城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查項(xiàng)目的質(zhì)量控制措施探討

何騫，杜順季，程銘宇

(廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510060)

1 引 言

改革開放以來，中國各大城市實(shí)現(xiàn)了跨越性發(fā)展，與此同時(shí)也粗放消耗大量土地資源，新增建設(shè)用地緊缺與歷史存量用地的低效利用矛盾日益突出。2015年“中央城市工作會(huì)議”將“集約利用、盤活存量”提升為國家戰(zhàn)略，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入品質(zhì)提升新階段[1]，近期發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃》明確了實(shí)施城市更新，全國各大城市進(jìn)入新一輪的城市更新改造進(jìn)程。

改造前期的調(diào)查成果直接用于編制改造規(guī)劃方案，成為核算改造成本、住宅復(fù)建安置總量、融資地塊容積率等核心指標(biāo)的依據(jù)。由此可見，真實(shí)可靠的調(diào)查成果是科學(xué)決策前提，而完善的質(zhì)量控制體系則是獲取準(zhǔn)確成果的有力保障。作為一項(xiàng)新型測繪項(xiàng)目，目前該類型項(xiàng)目質(zhì)量控制的相關(guān)文獻(xiàn)欠缺，本人結(jié)合近期開展的項(xiàng)目，對數(shù)據(jù)調(diào)查成果質(zhì)量的控制措施和要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，為相關(guān)項(xiàng)目開展提供參考。

2 城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查生產(chǎn)流程

根據(jù)《廣州市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查和管理辦法》，城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是指城市更新范圍的土地、房屋、人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化遺存、古樹名木、公建配套及市政設(shè)施等現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)[2，3]，以城市更新實(shí)施項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查為例，廣州市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查項(xiàng)目需經(jīng)過圖1的程序，主要分為三個(gè)階段，調(diào)查階段主要測繪單位通過實(shí)地調(diào)查和測繪形成調(diào)查成果，成果審查階段為第三方技術(shù)審查和多部門的協(xié)同審查，驗(yàn)收后按照測繪成果管理規(guī)定匯交入庫。

圖1 廣州市城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查項(xiàng)目流程圖

相比于傳統(tǒng)工程測量或者農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)，在調(diào)查單位完成內(nèi)部質(zhì)檢程序并提交成果后，主管部門需要進(jìn)行一系列的行政審查和確認(rèn)，因此城市更新數(shù)據(jù)調(diào)查更注重相關(guān)產(chǎn)權(quán)文件的認(rèn)定以及成果的審查環(huán)節(jié)，從項(xiàng)目流程上控制整個(gè)調(diào)查項(xiàng)目質(zhì)量。

3 質(zhì)量控制體系和要點(diǎn)

城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查參與的部門多、協(xié)調(diào)溝通難度大、成果整理政策性強(qiáng)，為了實(shí)現(xiàn)真實(shí)、全面、可靠的調(diào)查質(zhì)量目標(biāo)，質(zhì)量控制工作應(yīng)該貫穿于整個(gè)項(xiàng)目管理過程，結(jié)合圖1的項(xiàng)目流程，從制度標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、過程控制等3個(gè)方面闡述城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查的質(zhì)量控制體系和要點(diǎn)。

3.1 制度和標(biāo)準(zhǔn)

強(qiáng)化城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查成果質(zhì)量，規(guī)范調(diào)查項(xiàng)目開展程序，成為近幾年廣州市城市更新領(lǐng)域政策的重要組成部分?！稄V州市城市更新辦法》明確要求由各區(qū)政府組織城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，禁止改造意向企業(yè)參與調(diào)查工作[4]，避免人為干擾，從法規(guī)制度上確保調(diào)查質(zhì)量。

改造規(guī)劃方案編制指引中亦要求“在充分開展土地、房屋、人口的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)調(diào)查基礎(chǔ)上編制策劃方案”[5]，對數(shù)據(jù)開展和使用提出明確要求。同時(shí)要求財(cái)政資金保障數(shù)據(jù)調(diào)查項(xiàng)目的開展，明確了參與數(shù)據(jù)調(diào)查的行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員的法律責(zé)任，保障制度的有效運(yùn)行。同時(shí)城市更新主管部門的部門規(guī)章和測繪行業(yè)的測量規(guī)范，從工作程序、技術(shù)指標(biāo)、成果要求等各方面均進(jìn)行了規(guī)范性的限定和要求[6]。制度和標(biāo)準(zhǔn)體系如圖2所示。

圖2 制度和標(biāo)準(zhǔn)體系

3.2 運(yùn)行機(jī)制

(1)調(diào)查項(xiàng)目組織架構(gòu)

舊村更新改造數(shù)據(jù)調(diào)查，除了準(zhǔn)確進(jìn)行基礎(chǔ)性的現(xiàn)狀測繪外，需要充分收集和整理歷史建設(shè)的相關(guān)證明，特別是進(jìn)入改造的舊村，村民的期望和訴求較多，容易引起社會(huì)矛盾。因此，與傳統(tǒng)測繪項(xiàng)目不同的是，此類項(xiàng)目需要鎮(zhèn)街特別是村集體的充分參與，充分調(diào)動(dòng)村民積極性，配合測繪并提供已有的產(chǎn)權(quán)證和相關(guān)證明文件，故入戶調(diào)查小組一般由測繪人員和村干部共同組成，并由村干部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)本地村民房屋的入戶和解釋工作，保障原始數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，各鎮(zhèn)街和更新部門進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和社會(huì)維穩(wěn)等。

(2)培訓(xùn)交底機(jī)制

城市更新數(shù)據(jù)調(diào)查作為一項(xiàng)新型測繪項(xiàng)目，政策性強(qiáng)，需要根據(jù)更新政策進(jìn)行測量數(shù)據(jù)的整理和統(tǒng)計(jì)，因此在啟動(dòng)調(diào)查項(xiàng)目時(shí)應(yīng)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和交底。主要包括對鎮(zhèn)街和村委參與人員培訓(xùn)，明確調(diào)查目的和意義，保障項(xiàng)目有序開展；對外業(yè)測量人員的培訓(xùn)，結(jié)合房產(chǎn)測繪和城市更新政策明確調(diào)查技術(shù)要點(diǎn)，避免反復(fù)測量引發(fā)爭議；內(nèi)業(yè)人員的培訓(xùn)，主要結(jié)合城市更新認(rèn)定政策，對房屋屬性、棟的認(rèn)定、統(tǒng)計(jì)口徑等要點(diǎn)[2]進(jìn)行技術(shù)交底，避免出現(xiàn)完成外業(yè)測繪但是無法提供滿足城市更新要求的調(diào)查成果等情況。

(3)協(xié)調(diào)議事機(jī)制

不同于傳統(tǒng)國有建設(shè)用地報(bào)批和確權(quán)登記，國家從法律法規(guī)等各個(gè)層面對建設(shè)工程的各個(gè)流程進(jìn)行了有效的管理，我國的農(nóng)村宅基地利用都是屬地管理原則，村民宅基地的利用或流轉(zhuǎn)，歷史遺留問題眾多，私下買賣等各種實(shí)際情況存在。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土、規(guī)劃、城管等部門曾經(jīng)都管理村民建房工作并在不同時(shí)期頒發(fā)了各類證件，在調(diào)查期間，會(huì)全面收集相關(guān)宅基地證明材料，基本都涉及項(xiàng)目所在地的舊村的歷史遺留問題進(jìn)行協(xié)調(diào)落實(shí)，因此為了盡快解決調(diào)查過程中出現(xiàn)的問題，避免因權(quán)屬爭議、不清晰等問題導(dǎo)致項(xiàng)目暫停，更新主管部門應(yīng)成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或議事機(jī)構(gòu)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組對重要問題進(jìn)行溝通、審查和議定，按照實(shí)事求是和尊重歷史原則進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.3 過程控制

結(jié)合圖1展示的城市更新數(shù)據(jù)調(diào)查的流程，對調(diào)查項(xiàng)目的過程控制手段進(jìn)行探討。

(1)項(xiàng)目委托

城市更新部門應(yīng)按照政策要求委托具有測繪資質(zhì)的單位開展數(shù)據(jù)調(diào)查，避免由意向合作企業(yè)開展數(shù)據(jù)調(diào)查?？紤]到舊村更新改造數(shù)據(jù)涉及的利益大，在開放測繪市場同時(shí)，更新工作主管部門應(yīng)建立測繪單位的考核退出機(jī)制。對出現(xiàn)重大質(zhì)量問題的單位進(jìn)行督導(dǎo)甚至納入負(fù)面清單，對測繪單位故意篡改數(shù)據(jù)等行為進(jìn)行處置。

(2)測繪過程控制

在進(jìn)行實(shí)地測繪和調(diào)查期間，調(diào)查單位應(yīng)采用合格的軟硬件，按照測繪行業(yè)相關(guān)要求，執(zhí)行二級檢查以及驗(yàn)收等質(zhì)量管理程序，對首件產(chǎn)品進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量控制。由于調(diào)查項(xiàng)目涉及的地方政策性強(qiáng)，因此項(xiàng)目啟動(dòng)初期應(yīng)做好技術(shù)交底，制定可行技術(shù)路線，對改造意愿不強(qiáng)的少部分拒測房屋，采用無人機(jī)和傾斜攝影測量等新技術(shù)進(jìn)行補(bǔ)充核實(shí)，保障源數(shù)據(jù)質(zhì)量[7～10]。對證明材料的合理性、一致性和有效性進(jìn)行嚴(yán)格的審核，根據(jù)規(guī)定或者協(xié)調(diào)會(huì)議文件進(jìn)行數(shù)據(jù)整理，并對提交的成果質(zhì)量負(fù)責(zé)。

(3)成果審查流程控制

該程序是城市更新調(diào)查項(xiàng)目的特殊要求，完成調(diào)查成果后，由項(xiàng)目委托方將調(diào)查成果通過公文形式交由國土規(guī)劃、城管等行政部門進(jìn)行審核。調(diào)查單位應(yīng)做好過程記錄，在成果審核階段，應(yīng)對各相關(guān)部門提出的問題進(jìn)行核實(shí)修正，制定意見采納表，對各方的意見進(jìn)行響應(yīng)和說明并交由委托單位進(jìn)行確認(rèn)。

在成果公示階段，應(yīng)詳細(xì)記錄相關(guān)權(quán)利人對數(shù)據(jù)提出的問題和疑問，逐一予以解釋或者落實(shí)，有必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行復(fù)測，并對修改情況同村、鎮(zhèn)進(jìn)行溝通，保障公示工作的有效性。

(4)數(shù)據(jù)核查

城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)核查是按照《測繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》相關(guān)規(guī)定[10]，由獨(dú)立的第三方單位，利用抽查方式對城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查成果進(jìn)行監(jiān)督和檢查，根據(jù)規(guī)定，城市更新調(diào)查項(xiàng)目，房產(chǎn)測繪抽查比例不少于30%，內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)核查進(jìn)行100%核查，對抽樣核查發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)由調(diào)查單位進(jìn)行全面整改。核查的流程如圖3所示。

圖3 核查工作流程

核查主要是對測繪成果的數(shù)學(xué)精度進(jìn)行評定，對成果完整性、一致性和規(guī)范性進(jìn)行檢查，主要包括：

①精度評定：通過實(shí)地外業(yè)檢測方式，對地形圖和房產(chǎn)測繪成果進(jìn)行精度評定。

②完整性：是否按照城市更新數(shù)據(jù)管理辦法要求提供完整的數(shù)據(jù)成果。

③一致性：提交成果是否與共享數(shù)據(jù)和綜合確認(rèn)的成果一致，是否與相關(guān)證明文件一致。

④規(guī)范性：數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法、圖表內(nèi)容是否符合部門規(guī)章制度要求。

4 結(jié) 語

隨著新型城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量發(fā)展工作的深化推進(jìn)，通過城市更新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和人居環(huán)境的品質(zhì)提升，逐漸成為城市發(fā)展趨勢。改造前期開展的城市更新基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查，則是時(shí)代和社會(huì)發(fā)展潮流下誕生的一項(xiàng)新型而相對復(fù)雜的測繪項(xiàng)目，涉及的協(xié)調(diào)部門多、事項(xiàng)多、政策性強(qiáng)，部分項(xiàng)目由于調(diào)查成果出現(xiàn)重大偏差導(dǎo)致整個(gè)舊村改造工作無法推進(jìn)。本文結(jié)合已開展的數(shù)據(jù)調(diào)查以及數(shù)據(jù)核查(監(jiān)理)的工作情況，從城市更新調(diào)查項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制和開展過程方面，對質(zhì)量控制手段進(jìn)行淺顯的闡述和總結(jié)，為類似項(xiàng)目和從業(yè)人員提供參考。