智利農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)發(fā)展概況及啟示借鑒

劉冬竹

摘要：智利是拉丁美洲經(jīng)濟最發(fā)達的國家之一，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高，人均耕地僅相當于世界平均水平的三分之一，糧食自給率不足40%，但主要糧油品種單產(chǎn)水平位居世界前列。智利利用其特殊的地理環(huán)境和氣候條件在有限的土地上發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，成為世界重要的食品出口國之一，這與智利卓有成效的農(nóng)業(yè)和出口支持政策密不可分。智利與我國國情糧情等差異較大，糧食宏觀調(diào)控目標也不同，但智利在農(nóng)業(yè)方面的支持政策和經(jīng)驗做法，對完善我國相關(guān)政策措施，進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：智利 農(nóng)業(yè) 糧食 借鑒

為加強與智利糧食行業(yè)交流合作，筆者曾隨團赴智利進行訪問。通過訪問和認真研究相關(guān)資料，進一步理清了智利農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展概況，智利與我國國情糧情等差異較大，糧食宏觀調(diào)控目標也不同，但智利在農(nóng)業(yè)方面的支持政策和經(jīng)驗做法，對完善我國相關(guān)政策措施，進一步提升我國糧食安全保障水平具有借鑒意義。

一、基本概況

（一）智利人均可耕地少，近年來糧食播種面積下降，農(nóng)產(chǎn)品出口以高附加值水果等為主

1. 人均可耕地僅為世界平均水平的三分之一，但人均農(nóng)業(yè)用地高于世界平均水平

智利國土面積75.67萬平方公里 [1]。2019年人均國民生產(chǎn)總值14896美元 {1}，按世界銀行的定義屬于高收入國家。2019年末人口1895萬，其中農(nóng)村人口234萬，占12.4%。智利是多山的地理環(huán)境，農(nóng)業(yè)用地面積1569萬公頃，占國土面積的21%，低于36.9%的世界平均水平;人均農(nóng)業(yè)用地0.828公頃，高于世界平均水平（0.625公頃）?？筛孛娣e121萬公頃，僅占國土面積的1.6%，明顯低于10.8%的世界平均水平;人均可耕地0.064公頃，僅為世界平均水平（0.184公頃）的三分之一，也低于我國平均水平（0.096公頃） [2]。

2. 得天獨厚的地理環(huán)境和氣候適合農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

智利地處南半球，是世界上地形最狹長的國家，南北長4352公里，東西寬97-362公里。智利北面是世界“干級”阿塔卡馬沙漠，東面是世界最長的安第斯山脈，西臨浩瀚的太平洋，南與“寒極”南極洲隔海相對，四面的天然屏障可以防止外來病蟲害的侵入，有益于優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)[3]。由于緯度跨度大，形成了不同的氣候區(qū)，水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品從北到南可以錯開周期生產(chǎn)，一年有較長的出口期，與中國等北半球國家有反季節(jié)互補優(yōu)勢。北部是熱帶沙漠氣候，可以發(fā)展綠洲農(nóng)業(yè)，主要種植小麥、玉米等旱地作物。中部屬于亞熱帶地中海氣候，是世界五個地中海氣候區(qū)之一，土地肥沃，適宜水果和蔬菜種植，生產(chǎn)葡萄酒。自上世紀90年代以來，智利葡萄酒生產(chǎn)發(fā)展較快，成為世界上重要的新興葡萄酒生產(chǎn)國，2019年葡萄酒出口額居世界第五。南部溫帶海洋性氣候區(qū)和寒帶以畜牧、林業(yè)為主，2019年智利是拉美僅次于巴西的第二大林產(chǎn)品出口國 {2}。智利海岸線長1萬公里，漁業(yè)資源比較豐富，沿海以漁業(yè)捕撈和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)為主，是世界人工養(yǎng)殖三文魚和鱒魚的主要生產(chǎn)國。

3. 調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，在有限的土地上發(fā)展水果等高效農(nóng)業(yè)

智利人均耕地少，與其他美洲新大陸國家如美國、加拿大、巴西、阿根廷相比谷物生產(chǎn)沒有優(yōu)勢，國內(nèi)市場狹小，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)面臨困境，從20世紀60、70年代為扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸，智利進行了卓有成效的農(nóng)業(yè)改革，實行土地自由流通、開放市場、主動降低關(guān)稅、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大投資、信息服務(wù)、企業(yè)出口服務(wù)等[4]。智利充分利用本國自然地理環(huán)境和氣候優(yōu)勢，發(fā)展水果等高附加值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，減少谷物種植。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，1970-1979年智利年均谷物播種面積91.9萬公頃，2010-2019年降至53.8萬公頃，而同期智利水果年均播種面積從17.0萬公頃增至38.5萬公頃。經(jīng)過多年發(fā)展，智利成為南半球最大水果出口國，2019年居世界第五。2019年出口水果314.6萬噸，占產(chǎn)量的46.7%。2019年智利農(nóng)產(chǎn)品出口總額120.7億美元，占其全部商品出口總額（698.9億美元）的17.3%，這一比重遠高于農(nóng)業(yè)增加值占國民生產(chǎn)總值的比重3.5%{3}，也高于農(nóng)村人口在總?cè)丝诘谋戎?2.4%;而1970年智利農(nóng)產(chǎn)品出口總額僅占全部商品出口總額的3.2%。2019年農(nóng)產(chǎn)品出口中水果占第一位，出口61.5億美元，占農(nóng)產(chǎn)品出口總額一半以上，水果出口前四是櫻桃、葡萄、蘋果、蔓越莓。此外還出口葡萄酒（Wine）19.21億美元，肉類及制品11.4億美元，堅果6.03億美元，蔬菜5.96億美元。

中智農(nóng)業(yè)互補性很強，雙方深化合作潛力巨大。智利是第一個（1970年12月）與我國建立外交關(guān)系的南美洲國家。經(jīng)過多年發(fā)展，中國已成為智利第一大貿(mào)易伙伴。我國是智利農(nóng)林牧產(chǎn)品最大出口市場，我國進口較多是水果（如櫻桃、葡萄）、林產(chǎn)品（纖維素紙漿或紙張）、葡萄酒、水產(chǎn)品、肉類（如豬肉）等[5]。

（二）智利糧食自給率呈下降趨勢，屬于糧食凈進口國，但主要糧油品種單產(chǎn)水平位居世界前列

1. 智利谷物自給率不足40%

智利種植小麥、玉米、燕麥、大麥和稻谷等谷物。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，近年來谷物播種面積和產(chǎn)量呈下降趨勢，而隨著人口增加消費量增長，谷物自給率下降更明顯。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2019/20年度谷物（7種）產(chǎn)量260.8萬噸，為20年來最低水平，比歷史最高記錄的2003/04年度產(chǎn)量減少33.4%。而同期國內(nèi)谷物消費量710萬噸，增長33.6%，谷物自給率首次降到40%以下，僅為36.7%，而2003/04年度自給率為73.6%。谷物進口427.2萬噸，出口6.1萬噸。

2. 智利糧食生產(chǎn)水平高

主要谷物、馬鈴薯和油菜籽的單產(chǎn)都高于世界平均水平，位居世界前列。以2019/20年度為例，小麥單產(chǎn)6.01噸/公頃 {4} 位居世界第五，比世界平均水平3.52噸/公頃高71%，也高于我國單產(chǎn)5.63噸/公頃{5};玉米單產(chǎn)9.12噸/公頃位居世界第八（前一年度是世界第一），比世界平均水平5.78噸/公頃高58%，也高于我國單產(chǎn)6.32噸/公頃;燕麥單產(chǎn)4.92噸/公頃位居世界第二，比世界平均水平2.40噸/公頃高122%;大麥單產(chǎn)6.43噸/公頃位居世界第三（前一年度是世界第一），比世界平均水平3.03噸/公頃高112%;稻谷單產(chǎn)6.54噸/公頃位居世界第十六，比世界平均水平4.62噸/公頃高42%;油菜籽單產(chǎn)4.05噸/公頃位居世界第一，比世界平均水平1.99噸/公頃高104%，也高于我國2.04噸/公頃的單產(chǎn)水平。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)，智利馬鈴薯單產(chǎn)27.81噸/公頃，比世界平均水平21.36噸/公頃高30.2%。

二、智利政府出臺多項政策措施支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，糧食進口實行低關(guān)稅

（一）適應(yīng)世貿(mào)規(guī)則，糧食等農(nóng)產(chǎn)品流通實行市場化

1983年為保護生產(chǎn)者和消費者利益，智利政府對關(guān)鍵性大宗商品（小麥、油籽、糖）設(shè)定了最低和最高的進口準入價[11]。如果進口價格低于最低進口準入價，進口商品就會被征收浮動稅率;如果進口價格高于最高進口準入價，就會降低現(xiàn)有關(guān)稅以減小對消費者的影響。在價格區(qū)間內(nèi)，市場流通不受限制。計算最低最高價格區(qū)間的辦法以法律形式固定。這個價格區(qū)間系統(tǒng)允許國內(nèi)市場價格滯后于國際市場價格的變化趨勢，防止國際市場價格波動沖擊國內(nèi)市場。政府還成立一家公司收購小麥，在扣除儲存費用和金融成本后，以價格區(qū)間下限（即以價格下限進口小麥的成本）購買農(nóng)戶愿意出售的所有小麥，但世界貿(mào)易組織在2002年裁定智利實行的最低最高價格區(qū)間的辦法不符合世貿(mào)規(guī)則，智利政府不得不進行修改。據(jù)考察了解，目前智利糧食流通全部市場化，農(nóng)民合作社相對獨立，糧食經(jīng)營企業(yè)主要是私營。農(nóng)民按市場價格將糧食自由出售給糧食公司或其他用糧企業(yè)。國內(nèi)糧食市場價格受國際市場影響較大，政府對種糧農(nóng)民沒有直接補貼。當糧價低迷時，由政府指定的1家相對獨立的貿(mào)易公司按略高于市場價格收購少量糧食，發(fā)揮引導(dǎo)市場價格的作用，而且僅限于小麥品種，政府指定公司只收購產(chǎn)量的1%。由于國際糧食價格波動大，僅1%的收購補貼實質(zhì)作用不大。

（二）實行適合高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策

主要包括農(nóng)業(yè)貸款支持、對農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)種子、土質(zhì)改良技術(shù)支持、灌溉技術(shù)支持和建設(shè)補助、農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險等。如上世紀60年代智利確定了具有發(fā)展?jié)摿Φ闹匾r(nóng)產(chǎn)品，如水果、葡萄酒、林產(chǎn)品、家畜和乳制品，并通過政府實施干預(yù)政策給予鼓勵支持，對潛力產(chǎn)品的生產(chǎn)包裝、加工基礎(chǔ)設(shè)施提供長期信用、技術(shù)支持和公共投資，鼓勵成立相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品合作社，促進規(guī)?；a(chǎn)。智利在高效農(nóng)業(yè)發(fā)展和出口的成功，還源于政府實施灌溉工程公共干預(yù)政策，1990年起智利政府在灌溉方面加大了投入，開始修建大型灌溉工程，并通過補助的方式鼓勵農(nóng)場主建設(shè)小型灌溉工程。

（三）智利政府重視農(nóng)業(yè)科技研究和技術(shù)推廣，提升了農(nóng)業(yè)科技水平和農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)

智利國家農(nóng)業(yè)研究中心在全國設(shè)立10個分中心[7]，政府按照研究中心年度預(yù)算的一定比例給予財政資金，用于農(nóng)業(yè)發(fā)展研究。注重科技人才培養(yǎng)，鼓勵支持科技研究人員通過有償服務(wù)與企業(yè)、農(nóng)場（莊園）共同進行科技研發(fā)，促進農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化，提升農(nóng)業(yè)科技水平，如轉(zhuǎn)基因育種、無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)等。智利與歐美等許多國家的農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)保持長期交流合作，以引進先進技術(shù)，如交換種質(zhì)資源、改良品種等。智利與中國也有多年的交流合作，如1999年在中國天津建設(shè)的中智示范農(nóng)場就是兩國農(nóng)業(yè)合作的成功典范，通過引進智利優(yōu)質(zhì)水果品種，推廣使用先進栽培管理技術(shù)，為促進我國水果產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出積極貢獻[8]。2017年智利-中國農(nóng)業(yè)科技研發(fā)中心和智中示范農(nóng)場在圣地亞哥市的郊區(qū)揭幕[9]，將引進中國蔬菜等作物、交流農(nóng)業(yè)技術(shù)和種植經(jīng)驗。

（四）制定適應(yīng)經(jīng)濟全球化、主動開放的出口發(fā)展戰(zhàn)略，提高產(chǎn)品出口競爭力

智利在上世紀90年代初以來制定了一項基于小國經(jīng)濟體的出口發(fā)展戰(zhàn)略，目前已經(jīng)與全球60多個國家簽署貿(mào)易優(yōu)惠協(xié)定[15]，通過這些協(xié)定為智利農(nóng)業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境。2005年中國和智利簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，這是中國第一次與單一國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定（2003年中國與東盟簽署了協(xié)定）。2018年，中國與智利簽署共建“一帶一路”合作諒解備忘錄。智利對糧食進口沒有限制，實行較低關(guān)稅，特別是與智利簽訂自貿(mào)協(xié)定的國家都實行零關(guān)稅。除主動降低關(guān)稅外，智利政府還設(shè)立國家對外貿(mào)易促進局（Pro Chile）從事對外會商談判，積極幫助企業(yè)特別是中小企業(yè)拓展國際市場，促進本國產(chǎn)品出口。對外貿(mào)易促進局在全國15個大區(qū)均設(shè)有辦事機構(gòu)[16]。對外貿(mào)易促進局為本國企業(yè)搭建出口交流平臺，經(jīng)常在國內(nèi)外舉辦出口商品推介會，邀請國外政府官員和企業(yè)參加。為便利智利出口商與世界各國進口商進行聯(lián)系，對外貿(mào)易促進局2019年還推出電商平臺“ChileB2B”，該平臺的建立是智利政府數(shù)字化、現(xiàn)代化計劃的一部分。經(jīng)過多年努力，智利本國商品特別是農(nóng)產(chǎn)品出口明顯增加，1990-2019年智利出口商品總值增長7.1倍（其中農(nóng)產(chǎn)品出口增長9倍），而同期全球出口商品總值增長4.4倍（其中農(nóng)產(chǎn)品出口增長3.4倍）。

據(jù)介紹，智利農(nóng)業(yè)部的工作重點是制定糧食質(zhì)量國家標準、進行信息交換和信息協(xié)調(diào)、為企業(yè)提供國內(nèi)和周邊國家的糧油市場信息，以及提供灌溉技術(shù)支持、種子支持等。智方提到中國人口眾多，是糧食生產(chǎn)和消費大國，因此，需要國家實施宏觀調(diào)控，而且有一攬子計劃，包括建立儲備，以保持糧食供需平衡。智利與中國國情不同，不是主要產(chǎn)糧國，但周邊都是產(chǎn)糧國，雖然進口糧食較多，但占國際貿(mào)易量的比重較少。智利政府沒有國家糧食儲備和應(yīng)急儲備，而且是地震多發(fā)的國家，但每次地震波及的人口并不多，主要由市場提供所需要的糧食和食品，同時還會向國際社會尋求援助。

三、借鑒意義

（一）進一步完善國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持保護政策體系，提高糧食綜合生產(chǎn)能力

我國是最大的糧食消費國，谷物消費量超過全球貿(mào)易量。智利雖然谷物自給率不足40%，但其谷物消費量僅相當于國際貿(mào)易量1.5%左右，而且距離世界主要糧食出口國很近，如南美洲巴西、阿根廷，北美洲美國、加拿大。由于國情完全不同，我國是立足國內(nèi)，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”，提高國內(nèi)自給率水平。要采取“長牙齒”的措施，繼續(xù)實行嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。進一步加大農(nóng)業(yè)水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投入，繼續(xù)實施高標準農(nóng)田建設(shè)，加大東北黑土地保護支持力度，發(fā)揮好耕地地力保護補貼基礎(chǔ)性作用。逐步建立覆蓋多品種、多類別的補貼體系，拓寬種糧農(nóng)民的補貼選擇范圍。根據(jù)市場供需和宏觀調(diào)控需要發(fā)揮好糧食生產(chǎn)者補貼導(dǎo)向作用，促進短缺糧油品種生產(chǎn)。繼續(xù)堅持和完善小麥、稻谷最低收購價政策，提高糧食收儲調(diào)控能力。進一步完善農(nóng)業(yè)保險體系，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者抵御自然風(fēng)險和市場風(fēng)險能力，積極推進主要糧食作物完全成本保險和收入保險試點，更大范圍推廣“保險+期貨”試點。要提高各級財政補貼力度，降低農(nóng)戶保費，擴大覆蓋面，提高保障水平，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

（二）積極構(gòu)建國內(nèi)國際雙循環(huán)的發(fā)展格局，實現(xiàn)全球農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置

我國是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品凈進口國（既是進口大國，也是出口大國），2020年我國凈進口農(nóng)產(chǎn)品以糧油、畜產(chǎn)品為主，還有棉花、水果、食糖等，不考慮水果折算播種面積10多億畝，而我國現(xiàn)有耕地僅20.2億畝，依靠國內(nèi)資源保障自給是不可能的，必須統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源，保障國內(nèi)供給。智利是共建“一帶一路”的重要合作伙伴，我國從智利進口水果、葡萄酒、水產(chǎn)品、肉類等，雖然不直接進口糧油，但也相當于進口了土地和水資源。今后要按照“大糧食”的觀念進一步拓寬進口渠道和品種，除糧油品種外，還要進口其他優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，如畜牧養(yǎng)殖品、水產(chǎn)品、水果等，以分散糧食進口壓力。要利用我國資金、技術(shù)的優(yōu)勢，加大政策支持，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，在全球特別是“一帶一路”共建國家的主要產(chǎn)區(qū)和關(guān)鍵物流節(jié)點投資建設(shè)加工倉儲碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建多邊多元、穩(wěn)定可靠的全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈渠道?？梢越梃b智利做法，加大對我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口推廣和支持力度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置。積極開展國際合作交流，提升我國在全球糧食安全領(lǐng)域的話語權(quán)，特別要進一步發(fā)揮我國在國際組織和機構(gòu)中的作用，積極參與國際貿(mào)易規(guī)則，推動國際貿(mào)易健康發(fā)展，維護全球糧食安全。

（三）提高農(nóng)業(yè)科技水平，鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和科研成果轉(zhuǎn)化

智利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高，與智利政府重視農(nóng)業(yè)科技研究和對農(nóng)業(yè)的各種支持政策分不開的。我國農(nóng)業(yè)還面臨種業(yè)的“卡脖子”風(fēng)險，要加強農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護開發(fā)利用，長期穩(wěn)定支持育種基礎(chǔ)性研究，加強種業(yè)核心關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，提高種業(yè)自主創(chuàng)新能力，同時加強與國外農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)合作，積極引進先進農(nóng)業(yè)科技、種質(zhì)資源。完善激勵機制，促進產(chǎn)學(xué)研深度融合。調(diào)動科研人員的積極性，鼓勵農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和科研成果轉(zhuǎn)化。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方式，運用市場化機制和智能化手段，把科研成果和農(nóng)民實際需求連接起來，推動科研成果產(chǎn)業(yè)化。

（四）構(gòu)建新型糧食市場監(jiān)測預(yù)警體系，發(fā)揮信息服務(wù)宏觀調(diào)控和社會需求的作用

智利農(nóng)業(yè)部的一項重要工作是監(jiān)測市場，為買賣雙方提供周邊國家和國內(nèi)糧食市場信息服務(wù)。2014年以來我國實行糧食收儲制度改革，堅持了市場化改革方向，同時國際國內(nèi)市場更加融合，糧食價格波動幅度加大。要加強國內(nèi)外糧食市場監(jiān)測預(yù)警，實時跟蹤監(jiān)測國內(nèi)外糧食市場、經(jīng)濟金融形勢、天氣變化等，全面準確掌握市場動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)和處置苗頭性問題，防范化解潛在風(fēng)險，及時調(diào)整糧食生產(chǎn)、收購、儲備、銷售等政策，避免糧食生產(chǎn)大起大落，價格大幅度波動。通過官網(wǎng)、微信公眾號等媒體，及時發(fā)布涉糧政策、國內(nèi)外糧食供需形勢與價格趨勢等信息，充分發(fā)揮信息在引導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)戶售糧、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等方面的積極作用，引導(dǎo)市場理性預(yù)期。

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[9]黨琦，王沛.智利-中國農(nóng)業(yè)科技研發(fā)中心成立[EB/OL]. http：//www.xinhuanet.com/world/2017-09/23/c_1121713134.htm

[10]賀喬治，周宸伊.半個世紀的持續(xù)友好與優(yōu)勢互補：智中關(guān)系的歷史發(fā)展與新機遇[J].拉丁美洲研究，2020，42（05）：13-25+154-155.

[11]江蘇省農(nóng)委赴巴西智利農(nóng)業(yè)交流合作考察團.巴、智農(nóng)業(yè)發(fā)展及經(jīng)驗借鑒[J].江蘇農(nóng)村經(jīng)濟，2011（10）：11-13.

（作者單位：國家糧油信息中心）