農村留用地制度：概念內涵、發(fā)展歷程與本質解析

吳框框 洪世鍵 胡洲偉

摘要：論文梳理相關政策文件，明確留用地制度的概念內涵，概括其發(fā)展歷程，并基于發(fā)展階段和社會背景分析留用地制度的本質。通過研究發(fā)現(xiàn)：（1）留用地制度是指政府征地過程中，按被征地面積的一定比例返還建設用地給村集體，用于發(fā)展第二、三產業(yè)保障失地農民生活的補償安置方法;（2）各地區(qū)因地制宜對留用地的指標核定、土地權屬、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理、土地使用權流轉等實施內容作出了細化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開發(fā)利用模式;（3）留用地制度通過共享土地增值收益緩解城鄉(xiāng)矛盾，避免了因為制度不確定性而造成土地無序爭奪，其本質是國家制度轉型中一次以實用主義和漸進主義為特征的權益讓渡嘗試?；谝陨涎芯空J為，留用地制度兼具服務“土地財政”和調和城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的，一方面大大降低了政府征地的財政負擔和行政阻力，一方面有效保障了失地農民的長期收益，因此在國家制度轉型時期具有一定的合理性和必然性，但在適用性和可持續(xù)性方面也存在缺陷。

關鍵詞：土地管理;留用地制度;城鎮(zhèn)化;征地制度改革

中圖分類號：F323 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）01-0040-49 收稿日期：2020-11-29

1 引言

改革開放以來，我國經濟社會快速發(fā)展，城市化水平迅速提高，城市建設發(fā)展對建設用地的需求激增，大規(guī)模農村集體土地被征收，產生了大量失地農民，如何妥善安置和保障失地農民的合法權益以及長遠發(fā)展成為我國“三農”問題的重要內容。由于現(xiàn)有法律法規(guī)中的征地補償標準是以一定倍數(shù)的土地前三年平均產值給予農民現(xiàn)金補償，難以保障村集體和失地農民的長期生活水平，這種矛盾逐漸積累引發(fā)了嚴重的社會問題。為保障失地農民的合法權益和長遠生計，各地政府在征地過程中積極探索多種方式安置和補償失地農民，20世紀80年代深圳市在征地過程中“返還一定比例的土地給村集體用于保障其生產生活”的做法被各地紛紛效仿，逐漸發(fā)展完善成為留用地制度。黨的十八大以來，中央提出 “堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化”的新型道路，這對我國的土地制度改革和農民權益保障提出了新的要求，完善失地農民群體補償機制成為了一項重點內容。目前，留用地制度已在全國22個?。ㄊ?、自治區(qū)）推行，對我國各地推進征地工作、有效安置和補償失地農民有著重要的意義，也越來越受到社會的關注。而隨著推廣和實施，該制度在實踐中也逐漸暴露出一些問題，如何優(yōu)化和完善留用地制度成為更加迫切的問題。

2 留用地制度的概念內涵

留用地是實踐需求催生的一項土地制度變革安排，學術界對于留用地的發(fā)端還存在不同的認識。較為主流的觀點認為，留用地制度最早發(fā)端于上世紀80年代深圳在征地過程中，采取返還一定比例土地給被征地農村集體以壯大集體經濟的具體做法。另一種觀點認為，留用地制度最早產生于上世紀90年代的廣州，在1993年廣州市珠江新城征地文件中就明確提出了留用地的問題，并以《廣東省征地管理規(guī)定》 （粵府〔1993〕94號）文件為標志，開創(chuàng)留用地制度的先河。

留用地制度至今在中央層面未進行統(tǒng)一立法，因此其概念和內涵尚無統(tǒng)一規(guī)定。但各地對留用地概念的認識大致相同，都認為：留用地安置（或留地安置）是指政府在征收農村集體土地時，除征地補償費用之外，核定征地面積一定比例的土地指標留給被征地村集體作為第二、第三產業(yè)發(fā)展的建設用地，使被征地村集體和村民能夠獲得土地實物補償、分享土地增值收益、壯大集體經濟的征地補償和安置方法（見圖1）。實際政策文件中，具有代表性的是上海和廣東對留用概念的界定。上海市在2005年制定的留用地制度暫行意見中就明確提出：“實施征地留用地制度，是指在征用農村集體土地時，核定一定比例的土地指標，留給被征地的農民集體經濟組織，用于發(fā)展非農產業(yè)經營性開發(fā)”。廣東省在2009年頒布的《農村集體土地留用地管理辦法（試行）》作出以下界定：“留用地是指國家征收農村集體土地后，按實際征收土地面積的一定比例，作為征地安置另行安排給被征地農村集體經濟組織用于發(fā)展生產的建設用地。留用地的使用權及其收益全部歸該農村集體經濟組織所有”。

3 留用地制度的發(fā)展歷程

結合各省市關于留用地政策的變更和實施推行過程來看，我國的留用地制度大致可以分為3個階段。

3.1 制度產生階段（1990-1999年）

留用地最早出現(xiàn)是20世紀80年代深圳在土地征收時采取的征地返還的地方具體操作方式，以1993年廣東省人民政府出臺的《廣東省征地管理規(guī)定》為標志上升到制度層面。20世紀90年代是制度形成階段，處于快速城市化進程的東南沿海各城市出于推進城市征地擴張和妥善安置失地農民的需要，相繼以政策文件形式提出在征地過程中返還給村集體一定比例的土地用于非農產業(yè)開發(fā)和安置住房建設的規(guī)定（廈門1991年、汕頭1992年、廣州1993年、溫州1994年、杭州1999年）。該階段主要特征是明確了城市政府在實施征地時要對被征地單位實施留地安置，對于留用地的劃定比例和土地用途，各城市都根據(jù)自身發(fā)展情況做了簡單規(guī)定形成制度雛型，但對于留用地的權屬、用地性質等方面，各地暫未明確規(guī)定。

3.2 探索調整階段（2000-2009年）

這一階段以國土資源部在1999年、2000年出臺的3份文件為標志，如（1999年12月，國土資源部印發(fā)《關于加強征地管理工作的通知》（國土資發(fā)〔1999〕480號），明確提出：“經濟發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結合部可以按照規(guī)劃用途預留一定比例的國有土地給被征地的農村集體使用，發(fā)展農業(yè)生產或從事多種經營?！保┝粲玫刂贫仁状芜M入中央政府主管部門文件，意味著該制度上升到了國家層面。

該階段的主要特征是進一明確了留用地的操作方式，對留用地的劃定比例、權屬、用途等內容以及具體留用地開發(fā)中的稅費收取和返還等內容做了明確細致的規(guī)定。例如杭州市在1999年對留地安置的適用條件、留地比例、留用地的土地供應方式等作出明確規(guī)定，在2000年進一步發(fā)文明確留用地均轉為國有并實行有償使用、且不得用于經營性房地產開發(fā)，并對留用地的土地出讓金繳納和返還方式做出了規(guī)定。上海市則在2005年細致規(guī)定了留用地的比例、選址、用途、性質和獲取方式等，并明確了鼓勵實施征地留用地的措施以及市和區(qū)縣有關部分的職責。

在此期間部分最早推行地區(qū)對留用地制度進行了較大調整。例如廣東省在2000年出文暫停實施，而后在2005年恢復了留用地制度，并在2007年將其確立為一項安置失地農民的重大制度安排。而溫州市則在2008年取消了用于第二產業(yè)發(fā)展的留用地，并將用于第三產業(yè)發(fā)展的留地安置改為“留房安置”。

3.3 完善發(fā)展階段（2010年至今）

這一階段留用地制度進一步獲得了國家層面的重視。2014年中央一號文件明確提出“因地制宜采取留地安置方式來安置被征地農民”，這是留用地制度首次寫入中央文件。2015年，全國人大常委會授權國務院在北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）開展農村集體經營性建設用地入市試點，授權案中提出“有條件的地方可采取留地、留物業(yè)等多種方式”進行集體土地征地補償。這也是留用地制度首次在國家立法機關文件中被提及。

該階段主要有兩個特征。一是留用地制度逐步在全國范圍內推廣，截至2015年已在我國22個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的征地補償中被采取;二是推行較早地區(qū)進一步完善其操作內容，對留用地的指標核定、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理等內容作出了更為細化嚴格的規(guī)定，并根據(jù)各地實踐逐步探索形成了多種具有代表性的開發(fā)利用模式，如廣州模式，長沙咸嘉模式、溫州模式、杭州模式、廈門“金包銀”模式、惠州模式等（見表1）。不同模式在留用地比例劃定、權屬關系等方面存在較大差異。如對于留用地的劃定比例，廣東省確定為10%～15%，上海市則是5%～10%。土地權屬方面，廣東省提出原則上以集體土地為主，城市規(guī)劃區(qū)內的以國有土地無償返撥落實，上海和杭州則規(guī)定留用地為國有土地，通過出讓方式獲得，并需村集體承擔上交國家的土地出讓金部分。此外，各地區(qū)對留用地的指標具結、土地使用權流轉等內容都作出了不同的規(guī)定。

4 本質解析：制度轉型時期化解城鄉(xiāng)矛盾的地方模糊嘗試

4.1 制度轉型時期的城鄉(xiāng)矛盾及留用地產生的根源

諾斯（Douglass North）提出，所謂“制度”就是“一個社會的游戲規(guī)則，它是為決定人們的互相關系而人為設定的一些制約”。留用地產生的根源乃是產生于國家制度轉型時期并一直延續(xù)至今的土地二元制度，這也是改革開放以來至今我國城鄉(xiāng)之間最大的矛盾所在。

中華人民共和國成立后城市土地屬于國有，建立在馬克思主義政治經濟學理念之上的中央計劃經濟認為，土地是一種生產資料而非資產。1950-1952年的土地改革廢除了封建剝削的土地所有制，實行農民土地所有制;到1962年四固定運動確定了以生產隊為基礎的農村土地集體所有權，但土地依然被認為不具備商品屬性而無法交易，因而在中華人民共和國成立以來，我國在很長一段時間不存在土地市場，這種土地意識形態(tài)一直持續(xù)到20世紀80年代初期。

改革開放以來，我國城市化和工業(yè)化進程突飛猛進。1979年我國的城鎮(zhèn)化率僅為18.96%，而在2016年已經達到57.4% （見圖2）。伴隨城鎮(zhèn)化率快速提升的是我國城市建成區(qū)面積的急速擴張和對耕地的大量侵占。據(jù)統(tǒng)計，僅1978年到1996年間，國家總耕地面積從約993900平方公里下降到約949700平方公里，凈損失約44200平方公里，而全國城市建成區(qū)面積從1981年的7438平方公里增長到2015年的51584.1平方公里（見表2）。到上世紀90年代以后，全國各地涌現(xiàn)出開發(fā)區(qū)熱潮，成為城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)場。據(jù)中國開發(fā)區(qū)網的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年全國共有219家國家級經濟技術開發(fā)區(qū)，168家國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，19家國家級新區(qū)。在城鎮(zhèn)化快速推進和城市建設的狂潮之下，是逐漸積累和凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，突出表現(xiàn)在對城鄉(xiāng)土地的爭奪。據(jù)2000年12月4日《中國國土資源報》載，我國群眾上訪案件中有40%是關于土地問題的，其中60%涉及到土地征用問題。

土地制度的變革是城市化進程加速的最大推手。改革開放初期，我國的城市化依然受到極大的財力制約。上世紀80年代后期，深圳、廈門等地嘗試出讓城市土地使用權，推動了土地有償使用制度的形成，產生深遠影響?！爱a權國有+使用權拍賣”的模式為城市提供了基礎設施建設的初始資金積累，該模式迅速在其他改革先行地區(qū)推廣，“開創(chuàng)了一條以土地為信用基礎，積累城市化原始資本的獨特道路”——土地財政。由此，土地成為城市發(fā)展融資的“錨”。1994年實行分稅制后，稅收大部分上繳中央，地方政府的稅收比例也被極大壓縮，但保留了土地出讓收益。而隨著1998年房改、2003年土地“招拍掛”制度的推出，城市經營性用地完全市場化，“價高者得”的游戲規(guī)則讓政府獲得了巨大的收益，地方政府對土地的需求也隨之加大。

此后，地價上漲使“土地財政”在城市建設資金中的占比越來越大，建設用地需求激增土地逐漸成為稀缺資源，而農村地區(qū)也因此出現(xiàn)了大規(guī)模失地農民。根據(jù)相關報道，1995年到2005年間，中國有6600萬農民由于強制性驅逐而失去了土地，他們“務農無地，上班無崗，低保無份”，成了城市中一種特殊的“邊緣人群”，城鄉(xiāng)二元矛盾逐漸積累并迅速加劇。這也是留用地制度作為化解城鄉(xiāng)矛盾的一種選擇，會隨即在上世紀九十年代初產生于廣東、浙江等快速發(fā)展地區(qū)的原因。

4.2 漸進式改革下留用地制度的模糊嘗試

改革開放實際上是一場漸進式的制度改革，“摸著石頭過河”的隱喻充分說明了這場經濟運動的不確定性和對待改革的謹慎態(tài)度。由于計劃經濟轉向市場經濟缺少明確的實際操作方式指引，轉型過程中產生的制度中空時期和社會環(huán)境的不透明使得上至中央、下至地方的前進思路都是一種模糊嘗試的過程。“主要工作重心恢復到經濟建設上”和“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”的思路給予了地方嘗試的膽量和自由度。一方面，地方政府的工作重點轉變?yōu)檎猩桃Y和城市建設，工業(yè)區(qū)、房地產、城市新區(qū)及基礎設施建設都需要向農村征收土地;另一方面，分稅制和企業(yè)改制約束了政府的財政來源，使其將目光投射到之前未曾重視、而目前或許是唯一能夠主導的土地資源。在雙重機制的激勵下，大量農村土地被征收為城市土地。以廣州為例，根據(jù)世界銀行的一項研究顯示，1951-1990年廣州市共征地18201.48公頃，其中耕地面積9036.02公頃，占總征地面積一半，而在1986-1990年期間，廣州市共征地2545.39公頃，其中耕地面積1808.81公頃，占比達到驚人的68.37% （見表3）。

改革的不確定性使土地資源面臨無序爭奪的局面——上世紀90年代以來大規(guī)模征地與農村集體大量的搶占性違建幾乎同時出現(xiàn)，催生出大量的城中村、小產權房，城鄉(xiāng)邊緣地區(qū)出現(xiàn)城市和農村犬牙交錯的局面。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調和管控，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的產業(yè)用地零星分布，產生了大量的低效用地，土地資源遭受極大的浪費，“村村點火，戶戶冒煙”的畫面也成為這個時期的真實寫照（見圖3～圖5）。

制度監(jiān)管的缺位和信息的不對稱使得這場“爭奪”缺少明確的“游戲規(guī)則”。雖然地方政府仍然保留管理者的角色和對“游戲規(guī)則”的解釋權，但這并不意味著農村集體在這場“游戲”中處于絕對弱勢，留用地制度最早發(fā)軔于廣東地區(qū)也與其當?shù)氐膹妱蒉r村集體不無關系。城市政府嘗試使用留用地制度來調和城市與農村之間關于土地的矛盾，其行為本身也反映出政府褪去了計劃經濟時代、公有制意識形態(tài)下的絕對權威，轉而將主要任務轉移到了追求經濟發(fā)展：只要能夠促進地區(qū)的整體經濟穩(wěn)步發(fā)展，局部的利益（土地）實際上是可以“讓渡”的。而這種“讓渡”或許也包含著政府試圖獲得農村地區(qū)支持而使征地合法化的安撫色彩——不僅是對當下土地矛盾的調和，也是對計劃經濟時代“工農”剪刀差造成農村和農業(yè)部門低水平發(fā)展的補償（據(jù)統(tǒng)計，1952-1978年期間，國家通過工農業(yè)產品“剪刀差”從農業(yè)中隱蔽性地抽走了5823.74億元的巨額資金，再加上農業(yè)為國家繳納的稅收1044.38億元，兩項合計為6868.12億元，約占這段期間農業(yè)所創(chuàng)造產值的18.5%），以及對因此而造成的城鄉(xiāng)差距和貧富差距擴大的補救。

留用地制度的產生正是一種制度漸進式改革中的模糊嘗試（或者說是“試錯”結果）。由于國情的特殊性，難以借鑒國外城市化和征地過程中的經驗，各地面對征地矛盾只能自行摸索，基于各地實際情況的實踐以及城市政府和農村集體的博弈直接導致了留用地制度仍停留在地方試點階段而沒有統(tǒng)一標準。雖然留用地制度在相互借鑒過程中得到逐漸完善，但實施中部分地區(qū)的操作方式面臨無法可依甚至與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的局面，伴隨留用地產生的爭議和問題也層出不窮;而直到2014年才首次在中央一號文件中被認可，并于2015年首次在全國立法機關的立法文件中被提及。可以說留用地制度的產生正是一種“摸著石頭過河”的真實寫照。

4.3 留用地制度在轉型時期的合理性和必然性

其合理性在于，提供了一種現(xiàn)有法律規(guī)定貨幣補償之外的征地補償方式。世界各國在征地補償上以貨幣補償為主，但考慮到地價上漲因素，貨幣補償難以維持被征地單位和個人現(xiàn)有生活水平，一些國家也在貨幣補償基礎上提供土地或其他實物補償。比如日本采取現(xiàn)金補償方式為主，實物補償為輔的操作方式，實物補償則包括提供替代地補償、耕地、宅基地及代為實施工事和代為遷移;法國除現(xiàn)金補償之外，還為被征家庭提供同樣條件和設備的土地;德國也實行代償?shù)氐难a償。這些實物補償方式不僅可以調和被征地人的不滿情緒，還可以減少政府的財政負擔，是一種行之有效的輔助補償。

其必然性在于：一方面，農村土地被征收，意味著農民們失去了原先的生產資料，必然會導致農村地區(qū)產生和積累不穩(wěn)定因素;另一方面，貨幣補償無法滿足農村地區(qū)對征地補償?shù)脑V求。由于城市土地升值和貨幣的貶值，土地的保值效果遠遠大于現(xiàn)金。集體土地轉化為國有土地產生的土地增值更是讓農村地區(qū)選擇“要地不要錢”。同時，單一貨幣補償也會造成政府財政的巨大壓力。采用留地安置正是將地方政府補償?shù)呢斦毫D移到土地，并使農村經濟和城市發(fā)展形成利益共同體，集體擁有留用地，就相當于擁有了入股城市的“股票”，其收益水平能夠伴隨城市化發(fā)展而“水漲船高”。

但這并不意味著留用地制度能夠在全國范圍內推廣。經濟發(fā)達地區(qū)建設用地和現(xiàn)存耕地都十分緊張，征地后幾乎已無土地用于安排留用地;而欠發(fā)達地區(qū)尤其是遠離城市的郊區(qū)，留用地根本不具備發(fā)展二、三產業(yè)的氛圍，反而會造成嚴重的土地閑置。金曉斌等人在2008年的一項研究中，通過綜合評價留用地安置模式的適用程度得出結論：采取留用地安置方式作為征地補償，需要當?shù)鼐邆漭^高發(fā)展程度的市場經濟環(huán)境和房地產市場，相對完備的城市規(guī)劃、村集體具有經營管理能力。這一觀點也得到現(xiàn)實情況的佐證：目前推行留用地的地區(qū)多是城市化發(fā)展程度較高的東南沿海區(qū)域，以及湖南、河北等中部快速城市化地區(qū)。從實施效果來看，作為貨幣補償?shù)难a充方式，留地安置補償能使征地過程有序推進，不僅保障了失地農民的長遠利益，而且一定程度上壯大、發(fā)展了集體經濟，緩解了地方財政的壓力，保證城市建設的有序進行，對我國征地制度和補償機制有著重要意義。

5 結論與討論

為妥善安置失地農民，政府征地時按征地面積一定比例返還建設用地，用于被征地集體經濟組織發(fā)展第二、第三產業(yè)，與村集體和村民分享土地增值收益，有效保障了失地農民長期收入來源。這種土地實物補償方式逐漸發(fā)展完善并上升到制度層面，各地區(qū)在實踐中對指標核定、兌現(xiàn)方式、開發(fā)管理等內容作出細化具體的規(guī)定，形成了多種具有代表性的開發(fā)模式。在城鄉(xiāng)二元土地制度背景下，留用地制度兼具服務“土地財政”和化解城鄉(xiāng)矛盾的雙重目的：一方面作為征地補償機制的補充承擔安置職能，調和城鄉(xiāng)土地矛盾安撫失地農民情緒，為經濟建設和制度改革爭取穩(wěn)定的社會環(huán)境;另一方面是通過讓渡部分土地開發(fā)利益來增強征地行為的合法性基礎，保障地方政府土地收益和地區(qū)經濟的穩(wěn)步增長，其本質是制度漸進式改革中一次以實用主義和漸進主義為特征的模糊嘗試。因為兼具公平和效率優(yōu)勢，留用地制度在國家制度轉型期具有一定的合理性和必然性，不僅大大降低了改革開放初期政府征地補償?shù)呢斦摀?，并且能夠有效緩解制度轉型期逐漸積累并凸顯的城鄉(xiāng)矛盾，對壯大集體經濟、保障農民合法土地權益發(fā)揮了積極的歷史作用。但遺憾的是，留用地制度在實踐過程中也逐漸暴露出適用性有限和可持續(xù)性差的缺陷。國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標，迫切需要深化土地制度改革、妥善解決“三農問題”。加強對留用地制度的研究，深入解析其形成機制和制度本質，進而探討適合中國國情的制度改進方向，因地制宜探索模式創(chuàng)新，讓農村有效參與土地非農化進程，共享城市化發(fā)展紅利，是征地制度改革的必經之路，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵抓手。

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作者簡介：吳框框，碩士，杭州市城市規(guī)劃設計研究院。

洪世鍵，通訊作者，博士，教授，廈門大學建筑與土木工程學院;武漢大學城市設計學院。

胡洲偉，武漢大學城市設計學院。

基金項目：國家社會科學基金一般項目“基于空間政治經濟學視角的舊城空間演替機理與管控機制研究”（20BJL108）資助。