杜健勛 廖彩舜

摘 要：

環(huán)境影響評價是現(xiàn)代環(huán)境法從危害控制邁向風險預(yù)防的關(guān)鍵制度，應(yīng)當發(fā)揮其應(yīng)有的規(guī)制功能與制度剛性。當前以項目單位自我承諾代替審批機關(guān)實質(zhì)性審批、由事中事后監(jiān)管代替事前規(guī)制為主要內(nèi)容的環(huán)評告知承諾制改革虛化隱匿了環(huán)評制度的預(yù)先規(guī)制功能，突破了現(xiàn)行環(huán)評法律體系的邊界與范圍。據(jù)此，須對環(huán)評告知承諾制的制度內(nèi)容進行現(xiàn)實檢視，重述環(huán)境影響評價制度預(yù)防規(guī)制的功能定位，并且結(jié)合比例原則與法制統(tǒng)一原則等基礎(chǔ)性調(diào)控邏輯細致考量改革的法治邊界，申明環(huán)評改革須嚴格按照法治方式開展。只有堅持依法改革思維和規(guī)范法學路徑，環(huán)評改革方能行穩(wěn)致遠，實現(xiàn)預(yù)期改革目的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價;告知承諾制;行政審批改革;風險防控;環(huán)境治理

中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0085-11

一、問題的提出

環(huán)境影響評價是現(xiàn)代環(huán)境法實現(xiàn)由后果控制向預(yù)先規(guī)制轉(zhuǎn)變的重要制度工具，在環(huán)境治理中發(fā)揮了重要作用。但環(huán)境影響評價須經(jīng)生態(tài)環(huán)境保護主管部門審批，耗時較長，某種意義上減緩了項目的建設(shè)進度，加之深化放管服、優(yōu)化營商環(huán)境與促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)也是疫情中不容忽視的現(xiàn)實需求。為了提升環(huán)評效率、減少行政相對人行政負擔、促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部于2020年3月3日發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》，拓展環(huán)評告知承諾制審批改革試點。在我國科層制的制度框架下，試點很快在安徽、黑龍江、江西、廣東等省份展開。這些試點的核心意旨是由省級生態(tài)環(huán)境保護主管部門劃定具有環(huán)境影響總體可控、受疫情影響較大、就業(yè)密集型等特點的與民生相關(guān)的建設(shè)項目范圍，該范圍內(nèi)的環(huán)境影響評價文件等資料可不經(jīng)環(huán)評審批部門評估、審查，直接由審批機關(guān)做出審批決定，并通過加強事中、事后監(jiān)管的方式加以管控，避免相關(guān)建設(shè)單位未按承諾落實生態(tài)環(huán)境保護措施或出現(xiàn)承諾不實、弄虛作假的情形[1]。

由于環(huán)評告知承諾制極大地縮減了審批流程與時間，并以社會主體信用自治代替了公權(quán)力管控，社會輿論普遍肯定該改革的積極面向，認為其是一場深刻的圖章革命，釋放了信任紅利，推動放管服走向縱深①。然而，環(huán)境問題具有嚴重性與不可逆性，簡單地放松環(huán)評規(guī)制并非現(xiàn)代環(huán)境治理的必然選擇。2020年11月9日，中華人民共和國國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行證明事項和涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制的指導(dǎo)意見》，明確指出在公共安全、生態(tài)環(huán)境保護等直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全，且風險較大、糾錯成本較高、損害難以挽回的證明事項中，不適用告知承諾制。

雖然環(huán)評告知承諾制改革被中央政府否定，但實踐中仍然呈現(xiàn)出隱秘生發(fā)的態(tài)勢。例如，2020年11月6日，江西省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江西省環(huán)評與排污許可監(jiān)管三年行動計劃》（2021-2023年）以及《2021年度環(huán)評與排污許可監(jiān)管工作方案》，提出進一步拓寬環(huán)評審批正面清單，對生豬養(yǎng)殖環(huán)評實施告知承諾制。2020年11月25日，生態(tài)環(huán)境部頒布《生態(tài)環(huán)境部建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）審批程序規(guī)定》，其中第二十條規(guī)定，實行告知承諾審批制審批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）的有關(guān)辦法，由生態(tài)環(huán)境部另行制定。

面對實踐中出現(xiàn)的廣泛爭議、多種樣態(tài)的環(huán)評告知承諾制改革，國內(nèi)學界鮮見有專門文章對此進行探討，僅在論述告知承諾制改革或事中事后監(jiān)管改革時，對此有所論及。一種觀點基本肯定環(huán)評告知承諾制改革，認為環(huán)評告知承諾制的開展是行政機關(guān)在追求環(huán)境價值保護目標的同時對提高行政效率的更進一步的探索，反映了在環(huán)境管理制度改革中平衡環(huán)境價值與效率價值的努力和嘗試，且有助于環(huán)評與排污許可的制度銜接，切實簡化原有審批程序的重疊繁雜[2]。另一種觀點則基本否定了環(huán)評告知承諾制改革，認為由于建設(shè)項目行政審批具有復(fù)雜性與不可預(yù)測性，加之告知承諾制中的監(jiān)管機制還處于建構(gòu)階段，環(huán)評告知承諾制尚不足以完全取代環(huán)評事前預(yù)防風險的制度功能[3];同時，還有學者認為環(huán)評告知承諾制改革過于偏重和放大行政審批的效率價值，在某種程度上阻礙了公眾參與等制度功能的有效發(fā)揮[4]。

上述觀點展示了學界的不同視角、觀點以及爭論，有助于認知并反思當前的環(huán)評告知承諾制改革。然而，這些觀點僅是在探討告知承諾制或事中事后監(jiān)管時附帶論及環(huán)評告知承諾制，并未深入探討環(huán)評告知承諾制的改革動向與制約因素。本文認為，改革環(huán)評行政審批、提升環(huán)評行政審批效率在某種意義上能夠變革行政規(guī)制模式，重塑政府、市場和社會三者之間的關(guān)系，甚至讓政府在成熟的市場經(jīng)濟體制中找到恰當位置[5]。尤其在疫情防控常態(tài)化的社會背景下，在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)提升行政審批、促進社會活力、降低市場主體經(jīng)營成本確系大勢所趨。但盲目虛置公權(quán)力對環(huán)境影響評價的實質(zhì)性審查把控，無法有效解決我國環(huán)境問題愈演愈烈的現(xiàn)實困境。更為重要的是，環(huán)評告知承諾制改革應(yīng)當嚴格遵守相關(guān)法律規(guī)定，并在遵循環(huán)境影響評價預(yù)防規(guī)制的基本功能定位的前提下，謹慎審查行政審批改革的合法性與合理性，確保改革嚴格依照法治方式進行，從而避免改革受到行政審批運動化、形式化的批評，并消解環(huán)評制度本身所蘊含的價值定位與制度功能[6]。筆者不揣淺陋，以此求教于方家。

二、環(huán)評告知承諾制改革動向的現(xiàn)實檢視

環(huán)評告知承諾制改革生發(fā)于浩大日久的行政審批改革中，沿著效率為先、市場優(yōu)位的行政審批改革路徑，嘗試在環(huán)評領(lǐng)域構(gòu)建以市場自律、私人規(guī)制為主要內(nèi)容、以“雙隨機、一公開”等事中事后監(jiān)督工具為制度保障的新型環(huán)境治理模式。上述改革動向與制度設(shè)計能否取代環(huán)評事前審批，發(fā)揮改革預(yù)期效能，需要結(jié)合現(xiàn)實制約因素予以衡量。

（一）效率優(yōu)先的價值考量

最大程度壓縮審批時間，從而優(yōu)化營商環(huán)境、促進復(fù)工復(fù)產(chǎn)，是環(huán)評告知承諾制的原初目標。一則，在《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》這一源頭性文件中，“拓展環(huán)評告知承諾制審批改革試點”位于“（四）制定實施環(huán)評審批正面清單，便利項目開工建設(shè)”這一項下。對此運用體系解釋可知，環(huán)評告知承諾制是為便于項目開工建設(shè)而被采用的手段。二則，各個省市開展地方環(huán)評告知承諾制改革時，亦多次強調(diào)改革目的是進一步提高環(huán)評審批效能，并嚴格規(guī)定了1至2天的極短審批時間。三則，在生態(tài)環(huán)境部2020年8月例行新聞發(fā)布會實錄中，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司司長在回答記者提問時亦明確，對17大類、44小類行業(yè)項目實行環(huán)評報告書或報告表的告知承諾制審批改革試點，最大程度壓縮審批時間以積極支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。由此可見，環(huán)評告知承諾制的首要目的在于壓縮審批時間，提升環(huán)評審批效率。

雖然基于國家之發(fā)展與行政效率之提高，在確保環(huán)境影響評估程序公平性與正確性的前提下來改進程序進行之復(fù)雜、重復(fù)與無效率是當務(wù)之急[7]，但影響生態(tài)環(huán)境的作用源和變量復(fù)雜多樣，由科技迅速發(fā)展帶來的潛在風險無法經(jīng)由經(jīng)驗法則及項目單位單方面承諾予以判斷，加之生態(tài)環(huán)境一旦遭受超過環(huán)境容量的破壞，往往需要相當長的時間或根本就已經(jīng)無法恢復(fù)[8]（p.33）。正是為了抵御上述嚴重復(fù)雜且不可逆的環(huán)境風險，環(huán)評制度才做出了事前審批的規(guī)定，并在審批制度中安排了公告公示、征求意見等公眾參與環(huán)節(jié)。不可忽視的是，這些環(huán)節(jié)的有效進行均須以充足的時間保證為前提，故而環(huán)評告知承諾制極限壓縮審批時間，將無法保證環(huán)評本身所蘊含環(huán)境規(guī)制作用的充分發(fā)揮，公眾亦不能實質(zhì)性參與環(huán)評和有效進行風險溝通。更為關(guān)鍵的是，在我國環(huán)境問題嚴峻、社會多元利益共存情境下，片面強調(diào)行政效率提升和控制行政權(quán)力或減少行政權(quán)力在環(huán)境保護領(lǐng)域的介入是遠遠不夠的，還須考慮環(huán)境保護的客觀需要與環(huán)評審批的合理性[9]。

（二）私人規(guī)制的環(huán)境治理模式

環(huán)評告知承諾制的亮點在于放松環(huán)評領(lǐng)域的高權(quán)規(guī)制，強調(diào)激發(fā)市場主體在環(huán)評領(lǐng)域的自覺自律，去除行政中心化規(guī)制，實現(xiàn)行政主體與行政相對人的契約化合作。這一改革動向希望以市場主體自我規(guī)制與協(xié)商性規(guī)制手段替代行政審批的高權(quán)規(guī)制，降低環(huán)評審批的行政管控剛性。然而，這一改革動向在某種程度上過于依賴市場主體的自律。

首先，根據(jù)公共信托理念，生態(tài)環(huán)境保護是國家理應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，由于經(jīng)濟人理性預(yù)設(shè)的客觀存在，市場難以進行有效供給輸送[10]。質(zhì)言之，對建設(shè)項目環(huán)評進行行政審批恰好是生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)對市場失靈、社會自律不足及搭便車現(xiàn)象的必要干預(yù)[11]。因此，行政機關(guān)不能完全退出而由項目單位單方面進行實質(zhì)意義上的環(huán)境影響評價。

其次，我國環(huán)評機構(gòu)已和行政機關(guān)脫鉤，完全由項目單位選用，若無行政機關(guān)對環(huán)評進行有效規(guī)制，極易出現(xiàn)虛假環(huán)評現(xiàn)象[12]。典型者如海南融創(chuàng)集團海南月島項目的環(huán)評機構(gòu)，將項目定位為“生態(tài)旅游”類，以便使其符合《海南省人民政府關(guān)于劃定海南省生態(tài)保護紅線的通告》中Ⅱ類生態(tài)保護紅線區(qū)管控原則，繼而通過環(huán)評審批;再如深圳灣航道疏浚工程（一期）環(huán)評文件，該文件公然抄襲造假，竟在其中出現(xiàn)35處“湛江”字眼[13]。此外，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)計，自2019年11月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》以來，僅生態(tài)環(huán)境部就已累計對50家環(huán)評單位和61名環(huán)評從業(yè)人員予以通報批評并實行失信記分，全國則累計對227家單位和224人實行失信記分[14]。由此可見，我國環(huán)評領(lǐng)域的私人規(guī)制尚須培育，市場主體自律能力嚴重滯后于環(huán)評告知承諾制改革要求，無法實現(xiàn)以私法形式完成行政任務(wù)的既定目標。

（三）多種監(jiān)管工具的聯(lián)動運用

為了避免“一放就亂”的局面，環(huán)評告知承諾制規(guī)定行政機關(guān)要加強事中事后監(jiān)管，同時強調(diào)落實《關(guān)于強化建設(shè)項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管的實施意見》（〔2018〕11號）的要求，重視發(fā)揮監(jiān)管工具的多階段聯(lián)動規(guī)制效用。一方面，環(huán)評告知承諾制重視增強監(jiān)管數(shù)據(jù)可用性，發(fā)揮大數(shù)據(jù)監(jiān)管的規(guī)制效用，以更為高效靈活的方式對環(huán)評進行全方位全景化的精細監(jiān)管。另一方面，改革亦著重發(fā)揮信用工具的規(guī)制能力。一則，環(huán)評告知承諾制的適用前提為建設(shè)單位與環(huán)評機構(gòu)信用良好，亦即建設(shè)單位或環(huán)境影響評價文件編制單位尚處于失信懲戒有效期內(nèi)的，不得被納入環(huán)評告知承諾制實施主體范圍;二則，在事中事后監(jiān)管中重視運用“雙隨機、一公開”的本土創(chuàng)新性監(jiān)管方式，并將其檢查結(jié)果納入信用信息平臺，作為對企業(yè)信用分類與環(huán)評機構(gòu)考核的重要評價參數(shù)。簡言之，環(huán)評告知承諾制希望通過信用的治理，在一處失信、處處受限的信用治理社會形勢下，構(gòu)建事中事后監(jiān)管與信用監(jiān)管相互配合、相互助力的聯(lián)動機制。

雖然環(huán)評告知承諾制聯(lián)動運用上述監(jiān)管工具，但其均面臨本土性制約。一方面，大數(shù)據(jù)監(jiān)管在客觀方面對財力與技術(shù)要求頗高，單個生態(tài)環(huán)境行政系統(tǒng)缺乏足夠的資源與能力獨立發(fā)展數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，并且環(huán)境規(guī)制所需要的信息本身就有跨部門、跨區(qū)域的特征，極易遭受地方保護主義與部門利益糾葛的限制。另一方面，信用監(jiān)管工具的有效運轉(zhuǎn)需要充足精準的信用數(shù)據(jù)，且監(jiān)管工具建基于對信用高度依賴的以大中型企業(yè)為主的市場結(jié)構(gòu)中。然而，我國并不完全具備信用規(guī)制的現(xiàn)實土壤。一則，行政資源的有限性使行政機關(guān)無法充足掌握所需信息，無法精確獲析行政相對人違法違規(guī)行為的程度。二則，我國存在大量基層小微企業(yè)，這些企業(yè)對自身信用的主觀需求并不強烈[15]。三則，“雙隨機、一公開”受到地方編制資源等的制約束縛，在基層執(zhí)法尤其是欠發(fā)達地區(qū)中難以充分施展[16]。如是觀之，環(huán)評告知承諾制設(shè)計的事中事后監(jiān)管體系雖然聯(lián)動運用了多種監(jiān)管工具，但均不太成熟，無法完全代替環(huán)評制度原有的預(yù)先規(guī)制功能，不能消解龐雜且具有本土性的現(xiàn)實困境。

三、環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能對告知承諾制改革的限制

環(huán)評告知承諾制改革除了在實質(zhì)上面臨上述本土性制約因素，更為重要的是其用事中事后監(jiān)管掏空環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能，在某種意義上背離了環(huán)評制度的價值遵循。因為作為環(huán)境法預(yù)防規(guī)章制度中最為重要的環(huán)境影響評價，其理念在于實現(xiàn)預(yù)防，根本價值在于防患于未然[17]。環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能的確立，不僅深刻契合現(xiàn)代環(huán)境法從消極危險防御到積極預(yù)防風險的發(fā)展邏輯，而且經(jīng)由我國《憲法》《環(huán)境保護法》及《環(huán)境影響評價法》等法律的確認，具有實然法的拘束力。環(huán)評告知承諾制改革不能背離這一基本制度功能定位。

（一）預(yù)防型規(guī)制是環(huán)評制度本質(zhì)

在環(huán)境法發(fā)軔之初，環(huán)境問題被視為發(fā)展過程中“必要的惡”，私法因應(yīng)環(huán)境問題的重心在于強調(diào)行為人的排放自由，公法須盡量避免介入市民社會，并以限制行政權(quán)的啟動為基本法理[18]。然而，現(xiàn)代國家已由自由主義有限國家逐步變遷為有為國家，而且現(xiàn)代環(huán)境損害破壞程度嚴重并具有不可逆特征，環(huán)境保護已成為個人生存及個人法益之前提要件保障。易言之，國家在環(huán)境保護中須始終占據(jù)主導(dǎo)地位，倘若其不積極履行環(huán)境保護義務(wù)，將失去存在的基礎(chǔ)與正當性[19]。在這一時代背景下，環(huán)境法須完成從后果控制到事先預(yù)防的轉(zhuǎn)型，方能有效因應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境問題。具言之，環(huán)境法是為了應(yīng)對環(huán)境問題而產(chǎn)生的新型法律[20]。環(huán)境法不僅需要消除非?？赡艹霈F(xiàn)的損害事件或事后彌補已然造成的損害，還應(yīng)專注于環(huán)境危害的可能根源，通過公共機構(gòu)的環(huán)境規(guī)制手段來消除環(huán)境危險源，最終避免環(huán)境損害的發(fā)生。由此，預(yù)防型規(guī)制成為環(huán)境法最為本質(zhì)的部門法屬性，亦是環(huán)境法得以從傳統(tǒng)法律部門獨立的最為重要理由。以形成系列的事前調(diào)查、預(yù)測、評價的環(huán)境管理體系為主要內(nèi)容的環(huán)境影響評價制度，在此轉(zhuǎn)型中應(yīng)運而生，并成為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵制度。

通過檢視環(huán)評制度的發(fā)展歷程可以進一步發(fā)現(xiàn)，自從美國《國家環(huán)境政策法》（1969）確立環(huán)境影響評價制度以來，德國、韓國、日本及我國臺灣地區(qū)在移植環(huán)評制度時，均保留了環(huán)境影響評價預(yù)防規(guī)制的本質(zhì)特征。如我國臺灣地區(qū)《環(huán)境影響評估法》（1999）第一條明確規(guī)定，環(huán)境影響評價的立法目的是預(yù)防及減輕開發(fā)行為對環(huán)境造成之不良影響[8]（p.222）;韓國《環(huán)境影響評價》亦清晰明確地將環(huán)境影響評價定義為事前預(yù)測分析因環(huán)境影響評價對象的項目實施而對周邊環(huán)境的影響[21]。由于環(huán)境影響評價預(yù)防規(guī)制的功能定位已被廣泛承認，以至于日本學者黑川哲志認為，雖然人們對環(huán)境影響評價有著不同的理解，但普遍認為它是事前調(diào)查、預(yù)測、評價某項活動的環(huán)境管理體系[22]（p.104）。

如是觀之，雖然環(huán)評告知承諾制改革的主要目的是通過放松行政機關(guān)事前規(guī)制的方式來放寬環(huán)評門檻，從而實現(xiàn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、提振經(jīng)濟，但不能因過于重視效率價值而模糊甚至偏離環(huán)評制度預(yù)先規(guī)制的本質(zhì)。現(xiàn)代環(huán)境侵害的復(fù)雜性和不確定性要求環(huán)境規(guī)制打破“排放行為—損害后果”的線性思維，并盡可能在人類活動對環(huán)境產(chǎn)生不利影響前采取有效措施予以預(yù)防。以任何形式違背環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能，均是對環(huán)評制度的破壞，也是對環(huán)境法整個體系的戕害。

（二）環(huán)評預(yù)先規(guī)制具有法律拘束力

國家以積極預(yù)防型規(guī)制作為環(huán)境影響評價制度的功能定位不僅符合現(xiàn)代國家及現(xiàn)代環(huán)境法轉(zhuǎn)型需求，而且經(jīng)由我國相關(guān)法律確認，具有法律拘束力。

首先，經(jīng)由2018年憲法修改確認，我國環(huán)境事務(wù)的規(guī)制在憲法層面已形成以國家義務(wù)為主要內(nèi)容的國家任務(wù)驅(qū)動型環(huán)境憲法立法結(jié)構(gòu)[23]。這意味著風險預(yù)防和風險控制是我國新時代的國家任務(wù)，國家應(yīng)當采取足夠充分積極的措施，盡可能地提前避免環(huán)境損害的發(fā)生。憲法環(huán)境條款的生效，為環(huán)評制度預(yù)先規(guī)制功能的實現(xiàn)提供了國家根本法的支撐。

其次，從法教義學的角度看，在我國環(huán)境基本法層面就環(huán)境影響評價預(yù)先規(guī)制的功能定位及其制度保障做了較為明確且全面的表述，其要義為兩方面。其一，我國《環(huán)境保護法》第5條將保護優(yōu)先、預(yù)防為主納入環(huán)境保護的基本原則，環(huán)境影響評價作為環(huán)境保護制度之一，須遵循基本原則的指引。其二，我國《環(huán)境保護法》第19條規(guī)定依法進行環(huán)境影響評價是組織實施開發(fā)利用規(guī)劃及建設(shè)項目開工的前提，第61條為環(huán)境影響評價未批先建等違法行為設(shè)置了相應(yīng)的法律責任。由此進一步明確，在實證法意義上，環(huán)評審批屬于法定事項。一方面，項目單位應(yīng)依法進行環(huán)境影響評價;另一方面，生態(tài)環(huán)境保護主管部門須依法行使環(huán)評審批權(quán)，不得消極作為。否則，項目單位或生態(tài)環(huán)境保護主管部門將承擔相應(yīng)的法律責任。

最后，我國《環(huán)境影響評價法》進一步細化《環(huán)境保護法》上述規(guī)定，以期實現(xiàn)環(huán)評制度預(yù)先規(guī)制的功能定位，使環(huán)評審批能夠依法進行。具體來說，《環(huán)境影響評價法》第1條確認“預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響”為該法立法目的;第2條則根據(jù)環(huán)境影響評價的預(yù)防特征對其概念進行了明晰;第25條明確規(guī)定“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”，即以否決制的方式保證環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能的實現(xiàn)。

由此，從憲法到環(huán)境基本法再到具體的《環(huán)境影響評價法》，特別是否決制條款的確立，我國形成了系統(tǒng)一致的預(yù)先規(guī)制體系，使得預(yù)防規(guī)制不僅作為法律原則在環(huán)境法律解釋、法律漏洞填補上發(fā)揮重要作用，而且具有實證法甚至憲法位階的法效力，能夠直接對具體環(huán)境行政裁量權(quán)的行使進行衡量。

（三）環(huán)評告知承諾制對環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能的違背

雖然我國在規(guī)范層面確立了環(huán)境影響評價預(yù)防型規(guī)制的功能性定位，且通過否決制等條款保障環(huán)評預(yù)先規(guī)制法律目的的實現(xiàn)。但有學者認為，應(yīng)當廢除環(huán)評否決制，消解環(huán)評預(yù)先規(guī)制的剛性，從而避免環(huán)保至上現(xiàn)象的發(fā)生。實際上，地方建設(shè)項目環(huán)評告知承諾制改革便是沿著放松環(huán)評規(guī)制的路徑，以虛置生態(tài)環(huán)境主管部門實質(zhì)審批權(quán)的方式架空環(huán)評否決制，形成建設(shè)項目的開展不再以實質(zhì)環(huán)評審批為前提的新局面。這一改革動向架空了原有環(huán)評領(lǐng)域中環(huán)評許可的一票否決功能，重走補辦條款老路，不僅不符合環(huán)評法律的相關(guān)規(guī)定，而且在根本上違背了環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能[23]。

首先，環(huán)評告知承諾制消解了環(huán)評否決制的制度剛性，讓環(huán)評預(yù)先規(guī)制功能失去了法律強制性保障?；趯ξ覈鴩榈幕菊J識，項目許可單位在地方政府經(jīng)濟績效至上的激勵下更傾向于關(guān)注經(jīng)濟社會發(fā)展而非環(huán)境保護，因而環(huán)評否決制在實踐中僅在極小范圍內(nèi)適用②。在環(huán)境保護相對于經(jīng)濟社會發(fā)展處于明顯劣勢的情況下，通過否決制保證環(huán)評制度事前規(guī)制功能的實現(xiàn)，實際上是對過于重視經(jīng)濟發(fā)展而忽略環(huán)境保護的實踐偏向的矯正。倘若環(huán)評制度沒有了以否決制為保障的實現(xiàn)機制，環(huán)評制度事先預(yù)防的核心價值和根本功能將被掏空，或會淪為“沒有牙齒”、沒有強制性法律后果的法律，導(dǎo)致環(huán)評程序成為一種事后的可行性論證或者背書工具，長遠的公眾環(huán)境利益也不可避免地淪為保全投資利益的犧牲品[24]（p.13）。

其次，環(huán)評告知承諾制改革架空環(huán)評行政規(guī)制，違背了環(huán)境國家理念和國務(wù)院相關(guān)規(guī)定。經(jīng)由環(huán)境憲法條款與相關(guān)環(huán)境法律的確認，以積極的方式規(guī)制環(huán)境利用行為并進行環(huán)境風險防范是行政機關(guān)的應(yīng)有職責。一方面，如前所述，基于環(huán)境問題的公益屬性以及市場主體的“經(jīng)濟人”理性，現(xiàn)代國家應(yīng)積極提供環(huán)境公共產(chǎn)品[10]。另一方面，就行政權(quán)力和市場、社會的關(guān)系而言，審批事項的有無、去留，實為對市場、社會干預(yù)的行政權(quán)力的有無、去留[11]。對建設(shè)項目環(huán)評進行行政審批是生態(tài)環(huán)境主管部門為應(yīng)對市場失靈、社會自律不足及搭便車現(xiàn)象的必要干預(yù)[6]。亦即在環(huán)保國家已成為憲法規(guī)范與全民共識之際，環(huán)境公共政策不僅不能簡單地解除規(guī)制，而且應(yīng)當將危害防止的秩序行政提前為風險語境下的預(yù)防規(guī)制。為此，國務(wù)院在2015年推行“先照后證”改革和“證照分離”試點時，將進行告知承諾制改革的范圍嚴格限定為通過事中事后監(jiān)管能夠糾正不符合審批條件的行為，且不會產(chǎn)生嚴重后果的許可事項，并明確強調(diào)應(yīng)當強化對環(huán)境保護許可事項的市場準入管理和風險防控，以更有效地“管”促進更有力地“放”[25]。如是觀之，在審批階段放棄行政機關(guān)對環(huán)境影響評價的實質(zhì)審查，倒退至自由主義時期有限國家的窠臼，不符合環(huán)境影響評價的制度取向和我國強化環(huán)境規(guī)制的改革大方向。

最后，地方項目環(huán)評告知承諾制放棄審批機關(guān)在環(huán)評階段的事先實質(zhì)性規(guī)制，無論其在事中事后是否能夠?qū)ㄔO(shè)項目進行有效監(jiān)管，均已違背環(huán)境影響評價預(yù)先規(guī)制的價值定位，并極大增加了發(fā)生環(huán)境損害的概率。雖然各省市的環(huán)評告知承諾制試點方案均強調(diào)將告知承諾項目納入“雙隨機、一公開”的檢查范圍，加強事中事后監(jiān)管;同時規(guī)定對存在承諾不實或弄虛作假等情形的項目，環(huán)評審批部門應(yīng)當督促整改，并可以依法撤銷行政審批決定[1]。但是，這一改革忽略了預(yù)防規(guī)則及風險預(yù)防是環(huán)境影響評價制度最為本質(zhì)的特征。一則，環(huán)評告知承諾制改革實際上將環(huán)評預(yù)先規(guī)制置換成了事中事后監(jiān)管，意味著在被生態(tài)環(huán)境主管部門事中或事后監(jiān)管發(fā)現(xiàn)其違法行為之前，違法企業(yè)可以肆意根據(jù)虛假環(huán)評報告違法生產(chǎn)、賺取利益。而我國目前信用規(guī)制體系尚不完善，市場主體偏好短期經(jīng)濟利益，在這一現(xiàn)實情境下，不能完全放松環(huán)評行政規(guī)制，讓具有顯著公益性質(zhì)的環(huán)境公共產(chǎn)品全然依托于市場主體自律。二則，雖然建設(shè)項目環(huán)評告知承諾制的試點范圍為對環(huán)境影響總體可控、受疫情影響較大、就業(yè)密集型等與民生相關(guān)的部分行業(yè)，但科技迅速發(fā)展帶來的潛在風險無法經(jīng)由經(jīng)驗法則及項目單位單方面承諾加以判斷。如地方政府因片面追求GDP增長，忽略土壤污染的潛在威脅，紛紛大量上馬?；髽I(yè)，最終導(dǎo)致我國土壤污染嚴重，多地群眾飽受毒地危害③。雖然為了修復(fù)土壤污染，國家財政每年支出巨額資金（例如，根據(jù)2016年中央財政預(yù)算，新增土壤污染防治專項資金90多億元），但常州外國語學校毒地污染事件、湖南鎘大米以及不時被曝光的“癌癥村”仍屢見報端。由此可見，放棄對環(huán)境利用行為的事前規(guī)制，以事中事后監(jiān)管代替環(huán)評事前規(guī)制，將使生態(tài)環(huán)境及人民生命健康暴露在市場主體的自律中，并極大地增加環(huán)境損害發(fā)生的風險。

綜上，環(huán)評告知承諾制改革作為環(huán)評法律體系之下的改革，應(yīng)當以其預(yù)先規(guī)制的本質(zhì)屬性為限定與方向，不能片面追尋效率價值而矮化模糊環(huán)評風險預(yù)防的價值功能，進而導(dǎo)致環(huán)評告知承諾制改革深度背離環(huán)評立法目的。尤為重要的是，環(huán)評一票否決制的制度剛性不能在環(huán)評告知承諾制改革中被虛化隱匿。如此側(cè)重于改革不偏離法律目的的觀點，與其說是謹慎有余抑或裹足不前，毋寧是為環(huán)評改革設(shè)置一道依法改革的法治紅線，從而避免改革偏離法治方向。

四、公法原則對環(huán)評告知承諾制的約束

在分析完建設(shè)項目環(huán)評告知承諾制試點與環(huán)評制度的功能定位相背反后，需要進一步說明的是，地方生態(tài)環(huán)境主管部門基于提高審批效率降低項目單位行政負擔無疑具有合理性。在這一客觀前提之下，倘若僅審查其是否符合環(huán)評制度功能將失之片面。較為審慎合理的路徑是在價值功能審查的基礎(chǔ)上，先采用比例原則衡量環(huán)評告知承諾制改革中的相關(guān)利益，審查其是否合乎比例、是否具有充分合理性，再運用法制統(tǒng)一原則檢視改革的規(guī)范內(nèi)容與法律性質(zhì)，審查其是否合乎法律位階限定，是否具有足夠的合法性。

（一）環(huán)評告知承諾制不符合比例原則

比例原則被稱為公法的“帝王原則”“皇冠原則”，其關(guān)鍵內(nèi)涵在于行政行為的行使應(yīng)當充分衡量公共利益及個人利益，盡量采取對利益整體損害最小的方式，并在其與所追求的行政目的之間保持均衡[26]（p.98）。該原則由適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個分支原則構(gòu)成，這些分支原則在適用時層層遞進、依次展開，只有符合了上一原則，才能進入下一原則的位階適用，后一原則有強化前一原則的功能[27]。以比例原則檢視環(huán)評告知承諾制，雖然改革旨在提高審批效率，減少行政相對人的申請負擔，并以此促進市場效率，但無法通過必要性與均衡性原則的審查。

首先，環(huán)評告知承諾制不能通過必要性原則的審查。必要性原則需要判斷是否存在相同有效的手段并比較哪一種手段對相關(guān)權(quán)益的損害強度最小[28]。就環(huán)評審批改革而言，采用整體主義對建設(shè)項目審批作系統(tǒng)整合優(yōu)化，不僅能有效減少重復(fù)審批和提升審批效率，而且能避免僅在環(huán)評審批領(lǐng)域進行碎片化改革的局限以及對原環(huán)評制度的破壞。易言之，環(huán)評審批并非阻礙建設(shè)項目審批效率提升的主要因素，環(huán)評告知承諾制在環(huán)評領(lǐng)域進行消極規(guī)制，不僅制度成本、環(huán)境風險極大，而且對于提升建設(shè)項目審批效率而言，亦不具有充分有效性。根據(jù)相關(guān)學者研究，影響建設(shè)項目審批效率的關(guān)鍵因素并非正當審批權(quán)的行使，而是根源于監(jiān)管職能的分割重疊及部門利益阻礙。我國調(diào)整工程建設(shè)的法律包含《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建設(shè)法》《城市房地產(chǎn)法》《招標投標法》《人民防空法》《消防法》《環(huán)境保護法》，除建設(shè)項目環(huán)評文件審批外，還包含26項種類繁復(fù)的審批事項[29]。此外，在行政許可法出臺實施之后，仍然不斷涌出的不符合行政許可法規(guī)定的審批事項，更加使得建設(shè)項目審批反復(fù)冗長[30]。如是觀之，在堅守環(huán)評制度本身的功能定位的基礎(chǔ)上，采用整體主義的理念進行優(yōu)化改革，清理不合乎法律規(guī)定的行政審批事項，相較于削減必要的環(huán)評審批，更能促進整體行政審批效率的提升，亦能減少對環(huán)境公益的損害。

其次，環(huán)評告知承諾制不能通過均衡性原則的審查。在建設(shè)項目環(huán)評告知承諾制試點方面，我國環(huán)境保護公私部門均有較大欠缺，貿(mào)然驅(qū)除公權(quán)力機關(guān)在環(huán)評階段的實質(zhì)審查職責，極易引發(fā)與改革效益不成正比的改革風險。一方面，環(huán)評機構(gòu)完全由建設(shè)單位選用，而建設(shè)項目往往過分追逐和主張自身經(jīng)濟利益，對生態(tài)環(huán)境及其承載的環(huán)境公益之保障普遍缺乏足夠的內(nèi)在動力，導(dǎo)致我國環(huán)評造假、未批先建等現(xiàn)象屢禁不止[31]。另一方面，雖然目前我國生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)在國家層面得到了前所未有的重視，但地方政府的傳統(tǒng)發(fā)展觀念仍然具有較大的慣性，環(huán)境保護仍然被視為地方發(fā)展的背景設(shè)置。例如，中央第四生態(tài)環(huán)境保護督察組在向重慶市反饋的督察情況中指出，萬州區(qū)華歌生物化學有限公司2萬噸四氯吡啶項目選址位于長江干流1公里范圍，違反國家有關(guān)要求，但萬州區(qū)政府及萬州經(jīng)開區(qū)管委會仍默許項目建設(shè)。該區(qū)生態(tài)環(huán)境局還于2019年4月批準項目環(huán)境影響評價報告書，直到被督察組發(fā)現(xiàn)后才叫停項目[32]。再如，2011年浙江德清血鉛超標事件根源在于環(huán)評過程中監(jiān)管者片面信任地方政府就企業(yè)生產(chǎn)場地搬遷所作承諾而使之順利通過環(huán)評[33]。鑒于此，有學者認為，當前經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾仍然突出且環(huán)保價值仍很難與經(jīng)濟發(fā)展需求相抗衡，一些地區(qū)項目許可機關(guān)仍然傾向于優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟而忽略環(huán)境保護，甚至傾向于以環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟[34]。

由此，在以上公私部門均在環(huán)評領(lǐng)域存在較大缺陷的情況下，激進地取消生態(tài)環(huán)境部門對相關(guān)環(huán)評報告的實質(zhì)審批，無疑將顯著擴大環(huán)境風險的生發(fā)可能。相較于此風險，僅碎片式地在環(huán)評審批一隅極其有限地提升審批效率，產(chǎn)生之效益顯然無法與生態(tài)環(huán)境遭受的風險相平衡。因此，環(huán)評告知承諾制難言均衡考量損益，不是全然合乎比例的改革措施。

（二）環(huán)評告知承諾制突破了法制統(tǒng)一原則的約束

環(huán)評告知承諾制試點除了經(jīng)不起比例原則的推敲，不具有相當合理性外，更為重要的是其深陷合法性危機。按照法律產(chǎn)生行政的法治觀念，生態(tài)環(huán)境主管部門在沒有直接法律依據(jù)的情況下，僅能在其權(quán)限范圍內(nèi)對上位法予以細化，不得抵觸上位法所明確規(guī)定的內(nèi)容。然而，在沒有國家法律授權(quán)的情況下，生態(tài)環(huán)境主管部門僅憑生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保工作的指導(dǎo)意見》及地方省級政府規(guī)范性文件，便以事中事后監(jiān)管代替環(huán)評事前預(yù)防功能，而無視經(jīng)由法律確認、具有法律拘束力的環(huán)評預(yù)防型規(guī)制的體系性規(guī)定，明顯違背了上位法所設(shè)置的規(guī)范限制，導(dǎo)致該改革的合法性嚴重缺失。

由我國《環(huán)境保護法》第六十一條及《環(huán)境影響評價法》第二十二、二十五條及《行政許可法》第12條第（一）項之規(guī)定可知，審批機關(guān)對審批事項不享有自由裁量權(quán)④。亦即法律明確做出生態(tài)環(huán)境主管部門須積極履行環(huán)評文件審批職責的單一性規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門作為法定審批機關(guān)只能單純地執(zhí)行該法律的規(guī)定，不能靠自身理解克減環(huán)評審批職權(quán)。在沒有上位法的授權(quán)下，行政機關(guān)自行增加或減少環(huán)評行政審批權(quán)限，嚴格來說均屬于不法行政。此外，我國《環(huán)境影響評價法》第28條規(guī)定，對依法不應(yīng)批準的建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表予以批準的生態(tài)環(huán)境主管部門工作人員，要依法追究法律責任，這亦表明生態(tài)環(huán)境主管部門審批環(huán)評文件的相關(guān)規(guī)范是羈束性條款。審批機關(guān)工作人員倘若未依法履行審批職責，批準依法不應(yīng)批準的環(huán)評報告，將承擔相應(yīng)的法律責任。因此，在我國法律就環(huán)評文件進行單一性規(guī)定的情況下，生態(tài)環(huán)境主管部門通過頒布規(guī)范性文件的方式規(guī)避生態(tài)環(huán)境主管部門的審批義務(wù)，改變其審查方式，取消審批機關(guān)對特定環(huán)評的實質(zhì)審查權(quán)，某種意義上是對法律的公然違背。

有學者認為我國各地的情況千差萬別，在某些領(lǐng)域，中央很難找到一個適當?shù)谋日諈?shù)來制定適合全國發(fā)展水平的統(tǒng)一法律[35]。法律亦有其局限性，難以迅疾回應(yīng)實踐動向，中央應(yīng)當對有關(guān)部門自行開展的改革試點抱有寬容態(tài)度，給有關(guān)部門與地方釋放更大的權(quán)力空間，方能有效回應(yīng)實踐訴求，促進治理成效的提升[36]。

然而，發(fā)揮部門與地方積極性及因地制宜須以合乎規(guī)范位階限定為前提。首先，行政受法律的拘束，不得違背法律，是現(xiàn)代法治國家的重要指向[37]（p.40）。環(huán)評告知承諾制改革所依據(jù)的規(guī)范性文件本質(zhì)上屬于抽象行政行為，其效力應(yīng)當在堅持法律體系統(tǒng)一性的前提下被予以判斷。前述已知，因為環(huán)評告知承諾制改革超越了法律有關(guān)審批機關(guān)審批權(quán)羈束性的規(guī)定，不符合依法行政的基本原理，其抵觸部分自動無效。其次，在我國法律淵源多元并存的現(xiàn)實情境下，若無視或者淡化法律位階制度用以協(xié)調(diào)統(tǒng)一法律內(nèi)部秩序的實質(zhì)作用，任由部門與地方規(guī)范性文件恣意而為，法律內(nèi)部秩序?qū)⒒祀s不清[38]。更為嚴重的是，過于強調(diào)地方積極性與部門自主性以致突破規(guī)范位階限定，不僅破壞了我國整個法律淵源體系的有序性和整體性，還會使得按照法律位階排列的法律淵源金字塔無法再有效地發(fā)揮確保法律秩序穩(wěn)定性及安定性的功能[39]。

為了打破環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件違背上位法的不利局面，2015年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要》（2015—2020年），其中第8條、第12條對強化生態(tài)環(huán)境保護、加強規(guī)范性文件監(jiān)督管理進行了專門規(guī)定：一是加快建立和完善有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度;二是完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查并加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。由此可見，環(huán)評告知承諾制改革應(yīng)當依照法律產(chǎn)生行政的基本法理與《法治政府建設(shè)實施綱要》（2015—2020年）的指引，嚴格按上位法規(guī)范進行改革，加強改革的合理性與合法性審查，避免改革成為部門利益固化、地方保護主義的正當化事由。在目前上位法尚未充分授權(quán)、實際制約因素復(fù)雜多元的態(tài)勢下，生態(tài)環(huán)境主管部門與地方政府須嚴格遵循環(huán)評制度功能、法制統(tǒng)一、比例原則的限定，落實國務(wù)院關(guān)于在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域不開展告知承諾制的相關(guān)規(guī)定，修改或清理有關(guān)環(huán)評告知承諾制的規(guī)范性文件。

五、余論：政策導(dǎo)向須遵循制度功能的體系指引

區(qū)別于“無限自由裁量權(quán)”的壓制型法和易墮入“形式主義和退卻主義”的自治型法，現(xiàn)代法治通過注入功能性、實用性和目的性精神，平衡開放性和忠于法律之間的緊張關(guān)系，從而邁向回應(yīng)型法這一嶄新階段[40]（pp.84-85）。在新冠疫情防控已成為現(xiàn)今社會的新常態(tài)之時，環(huán)境法作為現(xiàn)代法律實驗室，無疑需要以更加開放的姿態(tài)迎接這一全新的挑戰(zhàn)。在這一意義上，環(huán)評告知承諾制的嘗試是值得贊賞的。然而公權(quán)力積極進行生態(tài)環(huán)境預(yù)先規(guī)制是環(huán)境影響評價制度的基本功能定位，以政策為導(dǎo)向的環(huán)評告知承諾制不能與這一根本制度功能相抵觸。此外，改革試點須全面考量相關(guān)制度的整體功能，不能僅在一局一隅碎片化地削減生態(tài)環(huán)境主管部門對環(huán)評文件的實質(zhì)審批權(quán)。更為關(guān)鍵的是，在重大改革于法有據(jù)成為公理性共識的現(xiàn)代法治國家中，須全面審查環(huán)評改革的合法性及其合理性。環(huán)評改革應(yīng)在法治道路上全面衡量多元利益及效能收益，避免成為一時運動式的海市蜃樓，這樣方能行穩(wěn)致遠。

注釋：

①大眾傳媒普遍認為告知承諾制改革減少了審批環(huán)節(jié)，有助于刺激經(jīng)濟活力，減輕申請人負擔，甚至是治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。參見《“告知承諾”為項目復(fù)工按下“快捷鍵”》，《中國建設(shè)報》2020年4月8日第2版;《“證明事項告知承諾制”釋放信任紅利》，《貴州日報》2019年6月13日第5版。

②根據(jù)有關(guān)學者統(tǒng)計，因為建設(shè)單位未經(jīng)環(huán)評審批而依法應(yīng)當啟用環(huán)評“否決制”的項目占比不超過建設(shè)項目總數(shù)的1%。參見金自寧：《我國環(huán)評否決制之法理思考》，《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2019年第2期第17頁。

③根據(jù)2014年環(huán)保部和國土資源部發(fā)布的調(diào)查報告，在所查的690家重污染企業(yè)用地及周邊的5846個土壤點位中，超標點位占36.3%，在調(diào)查的81塊工業(yè)廢棄地的775個土壤點位中，超標點位占34.9%，足見我國毒地現(xiàn)狀之嚴峻。參見環(huán)境保護部、國土資源部：《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》，http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201404/t20140417_270670.htm，2020-09-05。

④有學者指出，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》與《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，環(huán)評審批并非審批機關(guān)可自由裁量之事項，并追問“聯(lián)想到地方政府仍然沒有降溫的招商熱、投資熱及日益嚴重的環(huán)境惡化問題，如此存在合法性疑點的改革，能帶來怎樣的效益”。參見沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學研究》2014年第2期;王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革和替代性制度建設(shè)》，《中國法學》2015年第2期。

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[責任編輯：李 堃]

System Inspection and Legal Restriction of the Notification and Commitment System of Environmental Impact Assessment

Du Jianxun， Liao Caishun

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract：

The environmental impact assessment system is a key system for modern environmental law to move from hazard prevention to risk prevention， and it should give play to its due regulatory functions and institutional rigidity. The current EIA notification commitment system reform， which focuses on the project units self-commitment instead of substantive approval by the examination and approval authority， and ex-post supervision instead of pre-regulation， hides the pre-regulation function of the EIA system and breaks through the boundaries and scope of the current EIA legal system. Based on this， it is necessary to conduct a realistic inspection of the system content of the EIA notification and commitment system， demonstrate and restate the functional positioning of the environmental impact assessment systems preventive regulations， and combine the principle of proportionality and the principle of unification of the legal system to carefully consider the legal boundaries of the reform， and affirm the environmental impact assessment reform must be carried out strictly in accordance with the rule of law. Only by insisting on reforming thinking in accordance with the law and standardizing the path of law， can the environmental impact assessment reform be stable and far-reaching and achieve the expected reform goals.

Key words：

environmental impact assessment， notification and commitment system， reform of adminsitrative examination and approval， risk prevention， environmental governance