韓國成立“公調(diào)處”：“權(quán)力怪物”還是“反腐利劍”？

李莉 李智偉

圖為韓國總統(tǒng)文在寅（右一）向新設(shè)立的高級公職人員犯罪調(diào)查處（簡稱公調(diào)處）首任處長金鎮(zhèn)煜授予任命書。

腐敗問題是韓國政壇的一大頑疾，而韓國總統(tǒng)屢次被腐敗問題絆倒，甚至被戲稱為“全球最高危職業(yè)”。目前已有多名總統(tǒng)因自身或其親信的貪腐行為身敗名裂，全斗煥、盧泰愚、李明博、樸槿惠皆因腐敗獲刑，盧武鉉甚至為此自殺。

韓國呈現(xiàn)出獨(dú)特的“高官腐敗”現(xiàn)象與其政府轉(zhuǎn)型還有國內(nèi)政治結(jié)構(gòu)發(fā)展緊密相關(guān)。近年來，針對高官腐敗，韓國進(jìn)行了一系列具有實(shí)質(zhì)性的改革。其中，于2021年最新成立的韓國高級公職人員犯罪調(diào)查處（下稱“公調(diào)處”）最為引人矚目。

歷經(jīng)25年的反腐敗改革長跑

公調(diào)處的概念最早出現(xiàn)在25年前的1996年。

當(dāng)時，在一份得到151名朝野議員和2萬多名市民簽名的《反腐敗法》立法請愿書中，其內(nèi)容就包括了新設(shè)調(diào)查高層公職人員腐敗行為的總統(tǒng)直屬“高層公職人員不正之風(fēng)調(diào)查處”，但未能立法。

1997年，前總統(tǒng)金大中將設(shè)立“公職人員不正之風(fēng)調(diào)查處”作為大選公約提出后，其作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的準(zhǔn)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，推進(jìn)了設(shè)立工作，但最終以失敗告終。

2002年，已故前總統(tǒng)盧武鉉也提出新設(shè)高層公職人員不正之風(fēng)調(diào)查處作為大選公約，參與政府上臺后以執(zhí)政黨為中心推進(jìn)。時任法務(wù)部長官康錦實(shí)試圖設(shè)立高級公職人員腐敗調(diào)查處，最后因在野黨和檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈反對而受挫。

李明博政府和樸槿惠政府也以國會司法制度改革特別委員會（司改特委）為中心，以特別調(diào)查廳或常設(shè)特檢的形式推進(jìn)這項(xiàng)改革。

文在寅政府上臺后，公調(diào)處的推進(jìn)正式開始。他在就職演說中表示：“我們將讓權(quán)力機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于政治，決心要建立無法行使任何無所不能的權(quán)力的牽制裝置?！?/p>

歷經(jīng)漫長的籌備，2021年1月21日公調(diào)處終于正式揭牌成立。首任處長為前法官金鎮(zhèn)煜，任期為3年，他將領(lǐng)導(dǎo)一支由25名檢察官和40名調(diào)查員組成的全新團(tuán)隊(duì)。

金鎮(zhèn)煜在就職儀式上表示：“公調(diào)處將銘記所有權(quán)力來自國民，決不凌駕于國民之上。公調(diào)處應(yīng)徹底保障政治中立和獨(dú)立性，依法行使公訴權(quán)和起訴權(quán)，毫不留情地調(diào)查高級公職者的腐敗行為，只有這樣才能贏得國民信任。相信公調(diào)處與檢警相互合作與制衡，在善意的競爭中互相協(xié)作。”

被寄予厚望的公調(diào)處

公調(diào)處以“和人民一起來創(chuàng)造公正正義的大韓民國”作為政治宣言。據(jù)韓聯(lián)社報道，在韓國公調(diào)處揭牌儀式上，韓國法務(wù)部長官秋美愛出席揭幕儀式并致辭表示，“公調(diào)處成立得益于國民對檢察機(jī)關(guān)改革的殷切期待，文在寅政府終于為金大中政府的承諾畫上了句號”。國會法制司法委員會委員長尹昊重則表示，“公調(diào)處制衡壟斷公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，這本身具有意義”。

這意味著，檢方壟斷公訴權(quán)的格局，時隔65年被打破了。今后對韓國政府高層公職人員的調(diào)查，將獨(dú)立出來由專門的調(diào)查處負(fù)責(zé)，等于變相剝奪了韓國檢察機(jī)關(guān)的特權(quán)。

韓國檢察機(jī)關(guān)權(quán)力過大，一直以來頗受詬病。文在寅從競選時開始，就主張對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行大刀闊斧的改革。設(shè)立專打“大老虎”的獨(dú)立反腐部門，就是他的頭號承諾。

根據(jù)法律所規(guī)定的權(quán)限，公調(diào)處獨(dú)立履行職責(zé)。韓國總統(tǒng)、總統(tǒng)秘書室的公務(wù)員不得向公調(diào)處要求提交工作報告及相關(guān)資料，也不得指示、提出意見、進(jìn)行協(xié)商。公調(diào)處行使起訴權(quán)時，總統(tǒng)和總統(tǒng)府青瓦臺不得干涉，以保障公調(diào)處能夠?qū)Ω呒壒毴藛T的腐敗行為進(jìn)行沒有禁區(qū)的調(diào)查。此外，為保障公調(diào)處的獨(dú)立性，公調(diào)處的處長人選和人員組成也有明確規(guī)定。公調(diào)處設(shè)處長1人、副處長1人，以及下設(shè)的各個職能部門。處長任期為3年，不得連任，退休年齡為65歲。

公調(diào)處也在不斷通過完善法律制度來加強(qiáng)自身建設(shè)，根據(jù)其官網(wǎng)顯示，目前公調(diào)處適用法律3部、規(guī)則11部、訓(xùn)令或律例23部、立法預(yù)告2部。

公調(diào)處作為同時擁有調(diào)查權(quán)和起訴權(quán)的腐敗專門調(diào)查機(jī)構(gòu)，其設(shè)立初衷是通過打擊高層公職人員及其家屬濫用職權(quán)、受賄、制作虛假公文以及收受不正當(dāng)政治資金等特定犯罪，杜絕公職人員的腐敗和不正之風(fēng)，提升國家的透明度和國民信任，以期改善檢方獨(dú)占起訴權(quán)的局面，在韓國憲政史上具有重要意義。文在寅曾指出，公調(diào)處是權(quán)力機(jī)關(guān)改革核心，希望能引導(dǎo)社會更加公正。

并非完全公正中立？

文在寅執(zhí)政后，曾誓言要向腐敗開戰(zhàn)。2017年韓國政府公布了包含“國政運(yùn)營五年規(guī)劃”的百項(xiàng)方案，將“清算積弊”列為頭號任務(wù)，“反腐改革”為第二項(xiàng)。2018年韓國總統(tǒng)文在寅宣布反腐倡廉五年規(guī)劃，提出2019到2020年將韓國的年度透明國際腐敗感知指數(shù)（CPI）排名提升至前40位，2021到2022年提升至前20位。

據(jù)透明國際最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020年韓國以61分的廉政指數(shù)（滿分100分）在世界180個國家和地區(qū)中排名第33，排名自2018年來共上升18位。從具體指標(biāo)來看，韓國公務(wù)員以個人利益為目的濫用地位的可能性和公務(wù)員的腐敗程度得到了很大改善，與企業(yè)活動相關(guān)的一線腐敗慣行也有改善的趨勢。

此次公調(diào)處成立被寄予厚望，意味著文在寅政府在司法機(jī)構(gòu)改革道路上邁出了重要的一大步。但在韓國政界，也有部分人士認(rèn)為公調(diào)處或?qū)⒊蔀椤皺?quán)力怪物”。這種猜測并非毫無根據(jù)。例如公調(diào)處法修正案出臺后，公調(diào)處所屬檢察官的任命資格降低，意味著更多檢察系統(tǒng)出身的人員將有機(jī)會進(jìn)入，甚至完全掌握公調(diào)處，最終很有可能使其成為“第二檢察機(jī)關(guān)”。對此，韓國國民力量黨質(zhì)問道：“這一舉措不就是為了任命聽命于政府的司法人員嗎？”

在更多人看來，公調(diào)處作為調(diào)查所有公職人員腐敗和犯罪行為的超級機(jī)構(gòu)，其設(shè)立后基本架空了目前在野黨的制約權(quán)。在野黨人士擔(dān)憂公調(diào)處無法保持中立，可能會淪為青瓦臺下屬機(jī)構(gòu)，而青瓦臺也有利用公調(diào)處惡意打擊在野勢力的可能性。

公調(diào)處這個歷時25年才最終成立、被寄予厚望的機(jī)構(gòu)，究竟是“反腐利劍”還是“權(quán)力怪物”，看來還需要經(jīng)過時間的檢驗(yàn)。（作者分別系中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長、副教授，中國政法大學(xué)國家監(jiān)察學(xué)碩士研究生）