摘 要：

城市社區(qū)的應(yīng)急治理充滿(mǎn)復(fù)雜性，在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中應(yīng)避免簡(jiǎn)單線(xiàn)性思維。根據(jù)復(fù)雜性理論可以將城市社區(qū)應(yīng)急的事件識(shí)別為常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并對(duì)其采取差異化的治理策略。面向未來(lái)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)發(fā)揮黨組織的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)作用、強(qiáng)化社區(qū)三駕馬車(chē)的協(xié)作能力、拓展公眾和社會(huì)力量的有序參與增強(qiáng)常態(tài)社區(qū)治理體系的應(yīng)急治理能力，并且要通過(guò)增強(qiáng)科學(xué)性及有效性、成本及效益平衡、可持續(xù)性、法治化及合法性五方面目標(biāo)推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急治理;城市社區(qū);社區(qū)安全;社區(qū)治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0059-08

一、問(wèn)題的提出

隨著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深入，城市社區(qū)日益成為重要的國(guó)家治理單元，構(gòu)筑社區(qū)安全防線(xiàn)對(duì)于夯實(shí)國(guó)家安全具有重要意義。特別是在發(fā)生新冠肺炎疫情之后，社區(qū)疫情防控成為我國(guó)打贏(yíng)疫情防控攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵之舉。越來(lái)越多的學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)重視社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的作用發(fā)揮，如強(qiáng)化社區(qū)與市域、國(guó)家在應(yīng)急管理中的互動(dòng)[1];使社區(qū)成為一個(gè)能動(dòng)的主體和應(yīng)急治理的支點(diǎn)，并在國(guó)家應(yīng)急治理體系中發(fā)揮積極作用[2]。近年來(lái)，我國(guó)的應(yīng)急管理體系在演進(jìn)過(guò)程中愈發(fā)表現(xiàn)出重視黨對(duì)應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持國(guó)家總體安全觀(guān)和制度頂層設(shè)計(jì)的特點(diǎn)。應(yīng)急管理的體制轉(zhuǎn)變，為行政體系內(nèi)應(yīng)急管理橫向到邊、縱向到底的覆蓋與運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基礎(chǔ)，理順了國(guó)家權(quán)力體系中黨在應(yīng)急管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，逐步推動(dòng)應(yīng)急管理融入總體安全治理的制度融合[3]。這一時(shí)期，應(yīng)急管理領(lǐng)域的社會(huì)參與制度建設(shè)也被提上議程，如2015年10月，民政部印發(fā)《關(guān)于支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)力量高效有序參與救災(zāi)工作”;2016年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》中也強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政府與社會(huì)力量、市場(chǎng)機(jī)制的協(xié)同配合，形成工作合力”。但實(shí)際上由于我國(guó)社會(huì)力量發(fā)展相對(duì)薄弱，特別是受專(zhuān)業(yè)性和隊(duì)伍規(guī)模方面制約，社會(huì)組織難以成為應(yīng)急管理中最可靠的社會(huì)力量。

社區(qū)是國(guó)家力量與社會(huì)力量的交匯界面，是黨組織覆蓋點(diǎn)、行政力量延伸點(diǎn)和社會(huì)力量成長(zhǎng)點(diǎn)的交匯。隨著近些年城市基層治理的推進(jìn)，城市社區(qū)愈發(fā)成為常態(tài)化城市社會(huì)治理的基石。城市社區(qū)有大規(guī)模與高密度的人口，是城市安全與應(yīng)急管理中最不可忽視的部分，而城市社區(qū)日益健全的組織網(wǎng)絡(luò)體系和不斷優(yōu)化的治理技術(shù)更能夠成為非常態(tài)應(yīng)急治理的支撐與保障。在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，城市社區(qū)并未能敏捷與自發(fā)地開(kāi)展應(yīng)急工作，特別是以強(qiáng)調(diào)技術(shù)平臺(tái)智能化為特點(diǎn)的“智慧社區(qū)應(yīng)急管理”[4]也未及時(shí)發(fā)揮作用。而在疫情暴發(fā)后期，社區(qū)卻依靠組織動(dòng)員、聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)了對(duì)疫情的有效控制。這充分說(shuō)明社區(qū)在應(yīng)急管理中能夠發(fā)揮必要作用，也具有相對(duì)完善的組織體系，但目前尚未形成有效的社區(qū)應(yīng)急管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和工作機(jī)制。沿著傳統(tǒng)公共管理學(xué)的思路，學(xué)者們對(duì)未來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理現(xiàn)代化有諸多代表性的觀(guān)點(diǎn)。一是從能力層面提出的“韌性說(shuō)”，認(rèn)為增強(qiáng)物理韌性、組織韌性、技術(shù)韌性、制度韌性和心理韌性為社區(qū)韌性多維度要素的核心，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急治理體制現(xiàn)代化的目標(biāo)和建設(shè)思路[5]。二是從效能層面提出的“精準(zhǔn)說(shuō)”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理工作的“精明管理”“精確識(shí)別”“精準(zhǔn)發(fā)力”“精密防控”“精細(xì)服務(wù)”，推動(dòng)社區(qū)應(yīng)急管理效能的倍增[6]。三是從技術(shù)層面提出的“平臺(tái)說(shuō)”，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化等智能平臺(tái)對(duì)提升社區(qū)應(yīng)急效能的作用[7]。這些觀(guān)點(diǎn)對(duì)于提升社區(qū)應(yīng)急管理能力都具有重要的意義，但這些舉措與社區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程未必是簡(jiǎn)單的線(xiàn)性關(guān)系，反而在提升上述能力方面，可能加劇社區(qū)常態(tài)治理的“內(nèi)卷化”困境。

如何精準(zhǔn)地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)，從而形成社區(qū)應(yīng)急管理有效的機(jī)制，是提升我國(guó)城市社區(qū)安全水平的重要方面。我們還需要防范簡(jiǎn)單的線(xiàn)性思維，那種認(rèn)為持續(xù)注入資源追加成本就必然提升社區(qū)應(yīng)急治理能力的觀(guān)點(diǎn)，對(duì)于一個(gè)地域遼闊、人口眾多的大國(guó)是不現(xiàn)實(shí)的。此外，應(yīng)適當(dāng)區(qū)分常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理和非常態(tài)的應(yīng)急治理，在不過(guò)多增加社會(huì)治理成本、不過(guò)度影響人民美好生活的前提下實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理體系與能力的現(xiàn)代化。

二、復(fù)雜性理論對(duì)應(yīng)急治理的知識(shí)深化

社區(qū)不僅是基于地緣的生活共同體，也是基于權(quán)力劃分的治理單元。因此社區(qū)是科層體系自上而下實(shí)施應(yīng)急管理的終端，也是感知民情民意、防控社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最前端。由于社區(qū)的社會(huì)性，特別是需要多元主體的協(xié)作與參與，不能僅以行政管理或管制思維界定社區(qū)應(yīng)急行為，還應(yīng)當(dāng)用社區(qū)應(yīng)急治理的概念代替社區(qū)應(yīng)急管理的概念。社區(qū)應(yīng)急治理面臨的是典型的復(fù)雜問(wèn)題，并不是能夠輕易明晰因果、切割聯(lián)系的一般管理問(wèn)題，往往要更多考慮人的因素，存在牽一發(fā)而動(dòng)全身的特點(diǎn)。19至20世紀(jì)，在牛頓經(jīng)典理論下發(fā)展起來(lái)的科學(xué)范式是一種帶有機(jī)械隱喻主導(dǎo)的思維，這也對(duì)社會(huì)科學(xué)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響[8]。用思維方式來(lái)看，任何系統(tǒng)的各個(gè)組件之間的關(guān)系都可以被孤立地理解，并且各個(gè)部分之間的關(guān)系也能夠被預(yù)測(cè)，而最終的整體就等于各部分的總和。但隨著自然科學(xué)的發(fā)展，人們對(duì)世界的本體論理解發(fā)生改變，世界被理解為一個(gè)復(fù)雜的模型。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這種復(fù)雜性表現(xiàn)在組成整體的元素之間存在遞歸的、持續(xù)的非線(xiàn)性交互作用，而這些元素以非線(xiàn)性的方式相互適應(yīng)[8]。聚焦到城市社區(qū)領(lǐng)域，在具體的場(chǎng)景中各主體之間的互動(dòng)很復(fù)雜，主體間往往不僅不會(huì)輕易傾向于一致或共識(shí)，還會(huì)產(chǎn)生關(guān)于未來(lái)的偶然性和不確定性。因此，需要引入復(fù)雜性的概念來(lái)強(qiáng)化對(duì)社區(qū)應(yīng)急治理場(chǎng)景的理解。赫伯特·西蒙曾指出，關(guān)注復(fù)雜性有助于研究者對(duì)組織的理解，因?yàn)檎侨祟?lèi)創(chuàng)造了這個(gè)復(fù)雜的環(huán)境[9]。美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency， FEMA）提出的備受推崇的應(yīng)急管理的全社區(qū)模式也提出了包括理解社區(qū)多樣性（復(fù)雜性）、建立與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的合作關(guān)系、建立并保持伙伴關(guān)系、授權(quán)地方行動(dòng)以及加強(qiáng)現(xiàn)有的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)和資產(chǎn)的利用在內(nèi)的多方面策略[10]，其中就把理解社區(qū)的多樣性和復(fù)雜性作為首要策略。

對(duì)于復(fù)雜性這一概念，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成完全的共識(shí)。甚至在全球復(fù)雜性研究的領(lǐng)軍機(jī)構(gòu)——圣塔菲研究所內(nèi)部也無(wú)法達(dá)成關(guān)于復(fù)雜性定義的共識(shí)[11]。如有學(xué)者給予復(fù)雜性以最簡(jiǎn)單的定義，即復(fù)雜性指的是系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)態(tài)所產(chǎn)生的不可預(yù)測(cè)的結(jié)果[12]（p.6）。但對(duì)于復(fù)雜性的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界還是形成了更為豐富的理論，這有助于我們?nèi)Χㄔ趹?yīng)急管理中如何使用這個(gè)概念。

首先，復(fù)雜性不是某種情形的固有屬性。復(fù)雜性是觀(guān)察者根據(jù)他們?cè)谂c特定情境互動(dòng)中所能做出的區(qū)別所賦予的屬性[13]（p.35）。舉例來(lái)說(shuō)，對(duì)于治理一個(gè)龐大的國(guó)家而言，基層治理可能是簡(jiǎn)單的，但對(duì)于專(zhuān)門(mén)從事基層治理的實(shí)務(wù)工作者而言，基層則有眾多無(wú)法依靠簡(jiǎn)單利益關(guān)系或因果關(guān)系處理的復(fù)雜問(wèn)題，所以復(fù)雜性取決于我們觀(guān)測(cè)事務(wù)的“焦距”，或者說(shuō)取決于觀(guān)察者的定義[14]。也就是說(shuō)，應(yīng)急治理不能忽視細(xì)小單元治理的復(fù)雜性，越是貼近基層越要依靠基層的立場(chǎng)來(lái)分析應(yīng)急治理中的復(fù)雜問(wèn)題。

其次，復(fù)雜性不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)變化的。Boulton等人認(rèn)為，世界是單個(gè)部分相互依賴(lài)、彼此進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程和結(jié)果，不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的，因此復(fù)雜的世界更接近于一種到來(lái)時(shí)（becoming）[15]。也就是說(shuō)，現(xiàn)有模式和事件之間會(huì)因?yàn)榉蔷€(xiàn)性交互作用而產(chǎn)生偶然的、緊急的、無(wú)法預(yù)測(cè)的不確定性，其中的變化和風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)在可能無(wú)從考證。按照復(fù)雜性理論的觀(guān)點(diǎn)，系統(tǒng)是動(dòng)態(tài)的，在變化過(guò)程中，簡(jiǎn)單的系統(tǒng)變成復(fù)雜的，反之亦然。系統(tǒng)元素之間的確定性、非線(xiàn)性和不確定性關(guān)系產(chǎn)生了這些動(dòng)態(tài)變化[14]。特別是對(duì)于社區(qū)層面而言，由于直接面對(duì)人與人的關(guān)系，各種情形復(fù)雜多變，因此不能以靜態(tài)機(jī)械的觀(guān)點(diǎn)看待社區(qū)應(yīng)急治理。

再次，復(fù)雜性既基于系統(tǒng)論觀(guān)點(diǎn)，又超越了系統(tǒng)論。復(fù)雜性科學(xué)挑戰(zhàn)現(xiàn)存的還原論范式，不贊成通過(guò)分解結(jié)構(gòu)成分來(lái)建立清楚的因果關(guān)系，而把世界看作一個(gè)系統(tǒng)，并把所有的學(xué)科納入一個(gè)整體來(lái)理解。復(fù)雜性理論是在開(kāi)放系統(tǒng)理論基礎(chǔ)上，引入并發(fā)展出一批核心概念，如自組織、涌現(xiàn)和非線(xiàn)性等[16]（pp.354-373）。其與一般的系統(tǒng)論也有所不同，不承認(rèn)這些交互作用或變量以線(xiàn)性方式運(yùn)行，也不承認(rèn)可以按照一定程度的確定性進(jìn)行預(yù)測(cè)。事實(shí)上，復(fù)雜性理論認(rèn)為，在復(fù)雜系統(tǒng)中可以通過(guò)調(diào)整這些相互作用或變量來(lái)管理情況[17]。特別是理解復(fù)雜性不能僅停留于系統(tǒng)論的理論框架，不能簡(jiǎn)單地構(gòu)想出復(fù)雜的系統(tǒng)，而要從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)深化和拓展對(duì)復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)。

最后，復(fù)雜性理論認(rèn)為每個(gè)組織和環(huán)境都是獨(dú)特的。每個(gè)組織的構(gòu)造稍有不同，以與其內(nèi)部和外部環(huán)境進(jìn)行交互。此外，組織的各個(gè)部分在其內(nèi)部動(dòng)態(tài)方面也可能是獨(dú)特的。當(dāng)然，一些組織也有共同之處，但對(duì)這些組織的描述不能被簡(jiǎn)化為一些適用于所有組織的規(guī)則。如泰勒、法約爾等經(jīng)典管理理論家試圖提供一種統(tǒng)一的理論，能夠?qū)?fù)雜的現(xiàn)象簡(jiǎn)化為一些基本的規(guī)則和假設(shè)。在這個(gè)經(jīng)典的管理意義上，只要所有組織遵循一套公認(rèn)的管理箴言就會(huì)成功[18]。系統(tǒng)理論認(rèn)識(shí)到組織中發(fā)生的相互作用的復(fù)雜性，它在很大程度上幫助改變了傳統(tǒng)管理理論的觀(guān)點(diǎn)。特別是在應(yīng)急管理中，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)特定治理單元的屬性甄別，而不能采取過(guò)度制式化的治理模式。

總體而言，復(fù)雜性理論對(duì)“牛頓主義者”的確定性概念發(fā)起了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)應(yīng)急管理中，學(xué)者和實(shí)踐者最為關(guān)心行動(dòng)者之間創(chuàng)造或改變特定的互動(dòng)模式，以獲得特定的結(jié)果。例如，政府如何設(shè)計(jì)一套制度，以促使其他主體產(chǎn)生特定的行為;或者給定一組機(jī)構(gòu)，來(lái)進(jìn)行有效管理，以實(shí)現(xiàn)特定的結(jié)果[8]。這些尋求特定因果關(guān)系的思維方式，實(shí)際上過(guò)度依賴(lài)簡(jiǎn)化版的治理情境。但在復(fù)雜性的視域下，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注行動(dòng)者互動(dòng)和環(huán)境變化中的復(fù)雜問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)一種簡(jiǎn)約而非簡(jiǎn)單的治理[19]。

三、城市社區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的復(fù)雜性劃分

社區(qū)應(yīng)急治理面臨的是復(fù)雜環(huán)境與復(fù)雜行為，這使得以傳統(tǒng)的線(xiàn)性思維或因果判定思維推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急治理往往會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性效應(yīng)。而以往的研究對(duì)社區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也多從實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)，從管理領(lǐng)域或按嚴(yán)重程度劃分社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)，缺少對(duì)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)從復(fù)雜性本質(zhì)上的識(shí)別。風(fēng)險(xiǎn)管理專(zhuān)家Ortwin Renn利用復(fù)雜性、不確定性和模糊性之間的區(qū)別劃分不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，這對(duì)于從復(fù)雜性視角理解社區(qū)應(yīng)急治理面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題具有重要意義。他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)決策不可避免地會(huì)遇到三個(gè)具體的挑戰(zhàn)，任何類(lèi)型的分析-審議過(guò)程都必須解決復(fù)雜性、不確定性和模糊性問(wèn)題[20]。由此他將風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題分為線(xiàn)性（常規(guī)）風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、帶有高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、由于解釋和規(guī)范的不明確而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題（參見(jiàn)表1）。

Ortwin Renn不僅對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了類(lèi)型劃分，還分析了面向不同復(fù)雜特征的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題應(yīng)采取的管理策略，以及面向其他主體參與應(yīng)采取的態(tài)度。我國(guó)的城市社區(qū)應(yīng)急治理亦可以循著這種對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的劃分，并在中國(guó)基層的情境下分析其適合的應(yīng)急治理策略。

（一）常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

在復(fù)雜性的語(yǔ)境下，常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是指復(fù)雜性、不確定性和模糊性特征都不突出的線(xiàn)性風(fēng)險(xiǎn)，也就是指通過(guò)既有的經(jīng)驗(yàn)與慣例，人們可以展開(kāi)充分的風(fēng)險(xiǎn)-收益分析或者利弊權(quán)衡。在社區(qū)治理中，常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題往往是指不會(huì)引發(fā)重大爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，如社區(qū)內(nèi)火災(zāi)救援、醫(yī)療急救、食品安全、建筑安全等方面的應(yīng)急事件。面對(duì)生命財(cái)產(chǎn)安全采取果斷的救援或救治，已經(jīng)成為公眾在應(yīng)急治理中的共識(shí)性知識(shí)，因此在這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題下無(wú)須擴(kuò)大復(fù)雜性的內(nèi)涵，也不需要偏離傳統(tǒng)的決策，而應(yīng)當(dāng)遵循管理和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效的處理。但需要注意的是，常規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不等同于程度低、影響小的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，它只是一種在可能帶來(lái)的后果預(yù)期上是相對(duì)清晰的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。因此這類(lèi)社區(qū)應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)主要依靠專(zhuān)業(yè)知識(shí)，更注重工具性舉措的作用，相對(duì)而言不需要利益相關(guān)者發(fā)揮更多的決策或建議作用。

（二）復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題主要指因果關(guān)系形成了一個(gè)多層面的網(wǎng)絡(luò)，許多因素介入其中并相互作用，影響事件或活動(dòng)的結(jié)果[21]（p.194）。也就是說(shuō)，相對(duì)于常規(guī)問(wèn)題的線(xiàn)性特征而言，復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題意味著背后存在復(fù)雜的模型，因此治理復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，關(guān)鍵就是獲取更為充分的信息，增強(qiáng)科學(xué)判斷，運(yùn)用更完備的知識(shí)降低復(fù)雜性。正如Ortwin Renn所言，一旦風(fēng)險(xiǎn)得到充分評(píng)估，線(xiàn)性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)情況之間幾乎沒(méi)有差別。高復(fù)雜性是指風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知成分，為數(shù)據(jù)收集和解釋提供了特定的約束和挑戰(zhàn)[22]（p.192）。實(shí)際上管理科學(xué)和眾多計(jì)算機(jī)模擬技術(shù)在應(yīng)急管理中最核心的就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。社區(qū)在面對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，往往離不開(kāi)專(zhuān)家特別是技術(shù)專(zhuān)家的參與，在面對(duì)復(fù)雜的工程安全或者事故災(zāi)難時(shí)，專(zhuān)家之間的共識(shí)往往成為政府采取社區(qū)應(yīng)急治理措施的根據(jù)。社區(qū)在面向復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的應(yīng)急治理中，更多應(yīng)當(dāng)依靠增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知和社區(qū)自身魯棒性行事。對(duì)于城市社區(qū)網(wǎng)而言，復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的應(yīng)急治理需要通過(guò)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)感知來(lái)尋求更為科學(xué)的決策。而從應(yīng)急治理的角度來(lái)說(shuō)，則應(yīng)該通過(guò)增強(qiáng)城市社區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)系統(tǒng)，以及強(qiáng)化安全裝置、制定相關(guān)的法規(guī)或公約防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，從而提升社區(qū)組織特別是居委會(huì)和物業(yè)發(fā)起、執(zhí)行、監(jiān)督和修訂管理行動(dòng)的能力。

（三）不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

不確定性會(huì)降低因果機(jī)制可以被揭示的信心[23]。既有對(duì)復(fù)雜性的研究多認(rèn)為復(fù)雜問(wèn)題本身就包含著不確定性的內(nèi)涵。但在城市社區(qū)應(yīng)急管理實(shí)踐中，我們?nèi)匀豢梢杂檬欠窬哂胁淮_定性這一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的復(fù)雜程度進(jìn)行區(qū)分。不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題往往意味著應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)按照最為謹(jǐn)慎的策略推進(jìn)，如在公共衛(wèi)生防控、自然災(zāi)害防控中，因面對(duì)高度的不確定性，社區(qū)的應(yīng)急治理需要在法律和政策標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)選擇合適的管理方案，并根據(jù)情形發(fā)展選擇謹(jǐn)慎的管理策略。由于不確定性意味著風(fēng)險(xiǎn)的程度尚不可知，因此要謹(jǐn)防決策發(fā)生失誤，甚至要在決策中保證當(dāng)新的知識(shí)產(chǎn)生時(shí)社區(qū)應(yīng)急的過(guò)程能夠發(fā)生轉(zhuǎn)變甚至逆轉(zhuǎn)。面對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，社區(qū)應(yīng)急治理更應(yīng)該增強(qiáng)治理系統(tǒng)的韌性，使社區(qū)應(yīng)急治理體系具有面對(duì)高度不確定性風(fēng)險(xiǎn)的保護(hù)策略或調(diào)整策略。這與魯棒性對(duì)預(yù)先知道潛在威脅的準(zhǔn)備能力不同，社區(qū)應(yīng)急治理的韌性更強(qiáng)調(diào)手段多樣化、響應(yīng)及時(shí)化以及方式靈活化。與復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題強(qiáng)調(diào)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和知識(shí)的完備不同，不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更強(qiáng)調(diào)反思性，即能夠建設(shè)應(yīng)對(duì)能力更強(qiáng)的社區(qū)應(yīng)急治理策略組合。

（四）模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題存在的重要原因是社會(huì)中不同的利益相關(guān)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息有不同的解釋?zhuān)@是風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題社會(huì)性的體現(xiàn)，也是城市社區(qū)應(yīng)急治理亟待被重視的難題。一般風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的應(yīng)急管理更多從技術(shù)手段切入，而模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題則要更多地考慮人的因素，因此治理的特性更為突出。這種模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的背后是難以調(diào)和的多元知識(shí)和價(jià)值判斷，這使得在采取應(yīng)急治理措施時(shí)，對(duì)于什么樣的行動(dòng)是合理的或規(guī)范的也都存在爭(zhēng)議。越是貼近基層，這種模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越多，如在疫情防控中采取對(duì)住戶(hù)的封門(mén)措施，面對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)而對(duì)公眾采取的行動(dòng)限制措施、危險(xiǎn)設(shè)施的改造和拆除等。模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的應(yīng)急治理僅依靠強(qiáng)制手段或行政手段難以取得最佳的效果，甚至還會(huì)產(chǎn)生負(fù)外部性效應(yīng)。在城市社區(qū)中面對(duì)模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題最有效的應(yīng)急治理措施必須涉及參與的元素，即應(yīng)當(dāng)最大限度地保障多元利益主體能夠發(fā)表看法，并在協(xié)商與互動(dòng)中最大可能地消除分歧，形成一致性意見(jiàn)。當(dāng)然最理想的結(jié)果是能夠找到大多數(shù)主體都能接受的應(yīng)急方案，而如果沒(méi)有這樣的方案，則可能需要采取補(bǔ)償方法，以使因應(yīng)急措施而受到利益損失的一方能夠最大限度地理解。

綜合來(lái)看，以復(fù)雜性為切入，城市社區(qū)應(yīng)急治理主要面臨上述四類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。對(duì)于一般風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題而言，可以根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和慣例采取措施，因此系統(tǒng)總結(jié)當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急治理的知識(shí)譜系和技術(shù)流程具有重要價(jià)值。而隨著復(fù)雜性的增強(qiáng)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題則需要更科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和更科學(xué)的分析手段。如果不確定性的特征更加突出，不確定性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題導(dǎo)致了知識(shí)匱乏，那么僅采取復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)管理方法也是不夠的，而是要基于專(zhuān)家共識(shí)選擇更謹(jǐn)慎的應(yīng)急策略。當(dāng)應(yīng)對(duì)模糊性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題時(shí)，更廣泛的公眾參與和協(xié)商是必要的，并且協(xié)商意見(jiàn)要比管理技術(shù)本身更為重要。從復(fù)雜性視角來(lái)看，城市社區(qū)的應(yīng)急治理是技術(shù)性與社會(huì)性的統(tǒng)一，社區(qū)應(yīng)急治理的現(xiàn)代化不能夠簡(jiǎn)單理解為工程技術(shù)能力的現(xiàn)代化，也不能理解為設(shè)施與裝置的現(xiàn)代化，還需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的特性專(zhuān)門(mén)考慮制度性和參與性的變化。

四、復(fù)雜性視域下城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化提升路徑

在復(fù)雜性視域下，城市社區(qū)應(yīng)急治理不能僅依靠簡(jiǎn)單的工程思維推進(jìn)，還需要考量社會(huì)和公民意見(jiàn)。因此，通過(guò)簡(jiǎn)單地刻畫(huà)管理流程以及提升社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)解決城市社區(qū)的應(yīng)急治理還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要結(jié)合當(dāng)前的社區(qū)治理體系和經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景系統(tǒng)性謀劃社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

（一）增強(qiáng)常態(tài)社區(qū)治理體系的應(yīng)急治理能力

諸多研究認(rèn)為城市社區(qū)應(yīng)當(dāng)建立一套完善的應(yīng)急管理體系，但實(shí)際上社區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)未必都源自于外界，還可能源自于社區(qū)內(nèi)部的溝通與協(xié)作。簡(jiǎn)單割裂應(yīng)急與常態(tài)，建構(gòu)兩套工程學(xué)體系是機(jī)械的，也是不切實(shí)際的。發(fā)揮既有社區(qū)治理體系的應(yīng)急效能是系統(tǒng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題的根本之舉。

首先，要發(fā)揮黨組織的應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)作用。要將黨組織在社區(qū)治理的核心引領(lǐng)作用轉(zhuǎn)化為黨組織在應(yīng)急治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。依靠社區(qū)黨建的各類(lèi)平臺(tái)和機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)起多元主體的參與和有組織的協(xié)作。以社區(qū)黨組織為樞紐，即時(shí)落實(shí)黨中央和上級(jí)黨委政府的決策，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市域與社區(qū)的圈層協(xié)作;并依靠黨組織的組織優(yōu)勢(shì)與動(dòng)員優(yōu)勢(shì)做好群眾的組織、疏導(dǎo)、疏解工作，以黨組織工作的社會(huì)優(yōu)勢(shì)補(bǔ)充科層管理的行政化在群眾工作中的能力不足。

其次，要強(qiáng)化社區(qū)三駕馬車(chē)的協(xié)作能力。居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物管公司是支撐常態(tài)化社區(qū)治理的關(guān)鍵性力量。在城市社區(qū)應(yīng)急治理中，居委會(huì)擁有相對(duì)專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)工作者，具備較強(qiáng)的管理能力和執(zhí)行能力;運(yùn)轉(zhuǎn)良好的業(yè)委會(huì)能夠有效協(xié)調(diào)公民意見(jiàn)，妥善協(xié)調(diào)物權(quán)和所有權(quán)爭(zhēng)議;而物管公司往往對(duì)社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施較為了解，能夠?yàn)榧皶r(shí)調(diào)取相關(guān)信息、協(xié)助分析研判風(fēng)險(xiǎn)事故、組織搶修等提供強(qiáng)有力的支撐。

最后，還要強(qiáng)化公眾和社會(huì)力量的有序參與。一是要重視民意。在城市社區(qū)應(yīng)急治理中為避免政府、技術(shù)部門(mén)與公民因價(jià)值判斷或事實(shí)判斷導(dǎo)致的差異化立場(chǎng)，需要積極引入民意。二是要重視社區(qū)志愿者或積極分子的作用。將應(yīng)急治理的網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)的生活網(wǎng)絡(luò)相融合，使社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的感知觸角融入社區(qū)的生活體系。三是要發(fā)揮社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)。在一些需要進(jìn)行心理干預(yù)、專(zhuān)業(yè)性救援的風(fēng)險(xiǎn)事件中應(yīng)當(dāng)注重引導(dǎo)社會(huì)組織的有序參與，部分社區(qū)行政事務(wù)也可以適當(dāng)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，以增強(qiáng)社區(qū)工作的針對(duì)性。

（二）社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化的建構(gòu)路徑

社區(qū)應(yīng)急治理體系不能僅照搬政府應(yīng)急管理的模式，還要兼顧社區(qū)的社會(huì)性及人民性。實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)應(yīng)急治理體系的現(xiàn)代化，也需要依靠不斷的評(píng)估反思來(lái)積累更多制度性經(jīng)驗(yàn)?；趶?fù)雜性理論及城市社區(qū)發(fā)展規(guī)律，城市社區(qū)應(yīng)急治理現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)具有五個(gè)層次的建設(shè)目標(biāo)與意涵。

一是提升社區(qū)應(yīng)急治理體系的科學(xué)性及有效性。社區(qū)應(yīng)急治理體系是指規(guī)范社區(qū)應(yīng)急時(shí)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)社區(qū)秩序的一系列制度和程序。社區(qū)應(yīng)急體系的科學(xué)性與有效性應(yīng)當(dāng)是最基礎(chǔ)的目標(biāo)，一些侵害社區(qū)應(yīng)急有效性的形式主義、文牘主義作風(fēng)需要被排斥在外，從而構(gòu)建起符合科學(xué)判斷的協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的社區(qū)應(yīng)急制度運(yùn)行系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急治理的預(yù)期目標(biāo)。

二是要衡量社區(qū)應(yīng)急成本及負(fù)面效益。如果以實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的社區(qū)應(yīng)急治理為唯一目標(biāo)，往往會(huì)導(dǎo)致不計(jì)成本的投入和短視化的治理行為。社區(qū)應(yīng)急治理應(yīng)當(dāng)充分探討應(yīng)急方案的成本是否合理，以及這些成本是否有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。在最接近民眾的基層社區(qū)，充分評(píng)估方案的實(shí)施是否損害了其他方面或者其他群體的利益，是否對(duì)社區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。

三是要增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急治理與常態(tài)化治理的可持續(xù)銜接。應(yīng)急狀態(tài)不能成為常態(tài)，應(yīng)急治理也不能成為常態(tài)化的治理模式，因此應(yīng)急方案的選擇要盡可能地為后續(xù)轉(zhuǎn)向常態(tài)治理方式提供方便。具體而言，要做好應(yīng)急治理與常態(tài)化治理轉(zhuǎn)換的過(guò)渡性方案，將應(yīng)急治理的過(guò)程與社區(qū)韌性的提升過(guò)程相統(tǒng)一，防止因過(guò)度應(yīng)急治理造成常態(tài)化治理手段失靈。

四是提升社區(qū)應(yīng)急治理的法治化水平。最深刻意義上的法治意味著社會(huì)產(chǎn)生共識(shí)，其法律是公正和既存的，能夠約束所有掌握公共權(quán)力者的行為[24]（p.11）。由于應(yīng)急狀態(tài)下通常存在事件的不確定性，所以往往會(huì)出現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)下的維穩(wěn)行為，或?qū)駲?quán)利的限制。隨著政治文明進(jìn)程的加快，應(yīng)急治理中的法治化是必然取向，特別是在社區(qū)應(yīng)急治理中更要堅(jiān)守法治精神，實(shí)現(xiàn)對(duì)法制的突破與對(duì)法治的堅(jiān)守相統(tǒng)一[25]。

五是要在社區(qū)應(yīng)急治理中強(qiáng)化合法性。社區(qū)應(yīng)急治理雖然是發(fā)生在基層場(chǎng)域的治理活動(dòng)，卻因民眾具有更切身的感受而成為影響其政治認(rèn)同的關(guān)鍵。要在社區(qū)應(yīng)急治理中增強(qiáng)民眾對(duì)政府具體治理行為的治權(quán)認(rèn)同，提前研判應(yīng)急方案在道德上的可接受度以及對(duì)某些群體的文化或情感可能帶來(lái)的傷害，從而從社區(qū)應(yīng)急場(chǎng)域中展示治理能力和制度的優(yōu)越性，以強(qiáng)化國(guó)家治理的總體效能。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Risk Identification of Urban Communities and Their Emergency Management Strategies From the Perspective of Complexity

Zhao Ji

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030）

Abstract：

The emergency management of urban communities is full of complexity， so the simple linear thinking should be avoided in the process of risk identification and risk cognition. According to the complexity theory， urban community emergency events can be divided into conventional risk problems， complex risk problems， uncertain risk problems and fuzzy risk problems， and differentiated governance strategies can be adopted. For the future， the Party organization should play the role of the emergency led， strengthen the cooperation ability of community troika， expand the orderly participation of the public and social forces， so as to enhance normal community governance system of emergency management ability. In addition， community emergency management modernization should be promoted by enhancing the scientific nature and effectiveness， cost and benefit balance， sustainability， and legitimacy of rule by law.

Key words：

emergency management， urban communities， community security， community governance