藕田，并投放藕種7.5萬(wàn)公斤，從而建立全國(guó)第一家集教育、科研、觀光為一體的民間白鶴棲息地，實(shí)現(xiàn)了眾籌生態(tài)補(bǔ)償資金的創(chuàng)新[26]。
（2）人力眾籌模式。浙江杭州西湖出現(xiàn)了鴛鴦，鴛鴦生存對(duì)環(huán)境的要求很高，游客抓捕鴛鴦也極易導(dǎo)致鴛鴦的死亡，為了監(jiān)督、制止游客抓捕鴛鴦的行為，愛(ài)鳥(niǎo)人士自愿組織鴛鴦巡護(hù)隊(duì)，通過(guò)攝影、拍攝、勸阻等方式對(duì)游客不文明行為進(jìn)行制止，自愿者有剛上幼兒園的兒童，也有退休愛(ài)好攝影的老人，攝影愛(ài)好者會(huì)將西湖鴛鴦通過(guò)照片或視頻形式發(fā)至互聯(lián)網(wǎng)，分享西湖鴛鴦的生存動(dòng)態(tài)并對(duì)西湖鴛鴦的保護(hù)進(jìn)行宣傳[27]。
4.企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)、民眾參與的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)社會(huì)捐贈(zèng)
（1）碳普惠模式。發(fā)達(dá)國(guó)家城市居民完全能耗的碳排放量占城市總排放量的30%—60%[28-29]，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提升，如何控制消費(fèi)領(lǐng)域能源消耗與碳排放增長(zhǎng)變得十分關(guān)鍵。廣州、江西等地為有效激勵(lì)民眾低碳減排行為，推行了碳普惠制。碳普惠制是通過(guò)搭建碳普惠制公共服務(wù)平臺(tái)，市民下載具有碳普惠功能的APP并實(shí)名注冊(cè)，就能建立一個(gè)屬于自己的“個(gè)人綠色賬戶”，實(shí)現(xiàn)將綠色生活實(shí)踐轉(zhuǎn)換為“碳分”再到“碳幣”，虛擬“碳幣”在購(gòu)買綠色產(chǎn)品，發(fā)生綠色消費(fèi)時(shí)可進(jìn)行折扣轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人綠色行為的計(jì)量與激勵(lì)。碳普惠制通過(guò)公共資源激勵(lì)、商業(yè)折扣激勵(lì)、社會(huì)公益激勵(lì)等途徑引導(dǎo)個(gè)人綠色低碳行為;通過(guò)構(gòu)建“碳普惠聯(lián)盟商家”，引導(dǎo)一些品牌企業(yè)參與，推動(dòng)扶持綠色企業(yè)發(fā)展，商家通過(guò)加入聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了對(duì)自身品牌形象的再次升級(jí)，并可以積極拓展產(chǎn)品銷路，加快企業(yè)做大做強(qiáng)的步伐，針對(duì)加入“碳普惠聯(lián)盟”且“碳幣折算”較多的商家，會(huì)給予一定的政策扶持，激發(fā)商戶參與碳普惠制的積極性。
（2）“碳普惠+碳匯市場(chǎng)”模式。螞蟻森林是支付寶客戶端中激勵(lì)民眾低碳減排的服務(wù)功能，用戶通過(guò)在線繳納水電煤氣費(fèi)、步行、公共交通出行等低碳減排行為，獲得相應(yīng)水滴積分，利用水滴積分澆灌支付寶中的虛擬樹(shù)。虛擬樹(shù)長(zhǎng)大后，用戶可以在現(xiàn)實(shí)中選擇某個(gè)地域種下一棵實(shí)體的樹(shù)，相應(yīng)費(fèi)用由公益組織、環(huán)保企業(yè)等螞蟻生態(tài)伙伴們承擔(dān)。截止至2018年5月底，螞蟻森林的參與者已經(jīng)多達(dá)3.5億人，種植和維護(hù)真樹(shù)5 552萬(wàn)棵，種植面積超過(guò)76萬(wàn)畝，螞蟻森林和合作方阿拉善SEE基金會(huì)通過(guò)出資為螞蟻森林用戶種樹(shù)的方式購(gòu)買用戶的碳減排量，待碳匯市場(chǎng)機(jī)制成熟，攜帶購(gòu)買的碳減排量參與碳交易，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)共贏[30]。
（3）生態(tài)美超市模式。2018年黃山市新安江流域全面推廣生態(tài)美超市，轄區(qū)內(nèi)群眾以戶為單位，每戶均可申請(qǐng)辦理超市會(huì)員卡或建立“綠色賬戶”。會(huì)員卡（“綠色賬戶”）作為轄區(qū)群眾儲(chǔ)蓄積分、兌換物品、參與生態(tài)文明實(shí)踐活動(dòng)及享受“生態(tài)紅利”的憑證，農(nóng)戶可到超市查詢自己的綠色賬戶積分情況。農(nóng)戶通過(guò)垃圾回收、自愿者服務(wù)、庭院美化評(píng)比等方式增加綠色賬戶積分，并利用綠色賬戶積分兌換油、鹽、醬、醋、牙膏、洗衣粉等生活用品。生態(tài)美超市讓農(nóng)村環(huán)境得到了極大的改善，垃圾無(wú)處可尋。生態(tài)超市實(shí)行“政府補(bǔ)助為主、社會(huì)資助為輔、集體投入補(bǔ)充”資金投入模式，享受到生態(tài)效益的旅游公司、地產(chǎn)公司、康養(yǎng)企業(yè)會(huì)對(duì)生態(tài)美超市項(xiàng)目出資捐贈(zèng)，打通了生態(tài)效益共享的終端環(huán)節(jié)，讓農(nóng)戶能夠共同分享生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)所來(lái)的生態(tài)紅利，增加農(nóng)戶生態(tài)服務(wù)建設(shè)內(nèi)生激勵(lì)。實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)經(jīng)濟(jì)反哺生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)建設(shè)進(jìn)一步增加生態(tài)經(jīng)濟(jì)溢價(jià)”的良性循環(huán)[31]。
三、結(jié)論與政策含義
1.結(jié)論
（1）中國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐首先出現(xiàn)在工業(yè)領(lǐng)域，并逐漸向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域與生活領(lǐng)域拓展，共經(jīng)歷工業(yè)污染治理、生態(tài)補(bǔ)償呼吁與嘗試、生態(tài)縱向補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、多元生態(tài)補(bǔ)償制度創(chuàng)新，共4個(gè)階段。主要發(fā)生如下3個(gè)方面變化：第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域得到拓展，改革開(kāi)放前主要集中于工業(yè)污染治理，改革開(kāi)放后農(nóng)業(yè)污染治理逐漸得到重視，同時(shí)污染治理由生產(chǎn)領(lǐng)域拓展至民眾生活領(lǐng)域;第二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐逐漸由外生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)污染治理事后措施向內(nèi)生動(dòng)力驅(qū)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償事前保護(hù)演變，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐參與主體呈現(xiàn)多元化，由政府主體到政府主導(dǎo)企業(yè)參與，再到政府引導(dǎo)，企業(yè)、民眾、組織等社會(huì)各界廣泛參與，并且呈現(xiàn)一定的國(guó)際合作趨勢(shì);第三，生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源呈現(xiàn)多元化，生態(tài)補(bǔ)償對(duì)財(cái)政資金的依賴性有所降低，更多的社會(huì)資本得到撬動(dòng)。
（2）生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)制度日趨完善。生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制逐漸完善，生態(tài)補(bǔ)償效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值比重增加，隨著生態(tài)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程推進(jìn)，生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制得到完善，生態(tài)補(bǔ)償能夠獲得相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)效益。生態(tài)補(bǔ)償由依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)補(bǔ)償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙循環(huán)轉(zhuǎn)變，生態(tài)資源管理方式由生態(tài)產(chǎn)權(quán)管理向生態(tài)資源利用權(quán)管理轉(zhuǎn)變，生態(tài)紅利分享機(jī)制日趨完善。
（3）生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支撐發(fā)揮關(guān)鍵作用。衛(wèi)星生態(tài)監(jiān)測(cè)、生態(tài)修復(fù)、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐過(guò)程中的應(yīng)用技術(shù)逐漸成熟，生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)，促使生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合發(fā)展。例如網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)降低個(gè)人綠色賬戶記賬成本，使得碳普惠制度構(gòu)建成為可能?！胺N電+種樹(shù)”的生態(tài)光伏技術(shù)兼顧生態(tài)修復(fù)與經(jīng)濟(jì)效益，使得生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)形成互補(bǔ)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)得以可持續(xù)發(fā)展。諸如此類的生態(tài)技術(shù)改變了生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)間傳統(tǒng)的互動(dòng)關(guān)系，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展。
（4）目前雖然我國(guó)政府引導(dǎo)的縱向補(bǔ)償力度較大、相關(guān)機(jī)制較為完善。但生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制、多元化主體參與機(jī)制與國(guó)際合作機(jī)制需要加強(qiáng)。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)政府及財(cái)政資金的依賴性依然較大，生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制仍不完善，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償參與主體、資金多元化動(dòng)力有待提升。同時(shí)生態(tài)產(chǎn)業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)組織需要培育、國(guó)際合作水平有待提高。
2.政策含義
（1）生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是以經(jīng)濟(jì)手段贖買生產(chǎn)者超過(guò)環(huán)境容量的污染權(quán)，污染程度如何度量、補(bǔ)償金額如何測(cè)算、補(bǔ)償方式如何履行等均需要以法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)作為前提。因此，完善環(huán)境法律、強(qiáng)化行政管理和制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性工作。
（2）目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)政府財(cái)政支出依賴性較強(qiáng)，生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)構(gòu)建是生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵途徑。生態(tài)補(bǔ)償不僅要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，同時(shí)也要實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，完善生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，促使生態(tài)補(bǔ)償由依靠經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)補(bǔ)償單向輸入向生態(tài)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展盈利的雙向循環(huán)轉(zhuǎn)變，完善生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)融合發(fā)展。
（3）重視生態(tài)技術(shù)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹巫饔茫訌?qiáng)生態(tài)技術(shù)的研發(fā)投入，充分利用生態(tài)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，降低生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)成本，改善生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的互動(dòng)方式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)模式，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的可行性。
（4）營(yíng)造公平且包容性較強(qiáng)的生態(tài)紅利分享機(jī)制是提高生態(tài)補(bǔ)償多元化參與水平的重要前提。生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制和管理制度構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用裆?jì)發(fā)展和就業(yè)機(jī)會(huì)，充分利用生態(tài)紅利增強(qiáng)多元主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)生動(dòng)力。積極開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際合作，發(fā)揮相對(duì)優(yōu)勢(shì)，培育壯大生態(tài)補(bǔ)償服務(wù)組織，中國(guó)與其它國(guó)家相互促進(jìn)助推生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展。
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Development of Ecological Environment Protection in PRC in the Past 70 Years：
Evolution from Pollution Control to Ecological Compensation
Wang? Sibo1，? Li? Dongdong 2，? Li? Tingwei 3
（1. Research Institute for Eco-civilization，Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100028，China; 2. School of Marxism， North China
University of Technology， Beijing 100144; 3. Department of Automation， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract：? This paper aims to study the development process of ecological environment protection in Peoples Republic of China， and put forward some suggestions on how to improve the ecological protection in the future. The author found that： （1）The ecological environmental protection in China has experienced the following stages： to control pollution， to build ecological compensation system， to establish a vertical ecological compensation mechanism， and to innovate the multiple ecological compensation systems. （2）Ecological environment protection was driven by the outer force， but now by the inner force. （3）The ecological protection will be characterized by the following features： the extended ecological compensation， the diversified participants for ecological protection， the gradually-improved protection mechanism. Because of support from the government， China is strong in vertical ecological compensation mechanism. But there are still some aspects China needs to put more efforts into： market-based mechanisms for ecological compensation， systems for diversified participants， and the mechanism for international cooperation.
Key words： ecological environment protection; pollution control; ecological compensation
（責(zé)任編輯：張積慧）
收稿日期：2020-12-23
基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（2016MZD023）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CGL039）;北京市科協(xié)2021—2023年度青年人才托舉工程項(xiàng)目（20210102）。
作者簡(jiǎn)介：王思博（1991—），男，內(nèi)蒙古通遼人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院生態(tài)文明研究的博士后，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì);李冬冬（1991—），女，江蘇連云港人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院博士，北方工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，研究方向?yàn)橹袊?guó)特色生態(tài)文明思想;李婷偉（1995—），女，江蘇連云港人，碩士，清華大學(xué)自動(dòng)化系助理研究員，研究方向?yàn)榄h(huán)境大數(shù)據(jù)。
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