固體廢物綜合利用行業(yè)現(xiàn)狀、問題與對(duì)策研究

徐志杰，趙云皓，盧靜，辛璐，王志凱

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境PPP 中心，北京 100012）

經(jīng)過近40 年的發(fā)展，我國固體廢物綜合利用行業(yè)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，技術(shù)裝備水平不斷進(jìn)步，政策機(jī)制不斷完善，商業(yè)模式不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)集中度顯著提升，對(duì)緩解資源約束、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)生態(tài)文明發(fā)揮了重要作用。但行業(yè)發(fā)展總體規(guī)模偏小、產(chǎn)品附加值偏低、技術(shù)創(chuàng)新投入不足、施策力度有待加強(qiáng)等問題仍然存在。

1 固體廢物綜合利用行業(yè)現(xiàn)狀

1.1 我國固體廢物綜合利用行業(yè)積極快速發(fā)展

目前，我國固體廢物綜合利用行業(yè)口徑尚不明確，并未開展針對(duì)性的調(diào)查統(tǒng)計(jì)工作。固體廢物綜合利用行業(yè)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要參考《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》中的資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)和《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）中的廢棄資源綜合利用業(yè)。依據(jù)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)包含工業(yè)固體廢物、廢氣、廢液回收和資源化利用，城鄉(xiāng)生活垃圾綜合利用，農(nóng)林廢棄物資源化利用等固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)，也包括廢水資源化及海水淡化產(chǎn)業(yè)等?！笆濉币詠?，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，2020 年主要資源產(chǎn)出率比2015 年提高了約26%，預(yù)計(jì)到2025 年，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將達(dá)到5 萬億元。

《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）將廢棄資源綜合利用業(yè)劃定為金屬廢料和碎屑加工處理、非金屬廢料和碎屑加工處理兩大行業(yè)。本文對(duì)固體廢物綜合利用行業(yè)的分析主要采用《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（GB/T 4754—2017）。依據(jù)該分類，我國廢棄資源綜合利用業(yè)固定資產(chǎn)投資一直保持較快的增長速度。2017 年我國廢棄資源綜合利用業(yè)固定資產(chǎn)投資達(dá)1694.9 億元，是2007 年的20 倍，年均增長率35%。2007～2017 年，我國廢棄資源綜合利用業(yè)營業(yè)收入平均增長率為19%，是我國同期工業(yè)企業(yè)總營業(yè)收入平均增長率的近2 倍（見圖1）。2019 年廢棄資源綜合利用業(yè)規(guī)上企業(yè)營業(yè)收入達(dá)5015.7億元，占GDP 的0.51%，同比增長23%，遠(yuǎn)高于同期規(guī)上工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入增長速度（1.7%）[1]。由此可見，固體廢物綜合利用行業(yè)對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)同發(fā)展起到了重要作用。

圖1 廢棄資源綜合利用業(yè)營業(yè)收入及固定資產(chǎn)投資變化

1.2 固體廢物綜合利用技術(shù)創(chuàng)新取得一定進(jìn)展

隨著國家科技支撐計(jì)劃和相關(guān)企業(yè)投入研究經(jīng)費(fèi)的逐年增加，固體廢物資源循環(huán)利用科技創(chuàng)新體系逐漸形成，培育了一大批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的先進(jìn)技術(shù)[2]。截至2019 年年底，固體廢物綜合利用專利授權(quán)總數(shù)為6.8 萬件，2014～2019 年年均增加6904 件（見圖2）。以“復(fù)雜難處理鎳鈷資源高效利用關(guān)鍵技術(shù)與應(yīng)用”“納米復(fù)合電刷鍍?cè)僦圃旒夹g(shù)”“廢棄鈷鎳材料循環(huán)再造技術(shù)”為代表的眾多技術(shù)獲得了國家科技進(jìn)步獎(jiǎng)、國家技術(shù)發(fā)明獎(jiǎng)、國家級(jí)工業(yè)大獎(jiǎng)；以“高鋁粉煤灰提取氧化鋁20 萬噸/年示范項(xiàng)目”“3000 噸廢舊服裝再生切片生產(chǎn)線”“典型尾礦資源清潔高效利用技術(shù)”為代表的技術(shù)填補(bǔ)了國內(nèi)空白，并迅速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。隨著科技手段的不斷進(jìn)步，資源循環(huán)利用技術(shù)創(chuàng)新體系將逐漸完善。

圖2 固體廢物綜合利用專利數(shù)量變化

1.3 固體廢物綜合利用行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐加快

近年來，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察執(zhí)行力度加強(qiáng)，為適應(yīng)形勢(shì)變化，固體廢物綜合利用行業(yè)加快升級(jí)步伐，一批具有競(jìng)爭(zhēng)力的新型回收利用企業(yè)脫穎而出。一些企業(yè)依托良好的運(yùn)營管理機(jī)制，通過跨行業(yè)、跨市場(chǎng)合作，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，解決回收成本高、補(bǔ)貼依賴度高等行業(yè)痛點(diǎn)。一些國有企業(yè)、上市公司、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)進(jìn)入再生資源回收行業(yè)[3]，加快了行業(yè)轉(zhuǎn)型步伐。閑魚、愛回收等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)利用移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)實(shí)現(xiàn)智能回收，有效提高了回收效率。格林美通過產(chǎn)業(yè)鏈延伸和管理升級(jí)，創(chuàng)新電子廢物循環(huán)利用增值模式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)現(xiàn)金流平衡，擺脫了對(duì)回收拆解基金補(bǔ)貼的依賴。格力電器投資數(shù)十億建設(shè)多個(gè)再生資源基地，從事無害化拆解處理廢棄電器電子產(chǎn)品和報(bào)廢汽車。

1.4 促進(jìn)政策陸續(xù)出臺(tái)，推動(dòng)行業(yè)快速發(fā)展

循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動(dòng)、“無廢城市”建設(shè)、大宗固體廢物集聚區(qū)建設(shè)[4]、危險(xiǎn)廢物“三個(gè)能力”建設(shè)等政策的制定實(shí)施，加快釋放固體廢物綜合利用行業(yè)發(fā)展需求。落地實(shí)施差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)、階梯式水價(jià)、生物質(zhì)發(fā)電上網(wǎng)優(yōu)惠電價(jià)[5]、垃圾處理收費(fèi)等價(jià)格政策；設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金、中央預(yù)算內(nèi)投資生態(tài)文明建設(shè)專項(xiàng)資金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金等；對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)實(shí)行減免增值稅和企業(yè)所得稅優(yōu)惠等稅收政策；資源循環(huán)利用列入綠色金融的支持范圍等金融政策，激發(fā)了資金、技術(shù)、人才等市場(chǎng)要素向固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)集聚。國家從產(chǎn)業(yè)布局、準(zhǔn)入門檻、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策，有力引導(dǎo)了固體廢物綜合利用行業(yè)的有序發(fā)展。

2 固體廢物利用行業(yè)存在的問題

2.1 行業(yè)總體規(guī)模偏小，集中度有待提高

我國固體廢物綜合利用行業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比重較低，超過80%從事綜合利用的企業(yè)為規(guī)模以下的小型工業(yè)企業(yè)。截至2018 年年底，我國固體廢物綜合利用規(guī)模以上企業(yè)1710 家，企業(yè)總數(shù)、銷售產(chǎn)值、利潤總額均占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的0.4%左右；從事大宗工業(yè)固體廢物綜合利用的企業(yè)24 358 家[6]，90%以上未達(dá)到規(guī)模企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；危險(xiǎn)廢物經(jīng)營企業(yè)3000 余家，經(jīng)營規(guī)模排名前十位的企業(yè)的市場(chǎng)份額占有率僅為6.8%[7]。

2.2 綜合利用路徑單一，產(chǎn)品附加值偏低

我國固體廢物低值利用的瓶頸仍未突破。建材行業(yè)仍是我國工業(yè)固體廢物綜合利用的主要行業(yè)。再生資源尚未形成回收、倉儲(chǔ)、物流、再利用的高效產(chǎn)業(yè)鏈。我國每年50%以上的工業(yè)固體廢物用于制備水泥、混凝土等各類建材產(chǎn)品，另有約30%用于填充采空區(qū)[8]。大規(guī)模單一利用模式導(dǎo)致資源浪費(fèi)和低端產(chǎn)能過剩。我國從尾礦中回收的有價(jià)組分僅占尾礦利用總量的3%，仍有大量有價(jià)資源未能得到充分利用。

2.3 技術(shù)創(chuàng)新投入不夠，研發(fā)應(yīng)用動(dòng)力不足

在工業(yè)固體廢物資源化技術(shù)領(lǐng)域，我國約10%的固體廢物資源化技術(shù)在全球處于領(lǐng)先地位；約35%的技術(shù)處于跟跑、并跑水平；約55%的技術(shù)屬于落后水平[9]。固體廢物減量化、資源化利用關(guān)鍵核心技術(shù)的基礎(chǔ)研究投入不足，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入的機(jī)制缺乏，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化不夠，制約了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

2.4 施策力度有待加強(qiáng)，亟需建立長效機(jī)制

固體廢物治理在我國《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律中均有原則性規(guī)定，但對(duì)固體廢物綜合利用過程中的處理責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠，對(duì)綜合利用的生態(tài)環(huán)境效益的認(rèn)可不夠，對(duì)推動(dòng)固體廢物綜合利用沒有發(fā)揮實(shí)際效用。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度有待完善和強(qiáng)化[10]。廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金征收和支出不平衡，補(bǔ)貼缺口逐年增大，企業(yè)補(bǔ)貼不及時(shí)，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)困境[11]。固體廢物綜合利用產(chǎn)品推廣應(yīng)用政策支持力度不夠。固體廢物綜合利用企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠認(rèn)定依據(jù)尚不明確，污染第三方治理企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅較難落實(shí)。

3 發(fā)展固體廢物綜合利用行業(yè)的對(duì)策建議

3.1 增強(qiáng)規(guī)制力度，釋放行業(yè)需求

在固體廢物治理相關(guān)法律法規(guī)中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)固體廢物資源化的強(qiáng)制性和約束性要求。從國家層面出臺(tái)固體廢物綜合利用規(guī)劃，開展規(guī)劃實(shí)施考核。有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格明確產(chǎn)廢企業(yè)的主體責(zé)任，提高違法傾倒和無害化處置行為的違法成本，促進(jìn)形成專業(yè)化固體廢物綜合利用產(chǎn)業(yè)[12]。相關(guān)主管部門應(yīng)強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，加快推進(jìn)、細(xì)化落實(shí)電器電子、汽車、鉛酸蓄電池等領(lǐng)域的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，并進(jìn)一步擴(kuò)大制度適用范圍。有關(guān)部門應(yīng)要求各地嚴(yán)格限制黏土、砂石資源開采，嚴(yán)格落實(shí)禁止燒制、使用黏土磚的政策，并進(jìn)行嚴(yán)格追責(zé)，提升固體廢物綜合利用替代品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.2 加大創(chuàng)新投入，加快技術(shù)轉(zhuǎn)化

加大科技研發(fā)政策支持力度，國家及資源型地區(qū)加大資源化利用工業(yè)固體廢物的科技研發(fā)投入，加強(qiáng)規(guī)?；霉腆w廢物關(guān)鍵技術(shù)的突破，加強(qiáng)高值化利用固體廢物的技術(shù)攻關(guān)。支持科研院所和技術(shù)研發(fā)中心固體廢物綜合利用技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)品技術(shù)商業(yè)化推廣、縮短成果轉(zhuǎn)化周期。推動(dòng)多種固體廢物協(xié)同利用、全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同利用、跨行業(yè)綜合利用的先進(jìn)適用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化[13]。將固體廢物綜合利用納入國家產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄鼓勵(lì)類，完善國家鼓勵(lì)、限制和淘汰的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料和產(chǎn)品名錄，促進(jìn)先進(jìn)適用環(huán)保技術(shù)裝備推廣應(yīng)用。加快建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”的回收服務(wù)體系和綜合管理信息系統(tǒng)，利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)開展信息采集、數(shù)據(jù)分析、流向監(jiān)測(cè)，合理配置利用處置資源市場(chǎng)，建立線上線下融合的回收網(wǎng)絡(luò)[14]。

3.3 強(qiáng)化激勵(lì)扶持，助力行業(yè)發(fā)展

進(jìn)一步提高財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠力度，將現(xiàn)階段市場(chǎng)化無法變現(xiàn)的正環(huán)境外部效益以補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠的形式給予企業(yè)，提升固體廢物利用企業(yè)的利潤水平，變成本劣勢(shì)為成本優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金的引流，撬動(dòng)工業(yè)固體廢物資源化利用產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。加大政府綠色采購和消費(fèi)引導(dǎo)力度，引導(dǎo)全社會(huì)積極利用固體廢物資源化產(chǎn)品,創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。積極探索綠色金融支持工業(yè)固體廢物資源化利用項(xiàng)目及企業(yè)，為現(xiàn)階段微利或虧損企業(yè)提供支持。國家、地方或行業(yè)綜合利用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在制定中，應(yīng)吸納具有研發(fā)能力和生產(chǎn)基礎(chǔ)的先進(jìn)固體廢物綜合利用企業(yè)參與，加快推廣應(yīng)用固體廢物綜合利用產(chǎn)品。鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)采用企業(yè)并購、項(xiàng)目注資等方式提高市場(chǎng)占有率，打造行業(yè)龍頭，提升產(chǎn)業(yè)集中度。