政務數(shù)據(jù)化：內(nèi)涵、數(shù)據(jù)安全風險及治理入口

摘 要：從“平臺-數(shù)據(jù)-智能-融合-普惠”這一視角出發(fā)，結(jié)合我國政務信息系統(tǒng)整合共享的基礎和政策導向剖析政務數(shù)字化的內(nèi)涵，在此基礎上進一步探討政務數(shù)據(jù)安全的風險和挑戰(zhàn)。政務數(shù)字化和政務數(shù)據(jù)安全治理不僅僅是個技術問題，還是一個涉及政府組織結(jié)構及公共服務價值選擇的問題，其背后的實踐邏輯是政府職責體系的變革。具化到我國政務數(shù)字化和政務數(shù)據(jù)安全的需要，厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享的職責以打破“數(shù)據(jù)孤島”，構建政府條塊管理部門數(shù)據(jù)在線的職責以清除“煙囪林立”，調(diào)整智能政務的政府職責結(jié)構以轉(zhuǎn)變政府職能，以及強化網(wǎng)絡安全審計的政府職責以抵御數(shù)據(jù)安全威脅是政府職責體系變革的要義。

關鍵詞：政務數(shù)字化;政務數(shù)據(jù)安全;政府職責體系變革

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2021）04 - 0047- 07

相對于農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明，我們是否迎來了信息文明？有人認為，我們已經(jīng)進入了智能時代，構成生產(chǎn)力的已是虛擬身份的勞動者和諸如云計算、大數(shù)據(jù)、機器智能等生產(chǎn)資料，生產(chǎn)關系也變成了數(shù)據(jù)服務。盡管這種說法有些言之過早，但數(shù)字時代實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的高度聯(lián)通卻是不爭的事實。由此，政府管理理念和社會治理模式的進步將集中體現(xiàn)在“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”方面。黨中央和國務院對此早有部署，從“‘互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃”到“大數(shù)據(jù)計劃”緊鑼密鼓。黨的十九大后不久，習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時強調(diào)指出，“要以推行電子政務、建設智慧城市等為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推動技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的數(shù)據(jù)共享大平臺，構建全國信息資源共享體系，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務?！盵1]國務院為此就“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的技術體系建設、改革實施方案及全國一體化在線服務平臺建設專門發(fā)文強調(diào)，要強化頂層設計、強化整體聯(lián)動、強化規(guī)范管理，更好為企業(yè)和群眾提供全流程一體化在線服務，推動政府治理現(xiàn)代化。但是，回到理論層面和落實到實踐層面，政務數(shù)字化的復雜性和艱巨性兼而有之。比如，政務服務“一網(wǎng)通辦”和企業(yè)群眾辦事“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施就迫切需要數(shù)字經(jīng)濟時代公共服務的效率與提供變化的理論創(chuàng)新來回應。再比如，數(shù)據(jù)共享必然使得組織扁平化，其實質(zhì)是逐漸將匯報式、效率相對低下的組織模式調(diào)整成現(xiàn)在比較流行的、效率比較高的數(shù)據(jù)驅(qū)動型的組織模式，但這種“破壞性”的重構在實踐中將會遇到怎樣的阻力呢？又比如，我國政府履行職責的定位是經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理、生態(tài)環(huán)境保護和公共服務，這就意味著政務數(shù)據(jù)歸集和公開的范圍要比國外廣泛得多，在此背景下，如何變革政府的職責體系，確保政務網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)信息安全就顯得相當棘手。

結(jié)合當下黨中央和國務院圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權、創(chuàng)新監(jiān)管方式、優(yōu)化政務服務，深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”重大部署，特別是國務院加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見，進一步明確政務數(shù)字化的內(nèi)涵，同時結(jié)合數(shù)據(jù)安全及其風險治理探討政府職責體系的變革，不僅是政府部門組織推進的需要，更是該領域?qū)＜覍W者研究的價值所在。

一、政務數(shù)字化的內(nèi)涵

如果說農(nóng)業(yè)社會建立在農(nóng)耕技術基礎上，其社會結(jié)構是父系家庭，工業(yè)社會建立在制造技術上，其社會結(jié)構是科層組織，那么信息社會就建立在溝通技術上，其社會結(jié)構是網(wǎng)絡平臺。對此，曼紐爾·卡斯特認為：“數(shù)字傳播的出現(xiàn)所導致的傳播轉(zhuǎn)型，以及與之相伴隨的組織機構與文化的變遷，已經(jīng)深刻改變了權力關系運作的方式?！盵2]質(zhì)言之，網(wǎng)絡平臺管理不同于組織管理。組織管理依賴于權力強制，而網(wǎng)絡平臺管理則是基于技術協(xié)議的自愿溝通。具體到當下，平臺化已是大勢所趨。在經(jīng)濟領域，首先是商業(yè)平臺化（網(wǎng)店），其次是金融平臺化（網(wǎng)銀），再次是制造平臺化（工業(yè)4.0）;在社交領域，有智能手機就有平臺;在傳媒領域，媒體融合的數(shù)字化傳播平臺欣欣向榮;在教育領域，從“慕課”到“微課”，線上平臺已使固定的教學組織延伸出可自由改變的教學組織。由此，可以說政務數(shù)字化就是政府領域的平臺化。圍繞政務數(shù)字化這一網(wǎng)絡生態(tài)系統(tǒng)，平臺是主體要素，數(shù)據(jù)、智能是連接點，融合、普惠是目標，它們在一定時間內(nèi)以特定的行為模式相互影響并自我適應、自我組織和自我演進，進而形成相對穩(wěn)定的關系。

（一）平臺：“廣場模式”的匯集

政務數(shù)字化平臺，指的是一種開放包容的網(wǎng)絡虛擬空間及其架構規(guī)則體系，比如“一張網(wǎng)”和“一網(wǎng)通辦”。其實質(zhì)是要完成平臺的匯集功能，即“網(wǎng)絡通”“數(shù)據(jù)通”“業(yè)務通”，背后是公共入口、公共通道和公共支撐，但這種“廣場模式”離不開“孵化”過程。這有兩層基本含義。一是平臺離不開基礎設施的保障。諸如數(shù)據(jù)采集類、傳輸類、計算類及存儲類基礎設施如同水電氣暖等設施那樣必不可少，需要大量資金投入和維護，“數(shù)字鴻溝”一時難以跨越。二是平臺離不開政務服務事項、數(shù)據(jù)、流程等標準化和公共支撐一體化。標準化需要宣傳培訓、應用推廣和貫徹實施，同時還要定期對標準規(guī)范進行應用評估和修訂完善。在此基礎上，以標準化促進平臺建設一體化、政務服務規(guī)范化，推進“一套制度管理、一支隊伍保障”。這一過程只能遵循“急用先行、分類推進，成熟一批、發(fā)布一批”的原則。

（二）數(shù)據(jù)：“雙化”結(jié)果的在線實時

有人從企業(yè)生產(chǎn)的層面把數(shù)據(jù)上升到生產(chǎn)資料的高度。在國家安全的層面，有人把數(shù)據(jù)比喻為一種能源，但從政務的角度看，數(shù)據(jù)的開放共享是建設服務型政府和平臺政府的資源保障。由此，一切業(yè)務數(shù)據(jù)化、一切數(shù)據(jù)業(yè)務化，以及數(shù)據(jù)在線實時是拓寬政務數(shù)據(jù)開放共享廣度和深度的前提。為此，我們要改變傳統(tǒng)的經(jīng)驗驅(qū)動的思維方式，通過確立數(shù)據(jù)驅(qū)動的思維方式去量化、數(shù)據(jù)化一切。與此同時，要通過在線實時的連接互利機制做到對數(shù)據(jù)的適時修正或更新，以免數(shù)據(jù)斷裂。當然，這一切還離不開多源數(shù)據(jù)融合技術的進步。此外，政務數(shù)據(jù)開放共享還要注重數(shù)據(jù)“脫敏”問題，涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的信息，以及危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定的信息在公開時應有嚴格的授權規(guī)定和操作流程。

（三）智能：運營決策和產(chǎn)品服務的智能化

現(xiàn)階段，我們一般習慣在智能前面加上“人工”二字，這里可能有兩點緣由。一是這種智能在當下更多的還是簡單地模仿人的神經(jīng)元;二是這種智能背后的算法還是人類智慧的預置?；蛘哒f，目前的人工智能還只是數(shù)據(jù)驅(qū)動的各種算法。進入21世紀以來，人們發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)能幫助機器學習，而且大數(shù)據(jù)的場景也越來越豐富，人工智能突飛猛進的發(fā)展成為不爭的事實?；蛟S智能機器人真正擁有超越人的智力的那一天還比較遙遠，但智能運營與決策，以及智能產(chǎn)品和服務已成為我們政務數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實依托。黨的十九大就強調(diào)提高社會治理智能化[3]。再比如，目前美國利用風險評估軟件來輔助法官量刑的州已有一半以上，實務界更是希望借助人工智能的幫助實現(xiàn)更精確的風險評估來降低羈押率[4]。

（四）融合：從線上線下到原子比特

5G時代的來臨，讓人們看到“萬物互聯(lián)”和“世界重構”的曙光，而這背后映射的恰恰是“數(shù)化萬物，智在融合”。這種融合不僅是線上線下的融合，更是原子比特的融合。從如今的實際情形來看，線上數(shù)據(jù)正在反哺線下場景，而線下場景又在不斷彌補線上數(shù)據(jù)的不足。相信在不久的將來，數(shù)據(jù)的高度連接必然產(chǎn)生原子比特融合式的“完美信息”。結(jié)合當下中國的政務數(shù)字化，就是政務服務線上線下融合互通，跨地區(qū)、跨部門、跨層級協(xié)同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦，服務效能大幅提升，全面實現(xiàn)全國“一網(wǎng)通辦”和政務服務事項向移動端延伸，推動實現(xiàn)更多政務服務事項“掌上辦”“指尖辦”。

（五）普惠：人人皆可用

普惠的基本意思是人人皆可用。實現(xiàn)這一目標，離不開“平臺、數(shù)據(jù)、智能、融合”的支撐。從技術保障的層面來說，每個人擁有自己所有的數(shù)據(jù)且完全去中心化儲存。比如，數(shù)據(jù)通過區(qū)塊鏈技術存儲在每個人的云空間，只要被授權就可以拿出來用。從治理的層面來看，網(wǎng)絡命運共同體要有社會公平的基礎，誠如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》總體目標之一：“構建以人為本、惠及全民的民生服務新體系。圍繞服務型政府建設，在公用事業(yè)、市政管理、城鄉(xiāng)環(huán)境、農(nóng)村生活、健康醫(yī)療、減災救災、社會救助、養(yǎng)老服務、勞動就業(yè)、社會保障、文化教育、交通旅游、質(zhì)量安全、消費維權、社區(qū)服務等領域全面推廣大數(shù)據(jù)應用，利用大數(shù)據(jù)洞察民生需求，優(yōu)化資源配置，豐富服務內(nèi)容，拓展服務渠道，擴大服務范圍，提高服務質(zhì)量，提升城市輻射能力，推動公共服務向基層延伸，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，促進形成公平普惠、便捷高效的民生服務體系，不斷滿足人民群眾日益增長的個性化、多樣化需求。”

二、政務數(shù)據(jù)安全存在的風險和挑戰(zhàn)

政務數(shù)字化必然帶來政務大數(shù)據(jù)，其中涉及大量個人隱私數(shù)據(jù)和國家敏感數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)關聯(lián)關系復雜，由此帶來以下政務數(shù)據(jù)安全方面的風險和挑戰(zhàn)。

（一）平臺安全風險：安全機制亟待改進

物理損壞和丟失，以及惡意代碼與攻擊軟件套件是大數(shù)據(jù)平臺面臨的傳統(tǒng)安全威脅。時至今日，新的技術架構使得大數(shù)據(jù)平臺自身也開始面臨安全問題。政務大數(shù)據(jù)平臺的基礎要么是政府部門內(nèi)部網(wǎng)絡平臺，要么是第三方的云平臺。前者在技術設計之初較少考慮對大數(shù)據(jù)應用用戶的授權訪問、密鑰服務、身份鑒別及安全審計等方面問題。后者多采用缺乏嚴格的測試管理和安全認證的開源組件，使得大數(shù)據(jù)應用對惡意后門和軟件漏洞的防范能力比較薄弱。由此可見，政務大數(shù)據(jù)平臺的轉(zhuǎn)型升級離不開平臺安全機制的保障。

（二）服務安全風險：控制愈加復雜

服務安全主要包括服務中斷、網(wǎng)絡癱瘓和信息泄露等問題。究其原因，一方面，政務大數(shù)據(jù)的便民服務基于互聯(lián)網(wǎng)，其開放性使得Web應用程序攻擊、注入攻擊、拒絕服務攻擊、網(wǎng)絡釣魚及用戶身份盜竊等一系列威脅有機可乘;另一方面，不同組織或部門、不同身份與目的的用戶都需要政務大數(shù)據(jù)的服務，對大量未知的用戶預先設置角色及權限變得十分困難，難以通過訪問控制準確地為每個用戶指定其可以訪問的數(shù)據(jù)范圍。

（三）數(shù)據(jù)安全風險：保護難度加大

這里的數(shù)據(jù)安全是就政務數(shù)字化所積累的海量數(shù)據(jù)資源避免泄露而言的。我們常說，目標越大越容易暴露，政務大數(shù)據(jù)同樣因其目標顯著而更容易成為網(wǎng)絡攻擊的對象。當然，深層次的動因是黑客（包括國家層面的網(wǎng)絡間諜）特別青睞蘊含著潛在價值的政務大數(shù)據(jù)。與此同時，開放的網(wǎng)絡環(huán)境、眾多的用戶訪問、復雜的數(shù)據(jù)應用和分布式的系統(tǒng)部署都使得政務大數(shù)據(jù)在保密性、完整性、可用性等方面的保護難度加大。

（四）數(shù)據(jù)確權風險：所有者權益和數(shù)據(jù)真實性保障更困難

總體而言，政務大數(shù)據(jù)具有可信的數(shù)據(jù)來源，但仍然不能排斥有些攻擊者會故意偽造數(shù)據(jù)以企圖誘導數(shù)據(jù)分析結(jié)果，因為對所有數(shù)據(jù)進行來源驗證和真實性確認存在很大的困難。具體說來，在政務大數(shù)據(jù)應用過程中，數(shù)據(jù)不僅會被多種角色用戶所接觸，而且會從一個控制者流向另外一個控制者，甚至會在某些應用階段挖掘產(chǎn)生新的衍生數(shù)據(jù)。由此，在政務大數(shù)據(jù)的共享交換過程中，會出現(xiàn)數(shù)據(jù)擁有者與管理者不同、數(shù)據(jù)所有權和使用權分離的情況，即數(shù)據(jù)會脫離數(shù)據(jù)所有者的控制而存在，從而會帶來數(shù)據(jù)濫用、權屬不明確、安全監(jiān)管責任不清晰等安全風險，將嚴重損害數(shù)據(jù)所有者的權益。

（五）用戶安全風險：個人信息泄露風險加劇

相對而言，政務大數(shù)據(jù)系統(tǒng)中存在大量的個人信息，比如自然人基礎數(shù)據(jù)和社保、民政、教育等業(yè)務數(shù)據(jù)，在發(fā)生數(shù)據(jù)濫用、內(nèi)部偷竊、網(wǎng)絡攻擊等安全事件時，這些個人信息泄漏產(chǎn)生的后果會很嚴重。此外，政務大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢本來在于從大量數(shù)據(jù)的分析和利用中產(chǎn)生價值，但在對多源數(shù)據(jù)進行綜合分析時，分析人員更容易通過關聯(lián)關系挖掘出更多的個人信息，從而進一步加劇了個人信息泄漏的風險。

三、治理入口：變革政府職責體系

從信息化到“數(shù)化萬物”再到“萬物重構”，數(shù)據(jù)的流動在某種意義上代替了物質(zhì)的位移，人們可以超越時間和空間進行交流。換句話說，人不僅可以在多維時間線上穿梭，還可以置身于現(xiàn)實和虛擬并存的空間。人與人交互的場景升維，其背后的依托是大數(shù)據(jù)技術、云計算及物聯(lián)網(wǎng)等，發(fā)展趨勢是以融合為主要特征的人工智能。由此而論，政務數(shù)字化的核心是突破行政組織的邊界，改變傳統(tǒng)科層體制權力流與信息流的關系，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級的業(yè)務協(xié)同，其背后的根本保障必須通過變革政府職責體系來實現(xiàn)。

（一）厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享的職責以打破“數(shù)據(jù)孤島”

習近平總書記強調(diào)：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，統(tǒng)籌發(fā)展電子政務，構建一體化在線服務平臺，分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策。”[5]但現(xiàn)實的積弊是，橫向上表現(xiàn)為不少部門往往對自身信息共享動力不足，且以相關文件要求和技術障礙為托詞;縱向上表現(xiàn)為有些上級部門的數(shù)據(jù)下不來，在現(xiàn)行體制下，下級只能“耐心等待”。[6]究其原因，根本在于部門間協(xié)同政務數(shù)據(jù)資源整合利用及安全職責不清。如何破解這一難題？以政務服務事項為“牛鼻子”厘清部門職責，實現(xiàn)跨部門數(shù)據(jù)收集和共享，從而打破政府內(nèi)部“數(shù)據(jù)孤島”所帶來的部門化、單位化及碎片化是不二之選。這里需要把握三個重要環(huán)節(jié)：一是理。即政務事項清單梳理與流程再造。各政府和部門要依據(jù)法定職能全面梳理行政機關、公共企事業(yè)單位直接面向社會公眾提供的具體辦事服務事項，編制政務服務事項目錄，通過本級政府門戶網(wǎng)站集中公開發(fā)布，并實時更新、動態(tài)管理。在此基礎上實行政務服務事項編碼管理，規(guī)范事項名稱、條件、材料、流程、時限等，逐步做到“同一事項、同一標準、同一編碼”，為實現(xiàn)信息共享和業(yè)務協(xié)同提供無差異和均等化政務服務奠定基礎。與此同時，簡化優(yōu)化服務事項網(wǎng)上申請、受理、審查、決定及送達等流程，縮短辦理時限，降低群眾和企業(yè)辦事成本。二是存。即建設數(shù)據(jù)共享中臺（中轉(zhuǎn)平臺）系統(tǒng)，也就是內(nèi)部統(tǒng)一、多級互聯(lián)、高效便捷的公共數(shù)據(jù)共享體系。三是通。即實現(xiàn)內(nèi)部各單位已有政務系統(tǒng)接入公共數(shù)據(jù)共享中臺（如圖1所示）。

當然，這些都離不開建立健全政務信息資源數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)質(zhì)量、目錄分類管理、共享交換接口、共享交換服務、平臺運行管理等方面的標準，因為這些是厘清政府部門數(shù)據(jù)匯集和共享職責的基礎。

（二）構建政府條塊管理部門數(shù)據(jù)在線的職責以清除“煙囪林立”

數(shù)據(jù)在線秉持的是實時高效原則，其宗旨是確保其他部門能及時共享到最新的數(shù)據(jù)。毫無疑問，政務云平臺是打通數(shù)據(jù)的必需“底座”，但如何打破“云”上信息系統(tǒng)的“煙囪林立”是當務之急。我們認為，在政務數(shù)字化進程中貫徹集約建設資源共享的理念，通過轉(zhuǎn)變部分條塊管理部門的職能，構建一體化聯(lián)動集中建設和管理數(shù)據(jù)中心是重要舉措。

具體說來，要突出“用”字，即建設統(tǒng)一數(shù)據(jù)應用入口，在服務中沉淀新的數(shù)據(jù)。為此，要認真落實《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》，凡是通過網(wǎng)絡共享能夠獲取并重復使用的材料，不得要求群眾和企業(yè)重復提交;凡是能通過網(wǎng)絡核驗的信息，不得要求其他單位重復提供;凡是能實現(xiàn)網(wǎng)上辦理的事項，不得要求必須到現(xiàn)場辦理。推進辦事材料目錄化、標準化、電子化，開展在線填報、在線提交和在線審查。建立網(wǎng)上預審機制，及時推送預審結(jié)果，對需要補正的材料一次性告知。積極推動電子證照、電子公文、電子簽章等在政務服務中的應用，開展網(wǎng)上驗證核對，避免重復提交材料和循環(huán)證明。涉及多個部門的事項實行一口受理、網(wǎng)上運轉(zhuǎn)、并行辦理、限時辦結(jié)。當前及今后一段時間，工作的重點應放在開展百項問題疏解行動上，聚焦群眾和企業(yè)關注的身份和教育證明、商事服務、社保低保、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等堵點難點問題，形成分級覆蓋、熱點聚焦的問題清單并逐項研究解決。

（三）調(diào)整智能政務的政府職責結(jié)構以轉(zhuǎn)變政府職能

習近平總書記指出，“中國正致力于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，人工智能發(fā)展應用將有力提高經(jīng)濟社會發(fā)展智能化水平，有效增強公共服務和城市管理能力。”[7]這實際上為我們推動智能政務發(fā)展指明了方向。質(zhì)言之，歸集數(shù)據(jù)是過程而不是目標，智能政務追求的目標是從政府部門的主管權力為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q群眾辦事方便為中心，其本質(zhì)是政府職責的結(jié)構性調(diào)整。

黨的十八大以來，圍繞處理好政府與市場關系，國務院始終抓住“放管服”改革這一切入點，借力“大數(shù)據(jù)行動計劃”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”加快推進政府職能轉(zhuǎn)變到位。由此，各級政府開始暢通互聯(lián)網(wǎng)溝通渠道，深入解讀政策，充分了解社情民意，及時回應關切，積極有效應對群眾關心的熱點問題，提升政府公信力和治理能力。比如，杭州市政府和阿里集團就共同開發(fā)了“杭州城市數(shù)據(jù)大腦”，用機器智能實時處理攝像頭視頻，數(shù)據(jù)智能發(fā)現(xiàn)交通堵點亂點，15分鐘自動更新信號燈控制策略，提取交警經(jīng)驗，球機監(jiān)控替代巡邏，預防預測交通安全，達到了利用“實時+全網(wǎng)+全視頻數(shù)據(jù)”向數(shù)據(jù)要警力的目的，區(qū)域平均通行速度提升了15%。同時，還應建立公眾參與機制，鼓勵引導群眾分享辦事經(jīng)驗，開展?jié)M意度評價，不斷研究改進工作。

（四）強化網(wǎng)絡安全審計的政府職責以抵御數(shù)據(jù)安全威脅

美國政府責任署（美國審計署）在1997年就將信息安全指定為政府范圍內(nèi)的高風險領域。2003年，這個范圍擴大到關鍵網(wǎng)絡基礎設施的保護，并在2015年把個人身份信息隱私納入保護范圍。比如，該署根據(jù)公認的政府審計標準，于2016年1月至2017年2月對11項與網(wǎng)絡安全相關的職能進行了績效審計。為此，該署工作人員對與11項職能相關的計劃文件（包括操作概念、計劃描述、分析產(chǎn)品、資源分配和績效評估）進行了分析，采訪了相關的國家網(wǎng)絡安全和通信整合中心官員，并查證了他們提供的證據(jù)。該署工作人員根據(jù)2014年國家網(wǎng)絡安全保護法案中列出的九項原則對產(chǎn)品和服務進行了評估，并采訪了相關機構官員以確定中心如何遵守這些原則。同時，他們還制定并實施了一項針對中心產(chǎn)品和服務的不可推廣樣本的調(diào)查，來確定當前業(yè)務、產(chǎn)品和服務在滿足需求方面的有效性。樣本從國家網(wǎng)絡安全和通信整合中心維護的19000名接受者中隨機選擇，接受者包括聯(lián)邦機構和非聯(lián)邦機構的代表，如私營部門公司和組織，州、地方、部落和地區(qū)政府，國際伙伴及公民個人。

相較于美國，我國的集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系決定了我們開展網(wǎng)絡安全審計更具優(yōu)勢。此外，黨的十八大以來，黨中央高度重視網(wǎng)絡安全問題，認為沒有網(wǎng)絡安全就沒有國家安全，并為此作出一系列重大決策，制定一系列重大舉措。遵循“應審盡審”原則，審計署完全有必要對這些重大決策和重大舉措進行跟蹤審計。與此同時，結(jié)合優(yōu)化中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室職責，通過網(wǎng)絡安全審計全面評估相關網(wǎng)絡管理部門履行職責的成效，無疑是一種國家層面的且具有專業(yè)取向的長效機制。2017年，中共中央辦公廳印發(fā)《黨委（黨組）網(wǎng)絡安全工作責任制實施辦法》，把出現(xiàn)安全、泄密事故等嚴重問題作為“紅線”，單項“一票否決”，這為壓實網(wǎng)絡安全審計的政府職責提供了重要的政策支撐。

四、結(jié)語

當我們感嘆于大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)及人工智能賦能新時代，不斷深刻改變我們生產(chǎn)生活方式時，我們更應該意識到，政務數(shù)字化已成為推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的突破口。相對于企業(yè)而言，政府部門數(shù)據(jù)打通的步伐會更慢。究其原因，機構大、人事復雜是客觀現(xiàn)實，但沒有積極性或者干脆說沒有利益驅(qū)動是主觀因素，政府部門構建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的集中性優(yōu)勢需要一個有非常清晰的數(shù)據(jù)資源戰(zhàn)略方向的權威中心來保障。要達成這一目標，政府在收集、存儲和管理數(shù)據(jù)上必然要投入不菲的綜合成本。當然，在理論和實踐中是否還有其他不同方案，值得進一步探究。比如，可否建立大數(shù)據(jù)的技術平臺，自動化地“縫合”多源異構的零散數(shù)據(jù)。同時，我們也應該看到，我國政務數(shù)字化在一定程度上彰顯出自身的特色，比如中央層面充分利用中國特色社會主義政治發(fā)展道路的優(yōu)勢強力推進政務數(shù)字化，以及地方政府數(shù)字化“一把手工程”等，這些對破解我國政府在長期的管理和服務過程中或多或少留下的一些弊端和難題及時而有效，但后續(xù)如何通過制度保障其持續(xù)運行，以及如何協(xié)同政務數(shù)字化中的政府、社會組織和企業(yè)的共同參與才是長效之舉。

由于政務大數(shù)據(jù)的所有權、使用權、管理權可能涉及多個部門，政府在進行大數(shù)據(jù)應用過程中，需要做到權責分明，通過厘清數(shù)據(jù)的權屬關系，防止數(shù)據(jù)流通過程中的非法使用，保障數(shù)據(jù)安全。為此，我們認為，數(shù)據(jù)匯集要遵循一數(shù)一源原則，即“誰提供，誰負責”。數(shù)據(jù)共享要遵循一個權威中心原則，即一個數(shù)據(jù)中心具有共享數(shù)據(jù)的唯一性和權威性，避免數(shù)據(jù)形態(tài)異構，從而保證數(shù)據(jù)的標準化。在政務大數(shù)據(jù)使用中，要建立全網(wǎng)統(tǒng)一的用戶注冊中心，用以統(tǒng)一管理全網(wǎng)用戶，統(tǒng)一注冊登記系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)，匯聚政府部門原有平臺的用戶注冊信息，所有用戶信息自動與用戶大數(shù)據(jù)庫打通，便于精準推送。在這個過程中，需要建立各種商業(yè)性應用程序、用戶信息存儲、支付系統(tǒng)、用戶及資金安全保障體系。

“技術是對自然的編程，是對自然現(xiàn)象的合奏和應用，所以在本質(zhì)上，它應該是自然的，是極度的自然，但它并不使人感到自然?！盵8]政府組織變遷的滯后性及其工作人員的權力依賴性在一定程度上影響了公共部門對大數(shù)據(jù)技術挑戰(zhàn)的回應。根據(jù)政府職能依隨職責變化而變化這一原理，變革政府職責體系是推進政務數(shù)字化和保障政務數(shù)據(jù)安全的不二法門?！秶鴦赵宏P于在線政務服務的若干規(guī)定》以國務院令的形式明確一體化在線平臺建設管理的推進機制，這也在一定程度上印證了我們的結(jié)論。

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Digitalization of Government Affairs： connotation，data Security risk and Governance entrance

Ye Zhanbei

（Nanjing Audit University ， Nanjing 211815，Jiangsu，China? ）

Abstract：From the perspective of “platform-data-intelligence-integration-inclusive”，combined with the basis and policy orientation of the integration and sharing of China's government information system，this paper analyzes the connotation of government digitization，and further discusses the risks and challenges of government data security. Government digitalization and government data security governance are not only a technical issue，but also involve the government organizational structure and the choice of public service value. The practical logic behind it is the transformation of the government's responsibility system. To meet the needs of China's government affairs digitization and government data security，clarify the responsibility of government department data collection and sharing to break the“data island”and build the government line management department data online to clear the "chimney" and adjust the smart government. The government's responsibilities structure to transform government functions and strengthen government responsibilities of cybersecurity audits to protect against data security threats is a key element of the government's responsibility system change.

Key words： digitization of government affairs;security of government data;change of government responsibility system

責任編輯：李祖杰