論基層治理網(wǎng)絡(luò)化的四個(gè)著力點(diǎn)

曹海軍　陳宇奇

〔摘要〕 共建共治共享的社會(huì)治理共同體，塑造了“多網(wǎng)合一，一網(wǎng)多能”的基層網(wǎng)絡(luò)化治理樣態(tài)。多元協(xié)同的基層網(wǎng)絡(luò)化治理模式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)治理共同體的細(xì)分，提出了針對(duì)當(dāng)前基層治理短板的實(shí)踐要求。具體包括：打造“一核多方”的治理格局，凝聚基層治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量;發(fā)揮多元主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，拓寬基層治理路徑;整合冗雜無(wú)序的治理碎片，有效統(tǒng)籌基層主體、關(guān)系、方式等多維要素;重構(gòu)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)框架下多元治理主體的職責(zé)邊界，推動(dòng)基層治理走向精準(zhǔn)化。

〔關(guān)鍵詞〕 多元協(xié)同，基層治理，網(wǎng)絡(luò)化

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）03-0011-05

黨的十八大以來(lái)，基層在社會(huì)治理體系中的作用日益凸顯，配套政策與制度的賦能、賦權(quán)，讓基層空間變成社會(huì)治理的核心場(chǎng)域。作為治理體系的末端，基層的重要地位逐漸顯現(xiàn)，圍繞基層資源形成的多元協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，呼喚黨政職能部門聚焦基層治理，進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)治理重心向基層下移?；谏鐣?huì)治理新的發(fā)展格局，黨的十九大報(bào)告明確提出了“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享社會(huì)治理格局” 〔1 〕的戰(zhàn)略舉措，從制度層面明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同的基層社會(huì)治理的創(chuàng)新思路。諸多基層治理的創(chuàng)新實(shí)踐在“一核多方”的制度框架下，逐漸呈現(xiàn)出以基層黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心、行政力量協(xié)同社會(huì)力量統(tǒng)籌推進(jìn)基層社會(huì)治理的特征，網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理格局基本形成。在新的發(fā)展格局下，應(yīng)通過(guò)治理的網(wǎng)絡(luò)化框架對(duì)多元協(xié)同進(jìn)行細(xì)分，將黨政職能部門導(dǎo)入基層的同時(shí)，優(yōu)化多元主體間的協(xié)同關(guān)系，通過(guò)多種治理手段，進(jìn)一步強(qiáng)化黨委在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，有效整合基層治理中的碎片化要素，重構(gòu)多元主體的職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化治理。

一、打造“一核多方”的治理格局，凝聚基層治理的核心領(lǐng)導(dǎo)力量

多元協(xié)同是網(wǎng)絡(luò)化實(shí)踐形態(tài)的典型特征，近年來(lái)，多種基層治理的創(chuàng)新模式都在強(qiáng)調(diào)多元參與治理的優(yōu)勢(shì)。圍繞差異化治理主體特征形成的諸多基層治理創(chuàng)新模式，在強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)選擇與社會(huì)活力的同時(shí)，往往忽略了我國(guó)社會(huì)主義制度集中領(lǐng)導(dǎo)的核心優(yōu)勢(shì)。缺少領(lǐng)導(dǎo)力的多元主體在基層復(fù)雜的治理環(huán)境中無(wú)序發(fā)展，不僅容易形成圍繞自身利益的封閉群體，導(dǎo)致治理“協(xié)而不同”，而且嚴(yán)重影響了協(xié)同效率，造成治理的“多中心化”，使協(xié)同格局從內(nèi)部分解，這恰恰違背了協(xié)同治理的初衷，導(dǎo)致內(nèi)生性的協(xié)同失靈。就目前實(shí)踐來(lái)看，多元主體要素齊備卻無(wú)法有效協(xié)同的基層案例十分常見，基層領(lǐng)導(dǎo)力的分散與缺失，反而讓多元主體的優(yōu)勢(shì)變?yōu)橹萍s基層治理的桎梏，使基層治理出現(xiàn)推諉、停滯、公益受損等嚴(yán)重問(wèn)題，這充分說(shuō)明基層治理協(xié)同迫切需要黨組織的引領(lǐng)以及行政部門的主導(dǎo)。而從國(guó)家層面的制度構(gòu)建來(lái)看，打造“一核多方”的網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)導(dǎo)管理結(jié)構(gòu)，有助于充分發(fā)揮基層治理的協(xié)同優(yōu)勢(shì)?！耙缓硕喾健笔菍?duì)多元協(xié)同概念的進(jìn)一步細(xì)分，即將治理中的領(lǐng)導(dǎo)中樞確定為唯一的“元”，聚焦統(tǒng)一目標(biāo)協(xié)同多方主體共同治理?；鶎又卫砭W(wǎng)絡(luò)需要凝聚領(lǐng)導(dǎo)核心，黨委作為多方協(xié)同的唯一領(lǐng)導(dǎo)核心，在激活協(xié)同要素、維系或理順協(xié)同關(guān)系中發(fā)揮著重要作用。

基層治理的網(wǎng)絡(luò)化框架提供了構(gòu)筑“一核多方”的結(jié)構(gòu)路徑，通過(guò)構(gòu)建以黨委為核心的星狀領(lǐng)導(dǎo)管理結(jié)構(gòu)，突出了黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用。基層治理網(wǎng)絡(luò)提供了兩類強(qiáng)化基層協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)功能的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)，即分別通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)及網(wǎng)絡(luò)管理組織網(wǎng)絡(luò)兩種結(jié)構(gòu)，突出黨委在基層扁平化協(xié)同過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)力量。領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)將黨委置于聯(lián)系的中心，在構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)，優(yōu)先構(gòu)建黨委與其余協(xié)同主體的協(xié)同關(guān)系，在基層治理中不斷增加黨委與市場(chǎng)、社會(huì)以及群眾協(xié)同頻次，不斷賦權(quán)國(guó)家與社會(huì)的緊密聯(lián)系，使之成為基層協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的核心聯(lián)系節(jié)點(diǎn)。在織牢基層治理主體聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的同時(shí)，黨委在網(wǎng)絡(luò)中的核心地位得到凸顯，通過(guò)關(guān)系賦權(quán)帶動(dòng)參與主體的角色賦權(quán)，讓黨委成為基層治理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的治理結(jié)構(gòu)洞①，形成黨委與政府托底的星狀巢套結(jié)構(gòu) 〔2 〕256。

網(wǎng)絡(luò)管理組織結(jié)構(gòu)構(gòu)造了管理網(wǎng)絡(luò)套嵌的結(jié)構(gòu)模式，在強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)核心的同時(shí)賦予協(xié)同網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的功能，保證頂層政策目標(biāo)的統(tǒng)一落實(shí)，防止基層復(fù)雜協(xié)同環(huán)境帶來(lái)政策目標(biāo)的偏差。與領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)不同，網(wǎng)絡(luò)管理組織結(jié)構(gòu)將黨組織網(wǎng)絡(luò)或行政網(wǎng)絡(luò)套嵌在基層協(xié)同網(wǎng)絡(luò)之外，在參與基層治理的同時(shí)，通過(guò)外部網(wǎng)絡(luò)保證領(lǐng)導(dǎo)力的聚焦和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的統(tǒng)一目標(biāo)，強(qiáng)化對(duì)多元協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中心權(quán)力的維護(hù)和管理。在基層實(shí)踐中，圍繞基層治理的黨組織網(wǎng)絡(luò)與基層協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，共同構(gòu)成這種網(wǎng)絡(luò)管理組織結(jié)構(gòu)。一方面通過(guò)黨組織網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員黨員參與到基層治理協(xié)同中，另一方面通過(guò)發(fā)揮基層組織的政治引領(lǐng)作用維護(hù)協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)力的權(quán)威性。

以上兩種組織結(jié)構(gòu)找到了扁平結(jié)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)力聚焦的平衡點(diǎn)，通過(guò)特定的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架塑造了凝聚基層領(lǐng)導(dǎo)力的治理形態(tài)，有效避免了當(dāng)前我國(guó)基層治理中因多中心協(xié)同導(dǎo)致權(quán)力分散與領(lǐng)導(dǎo)缺失的問(wèn)題，從形態(tài)與功能上呼應(yīng)了基層治理體系“一核多方”的制度要求，提供了基層治理網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)踐路徑。

二、發(fā)揮多元主體的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，拓寬基層治理路徑

社會(huì)力量的壯大與多樣態(tài)的治理方式共同助推基層治理向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理的方向發(fā)展。就基層治理的外部環(huán)境看，基層社會(huì)力量在基層治理中的角色定位逐漸清晰，社區(qū)企業(yè)以及基層社會(huì)組織豐富了基層治理中的產(chǎn)品供給、供給范式以及治理思路。從“單位制”到“社區(qū)制”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，多元主體參與供給的優(yōu)勢(shì)在于發(fā)揮多中心的治理優(yōu)勢(shì)，使資源通過(guò)協(xié)同關(guān)系流動(dòng)起來(lái)。因此，從基層治理網(wǎng)絡(luò)的形成來(lái)看，市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體參與是必不可少的。相較于政府，成熟社區(qū)中的企業(yè)及社會(huì)組織不僅能夠滿足政府無(wú)法提供的社區(qū)服務(wù)和產(chǎn)品，公益理念及市場(chǎng)機(jī)制讓社區(qū)企業(yè)以及社會(huì)組織很好地套嵌于基層群眾的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)與基層群眾的衣食住行緊密聯(lián)系，而且多樣態(tài)精細(xì)化的服務(wù)供給為基層治理網(wǎng)絡(luò)提供了活力。隨著社會(huì)資源向基層下移，嵌入基層治理網(wǎng)絡(luò)中的市場(chǎng)單元和社會(huì)組織在基層社區(qū)中的重要地位日益凸顯，社區(qū)日間照料護(hù)理陪護(hù)中心、矛盾調(diào)解中心、社區(qū)時(shí)間銀行、紅色物業(yè)、社區(qū)志愿服務(wù)隊(duì)伍等基層企業(yè)及社會(huì)組織已經(jīng)成為基層治理生態(tài)中的重要組成部分，在應(yīng)對(duì)基層養(yǎng)老、醫(yī)療、矛盾調(diào)解、社區(qū)治安、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理等諸多末端治理難題方面發(fā)揮了重要作用。治理體系的創(chuàng)新賦予基層群眾更多的話語(yǔ)權(quán)，社區(qū)居民在基層治理體系中的角色定位發(fā)生了本質(zhì)變化。隨著基層居民治理網(wǎng)絡(luò)空間的不斷拓寬，群眾自治的路徑和渠道變得多元化、豐富化，基層治理網(wǎng)絡(luò)將網(wǎng)格化管理體系、黨群服務(wù)中心、居民業(yè)主委員會(huì)等多種治理體系融合到治理網(wǎng)絡(luò)中，形成了橫向到邊、縱向到底的基層群眾治理網(wǎng)絡(luò)。

多樣態(tài)的基層治理方式在提升基層治理效率的同時(shí)，有效理順了協(xié)同主體間的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)化的基層治理格局需要借助多樣化的治理方式，完成協(xié)同關(guān)系的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)資源在網(wǎng)絡(luò)形態(tài)下的流轉(zhuǎn)。整合治理方式在推動(dòng)政黨系統(tǒng)與行政系統(tǒng)向基層下移中起到了重要作用，通過(guò)向內(nèi)、向外以及向下的網(wǎng)絡(luò)整合，將黨組織網(wǎng)絡(luò)、行政網(wǎng)絡(luò)滲透到基層社區(qū)的治理網(wǎng)絡(luò)中，結(jié)合社會(huì)力量形成的居民自治網(wǎng)絡(luò)，形成關(guān)系對(duì)等優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基層治理體系 〔3 〕。在有關(guān)行政體系治理重心下移問(wèn)題的研究中，學(xué)者們提出了諸多建議，比如：界面重構(gòu)的治理路徑強(qiáng)調(diào)將治理界面向基層界面遷移，讓行政治理體系向基層前端推移 〔4 〕;接點(diǎn)治理、社區(qū)共同體再造等治理方式均主張從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角給出統(tǒng)籌政社關(guān)系、打造共建共治共享社會(huì)治理共同體的有效路徑，突出治理網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)踐形態(tài)。這些建議對(duì)治理實(shí)踐有著一定的價(jià)值。在目前的行政體系中，基層社區(qū)居委會(huì)是社會(huì)治理的直接派出機(jī)構(gòu)，它雖不隸屬于國(guó)家行政體系，但卻與政府存在著緊密的聯(lián)系，連接著國(guó)家與社會(huì)的兩端，承擔(dān)著社會(huì)治理“最后一公里”的重要任務(wù)。隨著治理重心向基層下移，政府職能部門圍繞基層展開的服務(wù)工作日漸增多，基層社區(qū)逐漸開始承載社會(huì)管理以及公共服務(wù)在微觀層面的兜底職能 〔5 〕。為推動(dòng)基層治理網(wǎng)絡(luò)化，可圍繞基層治理中資源流通與服務(wù)供給、吸納合作的方式從基層微觀群體入手，由居委會(huì)協(xié)調(diào)居民與物業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)市場(chǎng)服務(wù)與居民訴求的良性互動(dòng);采用半嵌入式與互嵌共生的治理方式，通過(guò)國(guó)家權(quán)力的介入引導(dǎo)基層協(xié)同關(guān)系中國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)相互監(jiān)督、彼此依賴及利益保護(hù)，實(shí)現(xiàn)資源服務(wù)在協(xié)同網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的順暢流動(dòng);構(gòu)建以大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用為代表的數(shù)字化社區(qū)治理模式，借由科技賦能實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)、物業(yè)服務(wù)向居民端的精準(zhǔn)化推進(jìn)。上述措施不僅能夠有效提升治理網(wǎng)絡(luò)中服務(wù)和資源的流動(dòng)速度，而且可以激發(fā)公眾參與治理的熱情，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)中各主體間的關(guān)系。

基層治理網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)的形成源于國(guó)家制度對(duì)基層的綜合性定位。在外部環(huán)境的合力助推下，基層治理網(wǎng)絡(luò)的治理形態(tài)實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)治理共同體的細(xì)分。作為社會(huì)治理共同體的另一個(gè)方面，基層治理網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)踐形態(tài)反映出基層治理集中領(lǐng)導(dǎo)、多元參與、注重協(xié)同與功能多樣的總體特征，通過(guò)基層平臺(tái)，將政黨力量、行政力量以及社會(huì)力量統(tǒng)籌于治理網(wǎng)絡(luò)中，實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)合一、一網(wǎng)多能”的整合目標(biāo)。

三、整合冗雜無(wú)序的治理碎片，有效統(tǒng)籌基層主體、關(guān)系、方式等多維要素

進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的巨大變化，使得社會(huì)治理呈現(xiàn)出重心下移、資源和服務(wù)下沉、職責(zé)和權(quán)力下放的趨勢(shì) 〔6 〕，基層空間的管理與服務(wù)職能進(jìn)一步拓展，行政組織網(wǎng)絡(luò)中的諸多職能部門與基層的聯(lián)系變得更加緊密。隨著治理重心向基層下移，基層在享有更多權(quán)力與資源的同時(shí)，也面臨著如何對(duì)各種要素進(jìn)行整合的問(wèn)題。在這一背景下，各地在探索基層治理創(chuàng)新實(shí)踐中向街道、社區(qū)投入了大量資源。為了配合資源下沉，行政職能部門也將部分權(quán)限直接下放到基層，并形成職能部門治理界面向基層前移的趨勢(shì)。資源與權(quán)力的配套下放為基層治理創(chuàng)新提供了空間，各地也在積極探索與當(dāng)?shù)刂卫韺?shí)踐相適應(yīng)的治理模式。然而，面對(duì)大量的基層治理要素，大多數(shù)基層治理實(shí)踐仍然維持簡(jiǎn)易化的協(xié)同模式，缺少對(duì)要素的細(xì)分，更沒有進(jìn)行有效的整合。這導(dǎo)致各地在探索基層治理創(chuàng)新模式的過(guò)程中，出現(xiàn)治理效能低下、推廣性差、缺少持久性的問(wèn)題，在連鎖產(chǎn)生治理資源浪費(fèi)的同時(shí)，更加大了行政成本和行政部門的壓力。一言以蔽之，基層治理碎片化已經(jīng)成為制約基層治理水平的短板，而實(shí)踐端的治理需求推動(dòng)了整合治理的普及。多元協(xié)同的基層治理環(huán)境容易產(chǎn)生大量碎片化的治理要素。從網(wǎng)絡(luò)化的實(shí)踐形態(tài)來(lái)看，多元協(xié)同視角下的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同框架不僅能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)基層要素的包容整合，更重要的是這種整合建構(gòu)在對(duì)參與主體、協(xié)同關(guān)系以及治理工具的細(xì)分之上，在回應(yīng)基層協(xié)同內(nèi)部需求的同時(shí)，能夠完成對(duì)入網(wǎng)資源的有序規(guī)劃。

網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同關(guān)系與普通的協(xié)同聯(lián)動(dòng)有所區(qū)別。網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同關(guān)系在強(qiáng)調(diào)主體整合的同時(shí)，沒有停留在治理主體類型的整合上，它更重視網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中參與個(gè)體的特質(zhì)。在基層治理網(wǎng)絡(luò)中，宏觀層面政黨、行政、社會(huì)系統(tǒng)與微觀層面差異化的公民個(gè)體都是協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的整合對(duì)象，基于不同的協(xié)同聯(lián)系，每一個(gè)微觀層面的治理碎片都是構(gòu)成協(xié)同框架的重要節(jié)點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)個(gè)體的屬性識(shí)別進(jìn)行系統(tǒng)性組織劃分，以此提升網(wǎng)絡(luò)治理中的協(xié)同密度，創(chuàng)造更多協(xié)同的條件，減少治理成本。基層治理的實(shí)踐成果表明，微觀層次的主體碎片整合使得散落于基層各主體中的治理資源被有效利用起來(lái)，部分基層社區(qū)通過(guò)對(duì)微觀個(gè)體的整合，借助基層居民的行政、公益、黨員等角色身份，有效解決了基層社區(qū)的治理問(wèn)題，進(jìn)而形成了穩(wěn)定的長(zhǎng)期的跨主體協(xié)同治理機(jī)制。整合碎片化的協(xié)同關(guān)系是網(wǎng)絡(luò)化組織協(xié)同的核心優(yōu)勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系整合特色突出對(duì)節(jié)點(diǎn)間利益關(guān)系的平衡，注重結(jié)構(gòu)的有序性 〔7 〕。圍繞多元主體形成的基層治理環(huán)境具有復(fù)雜性，多元利益的復(fù)雜博弈增加了協(xié)同的難度，因此網(wǎng)絡(luò)化的治理關(guān)系不僅僅是扁平化的合作，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、共享的協(xié)同關(guān)系兼而有之?；鶎泳W(wǎng)絡(luò)化治理的整合可依據(jù)治理節(jié)點(diǎn)的功能特色和需求導(dǎo)向?qū)f(xié)同關(guān)系進(jìn)行不同程度的分類，將碎片化的協(xié)同關(guān)系在功能上依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、共享層級(jí)進(jìn)行劃分，在需求上按照協(xié)同關(guān)系的重要程度進(jìn)行賦權(quán)。在此基礎(chǔ)上，將協(xié)同關(guān)系納入整個(gè)網(wǎng)絡(luò)化的治理框架下，給出對(duì)碎片化協(xié)同關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)化整合方案?；鶎又卫砟Ｊ降牟粩鄤?chuàng)新與科技賦能在豐富基層治理路徑的同時(shí)，可能會(huì)造成網(wǎng)絡(luò)化整合方案碎片化的問(wèn)題。因此，基層治理的創(chuàng)新治理手段需要因地制宜，治理方案過(guò)多會(huì)使決策面臨選擇困難，缺少匹配依據(jù)的盲目選擇容易造成創(chuàng)新項(xiàng)目的爛尾和公共資源的浪費(fèi)。網(wǎng)絡(luò)化的多元協(xié)同模式對(duì)治理手段的碎片化整合，建立在對(duì)網(wǎng)絡(luò)主體與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系整合的基礎(chǔ)上，為決策者刻畫出基層治理的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，將治理特征、治理訴求、治理體量作為治理工具的選擇依據(jù)，確保差異化的治理工具能夠精準(zhǔn)對(duì)接基層不同層次不同訴求的治理群體，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理工具的網(wǎng)絡(luò)化整合。

四、重構(gòu)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)框架下多元治理主體的職責(zé)邊界，推動(dòng)基層治理走向精準(zhǔn)化

新的發(fā)展格局對(duì)基層治理能力提出了更高的要求，任務(wù)導(dǎo)向的治理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代化基層治理的要求，取而代之的是圍繞差異化基層需求的精細(xì)化治理方案。厘清基層治理中多元治理主體的職責(zé)邊界是基層治理精細(xì)化的前提，協(xié)同治理過(guò)程中職責(zé)劃分模糊使基層協(xié)同失效，基層治理過(guò)程中的信息成本、關(guān)系成本、選擇成本隨之增加，進(jìn)一步倒逼決策者采用“一刀切”的粗放治理方法解決基層問(wèn)題，最終導(dǎo)致治理滿意度的低下。協(xié)同停滯、責(zé)任推諉、部門掣肘等現(xiàn)象暴露出基層治理職責(zé)邊界模糊的短板，成為當(dāng)前基層治理亟待解決的重要課題。組織協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的基層治理模式基于多元主體的協(xié)同特征，給出了精準(zhǔn)化治理的解決方案。

網(wǎng)絡(luò)治理理論將原有的市場(chǎng)與科層的組織二分框架改變?yōu)槭袌?chǎng)、網(wǎng)絡(luò)、科層的三級(jí)框架 〔8 〕。相較于科層與市場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)化的扁平結(jié)構(gòu)讓基層治理中的各方主體處在同一協(xié)同層級(jí)中，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的構(gòu)建用以解決多方主體面對(duì)的共同問(wèn)題?；鶎訂?wèn)題的識(shí)別十分復(fù)雜，單一主體對(duì)基層問(wèn)題的識(shí)別往往僅限于本身的職能與責(zé)任，而基層治理網(wǎng)絡(luò)能夠完成基于整體網(wǎng)絡(luò)視角下的職責(zé)劃分，重構(gòu)多元治理主體的職能與責(zé)任邊界（參見圖1）。

基層治理問(wèn)題具有復(fù)雜性，基層治理中的問(wèn)題無(wú)法依靠單一主體的單一職能完全解決。相反，沉淀在基層的大量治理問(wèn)題需要跨部門跨層級(jí)網(wǎng)絡(luò)化的多元協(xié)同，基層問(wèn)題精準(zhǔn)化的識(shí)別也需要建立在多方參與的網(wǎng)絡(luò)協(xié)同環(huán)境下，基層治理網(wǎng)絡(luò)依照網(wǎng)絡(luò)中多元主體的特性，通過(guò)主體職能互嵌，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層問(wèn)題的職責(zé)全覆蓋。圖1形象地描述了基層治理網(wǎng)絡(luò)中各方主體在基層治理網(wǎng)絡(luò)中的職能與責(zé)任邊界，在應(yīng)對(duì)基層問(wèn)題時(shí)政黨、行政、群眾以及企業(yè)社會(huì)組織有各自的組織職能邊界，任何一個(gè)組織只能解決整個(gè)基層問(wèn)題中的一小部分，單個(gè)組織無(wú)法妥善地處理整個(gè)基層問(wèn)題。同理，單個(gè)組織對(duì)于治理問(wèn)題的識(shí)別也局限于本組織的職能范圍之內(nèi)。盡管從嵌入式治理的角度看，各組織間存在職能互嵌的部分，但仍然不足以覆蓋基層的全部問(wèn)題。因此，僅從單一組織的職能角度去識(shí)別整個(gè)基層問(wèn)題是片面的，而從治理網(wǎng)絡(luò)的整體視角出發(fā)去識(shí)別基層問(wèn)題，就可以依據(jù)各方特色與互嵌職能將治理問(wèn)題完全覆蓋，實(shí)現(xiàn)全面準(zhǔn)確的識(shí)別。

基于協(xié)同網(wǎng)絡(luò)對(duì)多元協(xié)同職能與責(zé)任的重新劃分，為基層治理精準(zhǔn)化提供了條件。圍繞基層治理問(wèn)題，一方面，基層治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體在履行獨(dú)有的特色職能時(shí)，應(yīng)通過(guò)協(xié)同關(guān)系與其余組織的互嵌職能邊界進(jìn)行商議，針對(duì)具體問(wèn)題與結(jié)合組織的自身優(yōu)勢(shì)明確緩沖空間內(nèi)的職責(zé)劃分，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層問(wèn)題的精準(zhǔn)細(xì)分，有效防止單個(gè)組織特色職能范疇過(guò)大而采取“一刀切”粗放治理現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，基層協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)主體間職能的互嵌為先進(jìn)的治理技術(shù)留足了空間，為信息時(shí)代技術(shù)賦能基層社區(qū)治理提供了嵌入端口。如新冠肺炎疫情爆發(fā)后，技術(shù)賦能在提升基層治理效能、提高基層治理精準(zhǔn)度方面發(fā)揮了巨大作用，“大數(shù)據(jù)+鐵腳板”的基層防疫模式織密了基層的防疫網(wǎng)絡(luò)，守護(hù)了基層群眾的生命健康。智慧治理不僅提高了基層治理的高度，同時(shí)也拓寬了基層治理的寬度，數(shù)據(jù)描述與平臺(tái)輔助有效解決了基層治理網(wǎng)絡(luò)中的棘手問(wèn)題，讓協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)覆蓋范圍能夠更貼近群眾。就基層治理網(wǎng)絡(luò)的機(jī)制本身而言，技術(shù)賦能也使主體間職能的過(guò)渡空間不再模糊，通過(guò)線上政務(wù)平臺(tái)、基層自治微信群、線上公共服務(wù)等數(shù)字化平臺(tái)讓基層問(wèn)題能夠同時(shí)對(duì)接多方主體，明確了職責(zé)邊界，避免因協(xié)商失敗導(dǎo)致治理掣肘問(wèn)題。

在新的發(fā)展格局下，網(wǎng)絡(luò)化的基層治理不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層治理共同體的格局塑造，同時(shí)也針對(duì)現(xiàn)階段基層治理短板給出了基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的實(shí)踐路徑。在回應(yīng)社會(huì)治理共同體目標(biāo)的同時(shí)，最大程度地發(fā)揮出多元協(xié)同的治理效能，通過(guò)組織網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)功能上的細(xì)分實(shí)現(xiàn)多方利益的需求，體現(xiàn)了基層治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、政府的責(zé)任優(yōu)勢(shì)、社會(huì)的協(xié)同優(yōu)勢(shì)、群眾的主體優(yōu)勢(shì)，將國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理的協(xié)同優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前，社會(huì)治理重心不斷下移，以社區(qū)為代表的基層治理單元呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化的治理形態(tài)，在國(guó)家治理體系和基層治理模式推陳出新的今天，網(wǎng)絡(luò)治理成為整合科層與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的較優(yōu)解。眾多治理實(shí)踐和治理案例也表明，基層網(wǎng)絡(luò)治理可以將碎片化的治理方式整合在組織間協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的框架下，將政黨網(wǎng)絡(luò)、行政網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)融合在基層協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中，并不斷擴(kuò)充、演化和發(fā)展?；鶎泳W(wǎng)絡(luò)治理將網(wǎng)絡(luò)治理理論與我國(guó)的治理實(shí)踐相融合，不僅是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的智慧結(jié)晶，更是我國(guó)在構(gòu)建共建共治共享治理共同體領(lǐng)域的重要成果。

注 釋：

①如果兩者之間缺少直接聯(lián)系，而必須通過(guò)第三者才能形成聯(lián)系，那么行動(dòng)的第三者就在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中占有了一個(gè)結(jié)構(gòu)洞。

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責(zé)任編輯 周 榮