我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)稅稅額規(guī)定研究

天津師范大學(xué) 田悅

一、問題的提出

2018年1月1日，我國(guó)的第一部單行稅法《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)稅法》)頒布，環(huán)境保護(hù)稅收制度正式成立，排污費(fèi)制度退出歷史舞臺(tái)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)稅法》第六條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)稅的稅目、稅額，依照本法所附《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》①執(zhí)行，而地方應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展目標(biāo)要求進(jìn)行確定。但筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各地的環(huán)境稅額規(guī)定大不相同，部分省市的規(guī)定已然在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的天平上處于失衡狀態(tài)。

二、各地環(huán)境保護(hù)稅額與環(huán)境污染現(xiàn)狀分析

根據(jù)全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各省以及各流域環(huán)境污染物排污量與排放污染物種類都大不相同，各省的污染數(shù)量差異也相對(duì)較大。筆者結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)②，對(duì)全國(guó)各省環(huán)保稅額整理結(jié)果如表1、表2：

表1 我國(guó)重點(diǎn)大氣污染城市環(huán)境保護(hù)稅額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比簡(jiǎn)表

表2 我國(guó)重點(diǎn)水污染城市環(huán)境保護(hù)稅額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比簡(jiǎn)表

三、我國(guó)地方環(huán)境保護(hù)稅額存在的問題

（一）環(huán)境保護(hù)稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)整體設(shè)定較低

《環(huán)境保護(hù)稅法》將征稅權(quán)力下放到地方，但我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅的應(yīng)稅標(biāo)準(zhǔn)依舊沿用了排污收費(fèi)制度早期征收標(biāo)準(zhǔn)③，如今已然發(fā)生很多變化，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)能力與環(huán)境承載力也早已今非昔比。以現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)來看，環(huán)境保護(hù)稅稅額遠(yuǎn)低于治理成本，一旦地區(qū)私人成本低于社會(huì)成本，則會(huì)對(duì)企業(yè)的行為產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)的作用[1]。

（二）稅額缺少動(dòng)態(tài)調(diào)整

生態(tài)環(huán)境狀況日新月異，而我國(guó)的環(huán)保稅稅額與排污費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)依舊是按照各類污染物實(shí)際治理成本作為費(fèi)用下限進(jìn)行設(shè)計(jì)[2]，因此稅額不能固定不變，應(yīng)根據(jù)不斷改變的環(huán)境情況，制定定期調(diào)整的規(guī)定。現(xiàn)今各地區(qū)都有強(qiáng)調(diào)，會(huì)根據(jù)適時(shí)變化的環(huán)境狀況，及時(shí)作出調(diào)整，但是并沒有提出具體措施。由表格可知，只有內(nèi)蒙古、上海和云南三個(gè)地區(qū)確有逐年調(diào)整，但上海和云南兩地調(diào)整時(shí)間均止于2019年，此后何時(shí)再調(diào)整不得而知?？梢钥闯觯绾芜M(jìn)行調(diào)整，什么條件可以啟動(dòng)調(diào)整，調(diào)整依據(jù)怎么進(jìn)行衡量一系列規(guī)則，在我國(guó)現(xiàn)今的環(huán)境保護(hù)稅額的調(diào)整規(guī)則中仍是一片空白。

（三）稅額受經(jīng)濟(jì)水平限制較大

環(huán)境保護(hù)稅的稅額設(shè)定應(yīng)綜合考慮各地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量、污染物排放量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是就目前來看，我國(guó)的地方稅額設(shè)定受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響極大，大氣污染與水污染稅額與污染狀況長(zhǎng)時(shí)間的不匹配，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)向臨近的低稅省份進(jìn)行轉(zhuǎn)移，增加污染的治理難度，降低環(huán)境治理工作的有效性，影響環(huán)保稅的最終效果。例如，從表格可知，北京的大氣污染稅額標(biāo)準(zhǔn)直接沖頂，也是唯一一個(gè)沿用環(huán)保稅最高額度的省份，實(shí)際上北京的污染物排名只位列全國(guó)中列，而排名靠前的山東省稅額標(biāo)準(zhǔn)則低了很多，更不用說經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的內(nèi)蒙古自治區(qū)，三次調(diào)整均處于稅額幅度的下游。另外，我國(guó)上中下游適用稅額差距大，其中江蘇與上海適用稅額為最高，加強(qiáng)了下游的管控，但在其上游如重慶市、四川省的水污染適用稅額較低。

四、我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅稅額改進(jìn)方向

（一）提高稅額整體標(biāo)準(zhǔn)

稅額標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)稅經(jīng)濟(jì)手段的核心內(nèi)容，稅額標(biāo)準(zhǔn)的高低影響企業(yè)采取不同的措施控制污染物的排放，因此在環(huán)境保護(hù)稅的日后改革中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)稅收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新調(diào)研衡量，《環(huán)境保護(hù)稅法》將應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額標(biāo)準(zhǔn)提高，研究修訂應(yīng)稅污染物及其當(dāng)量值的最新依據(jù)，優(yōu)化我國(guó)稅負(fù)較低的狀況。

（二）制定適用稅額調(diào)整程序

就環(huán)境來說，難以預(yù)估的時(shí)刻變化影響著環(huán)境治理工作的有效性與實(shí)效性，且左右法律對(duì)于稅收依據(jù)的判斷。因此各省市應(yīng)制定稅額的調(diào)整程序，明確稅額調(diào)整的固定年限，根據(jù)上述稅額標(biāo)準(zhǔn)的范圍，對(duì)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)進(jìn)行評(píng)測(cè)、調(diào)研，作出稅額的調(diào)整。筆者認(rèn)為，每年我國(guó)都會(huì)對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合統(tǒng)計(jì)，結(jié)合現(xiàn)有省份的調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，稅收標(biāo)準(zhǔn)一年進(jìn)行一次調(diào)整最為合理。一方面，一年內(nèi)維持該稅額，即使環(huán)境狀況有少許的改變，也能夠?qū)匆寻l(fā)行的稅額影響不大，可以收悉稅收的實(shí)施效果，便于第二年動(dòng)態(tài)調(diào)整，使稅收效果最大化；另一方面，一年之期也可成為相對(duì)穩(wěn)定的一段期間，不至于調(diào)整過于頻繁，避免浪費(fèi)政府成本導(dǎo)致稅收征管的混亂，可以根據(jù)環(huán)境稅單位調(diào)整自己的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。

（三）稅額標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合區(qū)域防治政策差別設(shè)定

我國(guó)東、中、西部發(fā)展不平衡是歷史發(fā)展留下的問題，我國(guó)生態(tài)環(huán)境強(qiáng)脆弱和極強(qiáng)脆弱狀態(tài)的15個(gè)省全部屬于中西部地區(qū)，因此筆者認(rèn)為，各地方稅額需匹配不同區(qū)域防治政策。首先，各省市將污染治理的成本計(jì)算細(xì)化到每個(gè)市、縣單位，將相同治理污染成本的地區(qū)統(tǒng)籌為一個(gè)稅額范圍，形成不同區(qū)域不同稅額；其次，在前一步的基礎(chǔ)上，結(jié)合重點(diǎn)污染區(qū)域的劃分，同一大氣防治計(jì)劃或重點(diǎn)流域地市相互協(xié)同；最后，各省市應(yīng)根據(jù)本省的環(huán)境現(xiàn)狀與污染狀況，對(duì)地區(qū)突出污染物實(shí)行差別稅額，差別定價(jià)污染物的不同種類。綜上，劃分重點(diǎn)區(qū)域，計(jì)算污染治理成本，劃分區(qū)域進(jìn)行收費(fèi)，無疑能更好地幫助各地方解決治理成本的統(tǒng)籌問題[3]。

注釋

①參見《環(huán)境保護(hù)稅稅目稅額表》附表一：大氣污染物每污染當(dāng)量1.2至12元，水污染物每污染當(dāng)量1.4至14元。

②數(shù)據(jù)來源：《各地區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)執(zhí)行情況（一）》http://www.cnemc.cn/jcbg/zghjtjnb/201712/W020181008686176701244.pdf。 最 后 訪問日期2021年1月21日?！渡鷳B(tài)環(huán)境部發(fā)布2020年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202103/t20210302_823100.html。最后訪問日期2021年1月21日。

③《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于調(diào)整排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：“2015年6月底前，各?。▍^(qū)、市）價(jià)格、財(cái)政和環(huán)保部門要將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.2元，將污水中的化學(xué)需氧量、氨氮和五項(xiàng)主要重金屬（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）污染物排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至不低于每污染當(dāng)量1.4元。”