對深圳土地二級市場預告登記轉讓制度的思考

魏凌 成立

摘要：《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》提出要“試點實行土地二級市場預告登記轉讓制度”。改革開放四十年以來，深圳土地市場已經(jīng)進入存量優(yōu)化為主的發(fā)展階段，并已經(jīng)初步建立適應存量土地開發(fā)利用的新型土地管理制度。當前深圳土地市場中存量工業(yè)用地潛力巨大，亟待創(chuàng)新突破25%的投資額轉讓制度限制。寧波和南寧在土地二級市場改革試點中的交易鑒證制度、預告登記轉讓制度、一體化土地交易平臺、工業(yè)用地分割轉讓以及相關監(jiān)管和服務措施等經(jīng)驗非常值得深圳參考借鑒。

關鍵詞：深圳;土地二級市場;預告登記轉讓;制度創(chuàng)新

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0034-39 收稿日期：2020-12-10

土地二級市場是我國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的重要組成部分，在盤活存量建設用地、促進土地節(jié)約集約利用、優(yōu)化土地資源配置、完善現(xiàn)代市場體系等方面發(fā)揮著重要作用。2017年2月，國土資源部印發(fā)《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，在34個試點地區(qū)提出了完善交易機制、創(chuàng)新運行模式、健全服務體系、加強監(jiān)測監(jiān)管和強化部門協(xié)作五項任務。2020年10月11日，總結試點地區(qū)三年改革經(jīng)驗并結合新時代深圳發(fā)展戰(zhàn)略定位，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》，提出深圳“試點實行土地二級市場預告登記轉讓制度”。10月18日，國家發(fā)改委正式發(fā)布《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點首批授權事項清單》，提出深圳在“經(jīng)全國人大常委會授權后，重點做好未完成開發(fā)投資總額25%的閑置工業(yè)用地的處置工作，可以采取提供交易鑒證、預告登記等方式，優(yōu)化土地要素市場化配置，保障交易安全。未經(jīng)批準，工業(yè)用途不得改變”。

當前，深入研究寧波、南寧等試點城市在土地二級市場制度改革上的經(jīng)驗，破解相關法律制度改革滯后的困境，逐步構建深圳土地二級市場預告登記轉讓制度，促進深圳閑置工業(yè)用地的順暢流通和盤活利用，提高深圳土地資源的利用效率，對深圳建設成為高質(zhì)量發(fā)展高地和可持續(xù)發(fā)展先鋒無疑具有重要意義。

1 深圳土地二級市場發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

1.1 深圳土地市場已經(jīng)進入存量優(yōu)化為主的發(fā)展階段

改革開放以來，深圳快速城市化的成就舉世矚目。從1979年到2019年四十年間，深圳人口從不足3萬人增長到1344萬人;GDP從1.96億元增長到近2.7萬億元;建成區(qū)規(guī)模從3平方公里擴張到940平方公里。但早期粗放式發(fā)展所遺留的不完全城市化問題也嚴重制約了深圳未來的發(fā)展。在四個一線城市中，深圳陸地面積只有1997.27平方公里，是北京12.17%、上海的31.5%、廣州的26.87%。深圳在2010年土地開發(fā)強度已經(jīng)達到47%，遠超30%的國際警戒線，比土地更為稀缺的香港高1倍，而地均GDP卻只有香港的1/5。在“寸土寸金”的現(xiàn)實壓力下，深圳只能走存量挖潛的道路。從2012年開始，深圳通過城市更新和土地整備的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)了從新增建設用地供應為主向存量建設用地供應為主的轉換。根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局的數(shù)據(jù)顯示，2019年，在建設用地供應結構中，存量建設用地占比71%，新增建設用地占比29% （見圖1）。

1.2 適應存量土地開發(fā)利用的新型土地管理制度初步建立

2005年，在經(jīng)濟快速增長的同時，深圳面臨著土地、水資源、人口和環(huán)境四個“難以為繼”，深圳市第四次黨代會確立了由“速度深圳”向“和諧深圳”“效益深圳”轉型的發(fā)展思路。2009年，《深圳市城市更新辦法》出臺，標志著深圳土地管理從增量擴張向存量優(yōu)化轉型。2012年2月，國土資源部、廣東省人民政府聯(lián)合批復《深圳市土地管理制度改革總體方案》，以“創(chuàng)新土地二次開發(fā)利用機制”和“完善國有土地產(chǎn)權制度”為核心的深圳新一輪土改正式啟動。經(jīng)過八年的改革探索，形成了“產(chǎn)權明晰+市場配置+利益共享”協(xié)同推進的改革總體思路，并在存量土地再開發(fā)、土地節(jié)約集約利用、土地市場化配置、城市生態(tài)管控等關鍵領域取得了重大突破，逐步建立了以城市更新和土地整備為代表的適應存量土地開發(fā)利用的新型土地管理制度，為全國存量土地開發(fā)探索出系列行之有效的路徑。

1.3 深圳存量工業(yè)用地潛力巨大，制度亟待創(chuàng)新突破

優(yōu)質(zhì)企業(yè)和先進制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)等是一個城市高速發(fā)展和轉型升級的重要支撐。自2012年起，深圳在土地供應上已經(jīng)大幅向商辦和工業(yè)用地傾斜。根據(jù)第一太平戴維斯數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2013-2018年，深圳招拍掛用地中，產(chǎn)業(yè)用地的占比達到50%，其中供給實體企業(yè)的比例在90%以上;至2018年末，產(chǎn)業(yè)用地比例達70%。2017年深圳發(fā)布“十三五”規(guī)劃中提出，保證到2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%，即劃定了270平方公里的“工業(yè)紅線”，從用地上保障上制造業(yè)發(fā)展空間，防止出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空心化。

從現(xiàn)實情況來看，一方面深圳新增建設用地指標不足，而存量工業(yè)區(qū)發(fā)展存在著規(guī)模小型化、用地效益總體偏低，原特區(qū)內(nèi)外差距較大以及以標準廠房為主的新工業(yè)區(qū)和大量質(zhì)量較差、形態(tài)老舊，已不適應產(chǎn)業(yè)轉型升級發(fā)展需求的舊工業(yè)區(qū)并存等諸多問題，未來存量工業(yè)區(qū)挖潛潛力巨大。另一方面，我國《城市房地產(chǎn)管理法》第39條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產(chǎn)時，應已支付全部土地出讓金并取得土地使用權證書，按照合同約定進行投資開發(fā)，屬于房屋建設工程的，應完成開發(fā)投資總額的25% 以上;屬于成片開發(fā)土地的，應形成工業(yè)用地或者其他建設用地條件。25%的投資額限制給建設用地進入二級市場交易設置了較高的門檻，在一定程度上阻礙了存量工業(yè)用地的流通，亟待創(chuàng)新突破。

2 寧波和南寧土地二級市場制度改革經(jīng)驗借鑒

2.1 頂層設計為指引，地方政策大膽“先行先試”

根據(jù)《國土資源部印發(fā)〈關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的試點方案〉的通知》（國土資發(fā)〔2017〕12號）要求，寧波和南寧均被列入了開展國有土地二級市場試點的28個試點地區(qū)之中。兩個城市結合中央文件精神和本市實際情況，分別出臺了《浙江省寧波市關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點的實施方案》《寧波市國有建設用地使用權轉讓、出租、抵押管理暫行規(guī)定》《寧波市國有建設用地使用權二級市場交易規(guī)則》《南寧市關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點的實施方案》《南寧市國有建設用地使用權二級市場交易管理辦法（試行）》等文件，明確了建設用地使用權的轉讓范圍、交易條件、轉讓程序以及相關管理和服務措施。

針對未完成開發(fā)投資總額的25%以上的國有建設用地使用權的轉讓問題，寧波市借鑒商品房銷售預告登記制度，在全國首創(chuàng)了“預告登記轉讓”的方式：按照“先投入后轉讓”的原則，在簽訂土地二級市場交易合同后，依法辦理預告登記，待開發(fā)投資總額達到法定要求時，再依法辦理不動產(chǎn)登記;南寧市則提出了“交易鑒證”+“預告登記轉讓”的方式：通過交易服務平臺簽訂轉讓合同，承辦機構出具交易鑒證書，交易雙方可申請辦理預告登記。國土、規(guī)劃、建委、環(huán)保、審批等部門根據(jù)承辦機構出具的交易鑒證書及相關材料，在受讓人未辦理不動產(chǎn)轉移登記手續(xù)的情況下，對該項目工程建設的審批手續(xù)進行缺項審批。待完成該項目建設投資25%后，持相關證明材料向不動產(chǎn)登記機構申請不動產(chǎn)轉移登記。

2.2 構建土地二級市場交易服務平臺

我國在土地一級市場已經(jīng)建立起公開、透明、規(guī)范的交易平臺，建設用地使用權的價格可以通過充分的市場競爭實現(xiàn)其真實價值。但土地二級市場的公開交易平臺還處于缺失狀態(tài)，建設用地交易信息不對稱、價格不透明，不僅會擾亂土地一級市場的正常秩序，還易導致國有土地資產(chǎn)流失。

寧波余姚市借鑒“淘寶網(wǎng)”的思路，在全國率先建立“土地超市”模式——土地二級市場的線上線下一體化交易平臺。余姚市結合年度土地出讓計劃以及全市批而未供、供而未用和低效閑置土地數(shù)據(jù)庫，于2017年6月建立土地交易二級市場數(shù)據(jù)庫平臺，開發(fā)建設“發(fā)布、歸集、查詢”三位一體的微信公眾號“余姚土地市場”，及時提供信息服務，廣泛宣傳引導和鼓勵有意向轉讓或求購土地的企業(yè)直接向國土部門或在“余姚土地市場”公眾號上登記，實現(xiàn)“線上”和“線下”同步登記，推動信息集聚和實時共享。廣西南寧市通過整合市國土資源局直屬事業(yè)單位不動產(chǎn)登記中心、市國土資源出讓服務中心及市測繪地理信息中心資源建立了土地二級市場交易服務平臺，為土地二級市場交易提供交易平臺、場所設施、交易鑒證等服務。該平臺設立在南寧市國土資源出讓服務中心，可開展國有建設用地使用權的轉讓、出租和抵押。根據(jù)權利人的申請，交易方式可采用協(xié)商議價、公開競價和法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式。

2.3 探索閑置土地分割轉讓

土地再開發(fā)與產(chǎn)業(yè)轉型升級緊密關聯(lián)，介于傳統(tǒng)制造業(yè)和商業(yè)之間的新業(yè)態(tài)往往需要更靈活的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。閑置土地分割轉讓不僅有利于降低改造成本，促進合理開發(fā)，而且更符合新興業(yè)態(tài)發(fā)展的空間需求。寧波市規(guī)定工業(yè)、倉儲和用于科研的科教用地在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，企業(yè)利用存量建設用地創(chuàng)建小微企業(yè)園、建設標準廠房或建設配套停車樓（庫）的，不增收土地價款，免繳增加面積的城建配套費，經(jīng)項目竣工復核后，允許按規(guī)定進行分割轉讓。南寧市明確閑置土地在滿足權屬清晰無爭議、相關權利人同意、符合規(guī)劃要求、使用條件明確等條件下，可以按照先分割后轉讓的方式辦理相關手續(xù)。

2.4 規(guī)范交易管理，健全服務體系

第一，規(guī)范交易流程。按照國務院關于建立“雙隨機一公開”制度的要求看，同時結合本地實際情況，寧波余姚市明確土地二級市場按照“信息發(fā)布-交易登記-交易審批-合同簽訂-權證辦理”的交易流程進行，同時采取違約責任追究、價格管控、批后監(jiān)管等方式進行管理，實現(xiàn)了信息發(fā)布常態(tài)化、交易登記一體化、交易審批標準化和轉讓合同規(guī)范化。南寧市則明確土地二級市場按照“委托申請-交易審核-擬定方案-信息發(fā)布-報名咨詢-合同簽訂-變更登記”的交易流程開展，土地二級市場交易服務機構同時作為不動產(chǎn)變更登記和抵押登記的受理窗口，提供一站式服務，“一個窗口”對外，交易與登記無縫銜接。第二，完善市場調(diào)控。寧波余姚市完善土地二級市場的價格形成、監(jiān)測、指導和監(jiān)督機制，嚴格落實土地交易價格申報制度，對交易價格進行審核。存在閑置違約責任的先處置違約責任后方可進行交易，經(jīng)營性用地低于近3年同類用途、同地段土地一級市場平均出讓價格70%的，政府可行使優(yōu)先購買權。南寧市明確土地轉讓價格按基準地價內(nèi)涵修正后仍低于按當前期日修正的網(wǎng)格點基準地價的20%的，南寧市土地儲備中心可行使優(yōu)先購買權。對于溢價率過高的異常地塊，根據(jù)增值稅的差額累進稅率進行監(jiān)管。第三，健全服務體系。寧波和南寧均提出了要培育和規(guī)范土地二級市場中介服務。寧波提出要建立全市統(tǒng)一的中介機構信用記錄及評價系統(tǒng)，制定信用評價標準和辦法;南寧提出對中介機構實行信用考評制度，考核評價結果向社會公布，并提供社會查詢。在政府服務體系構建上，寧波余姚市根據(jù)省政府“最多跑一次”改革要求，擬定國有建設用地二級市場轉讓事項權力清單，打造“前臺綜合受理、后臺分類審核、統(tǒng)一窗口出件”的服務模式，最大限度讓辦事企業(yè)和群眾“少跑”。第四，加強監(jiān)測監(jiān)管。寧波市要求統(tǒng)計土地二級市場交易的數(shù)量、結構、價款、時序等信息，并定期開展評估分析;交易后按照“誰提出誰監(jiān)管”的原則，國土資源、住建、經(jīng)信、招商等部門各司其職做好合同履約監(jiān)管工作。南寧市研發(fā)土地二級市場業(yè)務辦理平臺數(shù)據(jù)庫為監(jiān)測監(jiān)管提供基礎數(shù)據(jù)，市國土資源主管部門每季度形成監(jiān)測分析報告上報國土資源廳;建立土地二級市場合同履約監(jiān)管系統(tǒng)，制定轉讓、出租、抵押合同格式文本和相應的法律文書，對交易宗地開發(fā)、利用情況實行動態(tài)跟蹤檢查，違者將記入南寧市失信名單。

3 深圳構建土地二級市場預告登記制度建議

3.1 采用“交易鑒證+預告登記轉讓”方式，降低交易門檻

我國《城市房地產(chǎn)管理法》于1994年出臺，此后經(jīng)歷了3次修改，但對投資比例未達到投資總額25%的限制轉讓規(guī)定卻未有改變。這條規(guī)定過去在防止土地炒作、遏制地產(chǎn)泡沫、規(guī)范市場管理等方面起到了積極作用，但隨著土地一級市場由行政配置轉為市場配置和土地二級市場管理制度逐步完善，土地轉讓投資額的硬性限制已不適應當前土地市場的發(fā)展。借鑒寧波和南寧的土地二級市場改革經(jīng)驗，建議深圳對閑置工業(yè)用地可采取交易鑒證+預告登記的管理方式。一是整合深圳市規(guī)劃國土房產(chǎn)信息中心、深圳市土地房產(chǎn)交易中心和深圳市不動產(chǎn)登記中心資源建立深圳土地二級市場交易服務平臺。二是以出讓方式取得的項目土地使用權，已完成的投資總額未到25%的，平臺要出具交易鑒證書，確保進場交易土地信息的真實、透明;交易雙方暫不辦理不動產(chǎn)登記證，但可申請辦理預告登記。三是建委、環(huán)保等相關部門根據(jù)交易鑒證書及相關材料對該項目工程建設的審批手續(xù)進行缺項審批。四是待投資達到25%之后，即可辦理不動產(chǎn)過戶登記手續(xù)。五是在符合規(guī)劃條件和出讓合同無限制性約定的前提下，允許工礦用地經(jīng)批準后分割轉讓，同時給予一定的稅費優(yōu)惠，降低交易成本。通過交易鑒證+預告登記的方式，既符合現(xiàn)有法律取向、完善了政府監(jiān)管，又降低交易門檻，促進了土地與資本要素的流通。

3.2 建立線上線下一體化“土地超市”，創(chuàng)新運行模式

當前深圳已經(jīng)進入深度城市化的發(fā)展階段，土地二級市場在土地市場中的重要性持續(xù)提升。但此前土地二級市場由于缺乏公共平臺、管理制度不完善、交易成本高等因素影響，造成了不少國有建設用地使用權“想賣無處賣、想買無處買”的局面。建議深圳可以借鑒寧波余姚市的改革經(jīng)驗，建立產(chǎn)權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全的“土地超市”。一是整合自然資源、住建、法院、金融、工信等部門數(shù)據(jù)資料，構建土地交易二級市場數(shù)據(jù)庫。二是線下交易市場設置服務窗口和交易展示廳，提供建設用地使用權轉讓、出租、抵押等“交易+登記”的一體化服務。三是線上交易市場以建設“深圳土地二級市場交易網(wǎng)”和“深圳土地市場”微信公眾號為載體，對內(nèi)開展網(wǎng)上交易審核備案管理，對外提供信息收集發(fā)布，第三方資金監(jiān)管，網(wǎng)上交易事項辦理，成交結果公示等服務。

3.3 強化土地二級市場的監(jiān)督管理，完善服務體系

一是制定土地二級市場管理的政策辦法，明確國有建設用地使用權轉讓的條件、程序、監(jiān)管和懲罰措施等。二是建立土地二級市場監(jiān)測制度，要求數(shù)據(jù)錄入、審核、匯集、提取、分析的規(guī)范化和標準化，實現(xiàn)對土地市場的動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管。三是培育發(fā)展中介機構，構建公開統(tǒng)一的中介機構信用記錄與評價系統(tǒng)，逐步構建完善的土地二級市場中介服務體系。四是建立土地二級市場合同履約監(jiān)管系統(tǒng)，相關政府部門應不定期的對土地開發(fā)利用情況實行動態(tài)跟蹤檢查，存在違反管理制度的企業(yè)，將其列入失信名單，限制其未來進入土地一、二級市場。

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作者簡介：魏凌，中國人民大學土地政策與制度研究中心研究員。

成立，中國人民大學博士后，中建三局房地產(chǎn)開發(fā)有限公司。