城市規(guī)模分布與區(qū)域性中心城市建設(shè)

洪晗 肖金成 郭楠

[摘要] 城市是一個區(qū)域的生產(chǎn)和消費中心，同時也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集中地，作為城鎮(zhèn)化的重要載體，城市的發(fā)展對于持續(xù)推進城鎮(zhèn)化具有重要意義。我國幅員遼闊，城市群和都市圈的范圍有限，多數(shù)地區(qū)仍處于城市群和都市圈以外，推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，除了要重視城市群、都市圈的發(fā)展，更要重視城市，尤其是區(qū)域性中心城市的發(fā)展。把握城市人口空間分布的一般規(guī)律，構(gòu)建合理的城市規(guī)模分布體系;加強區(qū)域性中心城市的建設(shè)，要從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城市布局、政府管理等方面著手，提升區(qū)域性中心城市的功能，發(fā)揮城市的輻射帶動作用，形成能夠帶動周邊地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的核心功能區(qū)。

[關(guān)鍵詞] 城市 ? 人口分布 ? 區(qū)域性中心城市 ? 城市規(guī)模分布體系

[中圖分類號] F127 ? ?[文獻標識碼] A ? ?[文章編號] 1004-6623（2021）04-0062-09

[作者簡介] 洪晗，浙江省社會科學(xué)院助理研究員，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟;肖金成，中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟;郭楠，中國社會科學(xué)院大學(xué)投資經(jīng)濟系博士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”，強調(diào)要合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，等等，突出了城市群、都市圈、區(qū)域性中心城市在促進我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化推進中的重要作用。未來30年，我國還將繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會和人口將會進一步發(fā)生變化，未來農(nóng)村人口還將會繼續(xù)涌入城市和城鎮(zhèn)。推進城鎮(zhèn)化必須加強城市的建設(shè)，發(fā)揮城市的輻射帶動作用。

一、城市與區(qū)域性中心城市

城市是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，對引領(lǐng)一個地區(qū)經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有重要作用。列寧曾說，“城市是經(jīng)濟、政治和人民的精神生活的中心，是前進的主要動力”①。20世紀80年代，吳良鏞教授也曾指出，“城市是區(qū)域的中心，區(qū)域是城市的基礎(chǔ)”②。而由于我國城市實體地域與行政地域的“二元分割”，導(dǎo)致“城市”概念有別于西方國家對城市的定義，因此有必要對城市的概念重新梳理。

在中國古代，“城”與“市”是兩個分割的概念。古代的“城”是指“有巨大的城墻環(huán)繞著”，是一個國家或地區(qū)的行政機關(guān)所在地。作為一個國家或地區(qū)的行政中心，其功能主要是防御外敵，城內(nèi)聚集了一定的人口，但并無產(chǎn)品和商品，與現(xiàn)代城市的概念有著較大差別。而“市”是從事交易的場所，最早的“市”在“城”的外面，后來隨著“城”的發(fā)展，“市”開始進入城內(nèi)，但也只是在指定范圍內(nèi)活動。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，“城”與“市”開始逐漸合并，發(fā)展為現(xiàn)代化城市，一方面現(xiàn)代化城市繼承了“城”原來的行政中心的功能，另一方面現(xiàn)代化城市也是一個地區(qū)的經(jīng)濟中心。城市居民應(yīng)該是居住在城市，以從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，即工業(yè)和商業(yè)為主的居民。

綜上所述，可以總結(jié)出城市應(yīng)當具有以下特征：一是經(jīng)濟上的非農(nóng)性，城市是工業(yè)、商業(yè)等產(chǎn)業(yè)的集聚地，主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè);二是空間上的集聚性，城市集聚了大量的人口，并且吸引要素在此集聚，且限定于一定的地域之中;三是中心性，城市是一個地區(qū)經(jīng)濟、政治中心，集聚了大量的人口和企業(yè)，具有豐富的就業(yè)機會、廣闊的市場需求、良好的交通條件等，對其腹地有著較強的吸引力和輻射力，可以引領(lǐng)一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

由于行政管理的特殊需求，我國對城市的劃分范圍要遠遠大于城市實際地域范圍，城市不僅包含管轄的縣域還包含農(nóng)村地區(qū)，而這實際上是一個區(qū)域的概念，不是對城市的準確定義，因此在很多研究與報道中，混淆了區(qū)域和城市的概念，造成研究結(jié)論的誤解。根據(jù)城市的定義，本文采用《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》中公布的“城區(qū)人口”與“城區(qū)暫住人口”之和來定義城市人口，以下關(guān)于城市問題的討論，都是采用這一統(tǒng)計口徑。

區(qū)域性中心城市是指一定區(qū)域范圍內(nèi)居于經(jīng)濟社會中心地位的城市，是區(qū)域中經(jīng)濟發(fā)達、功能完善、能夠滲透和輻射帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的城市。區(qū)域性中心城市的形成具有客觀性，是城鎮(zhèn)化推進過程中人口經(jīng)濟社會活動向一個地區(qū)集中演化而成;同時也具有主觀性，對于一些具備成為區(qū)域性中心城市條件的城市，可以通過政策扶持加速其成長，從而帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的深入推進，可以預(yù)見未來我國將陸續(xù)成長起來一批新興的區(qū)域性中心城市。

二、我國的城市規(guī)模等級

由于城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，在一定范圍內(nèi)形成了一個層級分明、分工明確、聯(lián)系緊密的城市體系。城市規(guī)模等級是否合理，會直接影響城市的整體競爭力、城市功能的提升，因此，準確把握城市規(guī)模等級的分布狀況和規(guī)律，對于促進人口合理分布、城市合理布局、優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)具有重要意義。

（一）城市規(guī)模等級的劃分

城市規(guī)模等級的劃分，一般是以城市人口規(guī)模作為參照。自1955年始國家就開始不斷嘗試對城市規(guī)模進行劃分，但以往的劃分標準中，一是對城市范圍沒有準確界定，二是對城市人口的統(tǒng)計標準沒有形成統(tǒng)一意見。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，調(diào)整了原有的城市規(guī)模劃分標準，明確了新的城市規(guī)模劃分標準，將統(tǒng)計口徑界定為城區(qū)常住人口①。鑒于此，本文以城區(qū)人口為城市規(guī)模等級的劃分基礎(chǔ)，劃分全國地級及以上城市的等級體系。

2000—2018年，我國中等及以上規(guī)模等級的城市數(shù)量都在快速增加，其中以人口規(guī)模100萬～500萬人的大城市和人口規(guī)模50萬～100萬人的中等城市數(shù)量增加最多，而人口規(guī)模50萬人以下的小城市數(shù)量變化幅度不大，超大城市和特大城市數(shù)量的增長也較快。表明隨著城鎮(zhèn)化的推進，各城市的人口規(guī)模都有所增長，城市規(guī)模在不斷擴張（表1）。

2018年，人口規(guī)模超過1000萬人的有北京、天津、上海、廣州、深圳，這些城市經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，人口規(guī)模大，輻射和帶動能力較強;人口500萬～1000萬人的城市有沈陽、南京、杭州、青島、鄭州、武漢、成都、西安、重慶，這些城市發(fā)展的基礎(chǔ)和潛力都較大，人口集聚能力、對周邊城市的輻射帶動作用也較強，未來也有可能發(fā)展成為更大規(guī)模的都市（表2）。

從表3可以看出，我國不同規(guī)模等級的城市分布呈現(xiàn)出一定的地帶性差異。東部地區(qū)在超大城市、特大城市和大城市的數(shù)量上明顯高于中西部地區(qū)，而中部地區(qū)的中等城市和小城市數(shù)量要高于中西部地區(qū)，西部地區(qū)小城市的比例相對較高，其余等級城市的分布比例都較低。根據(jù)不同規(guī)模等級城市的分布狀況，可以看出東部地區(qū)的城市體系更加完整。

（二）城市規(guī)模類型的變動

利用時間離散的馬爾可夫鏈，將城市按照一定的標準劃分成不同類型，根據(jù)馬爾可夫狀態(tài)轉(zhuǎn)移矩陣來觀察各類型城市的動態(tài)轉(zhuǎn)換過程。根據(jù)2000—2018年各城市人口數(shù)據(jù)，劃分出不同城市的類型：0型城市，研究初期（2000年）還不是地級市，后因為行政區(qū)劃調(diào)整等，晉升為地級市的城市;Ⅰ型城市，城市人口規(guī)模小于城市體系中平均人口規(guī)模50%的城市;Ⅱ型城市，城市人口規(guī)模為城市體系中平均人口規(guī)模50%～100%的城市;Ⅲ型城市，城市人口規(guī)模為城市體系中平均人口規(guī)模100%～200%的城市;Ⅳ型城市，城市人口規(guī)模大于城市體系中平均人口規(guī)模200%的城市。

通過馬爾可夫轉(zhuǎn)移概率矩陣計算①，可以從計算結(jié)果（表4）得出以下結(jié)論：狀態(tài)轉(zhuǎn)移矩陣的對角線元素要顯著高于非對角線元素，這表明城市的初始狀態(tài)類型在下一個觀測期內(nèi)依然保持不變的概率較高，而不同類型之間的狀態(tài)轉(zhuǎn)移相對較平穩(wěn);通過觀察不同類型城市轉(zhuǎn)移概率發(fā)現(xiàn)，Ⅰ型城市具有向Ⅱ型城市轉(zhuǎn)移的趨勢，根據(jù)計算結(jié)果，Ⅱ型城市的規(guī)模普遍為50萬～150萬人之間，表明各地級市具有朝著中等城市和大城市轉(zhuǎn)變的趨勢;0型城市一旦被設(shè)立為地級市，劃分為更高的行政等級，基本就會轉(zhuǎn)變?yōu)棰裥统鞘?。因為這些城市自身規(guī)模不大，發(fā)展成中大城市的潛力不高;Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市都有向更低類型城市轉(zhuǎn)變的趨勢，這是因為一方面隨著時間的推移，城市平均人口規(guī)模在上升，原先一些人口規(guī)模增長幅度較慢的城市在新的劃分標準下被自動歸為更低類型的城市區(qū)劃，另一方面一些東部地區(qū)城市人口增長較快，替代了原先處于該狀態(tài)下的城市。從城市平均人口規(guī)模的變化趨勢來看，城市規(guī)模整體呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢;0型城市可以轉(zhuǎn)變?yōu)棰?、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市，但這一轉(zhuǎn)變過程是不可逆的，即Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ型城市不可能再轉(zhuǎn)變?yōu)?型城市，這表明在我國現(xiàn)有的行政等級制度下，一個城市被設(shè)立為地級市后，幾乎不會再調(diào)整為更低等級的城市級別，除非有較大范圍的行政區(qū)劃調(diào)整等原因;Ⅳ型城市通常表現(xiàn)為吸收態(tài)，一個城市一旦成長為Ⅳ型城市，由于要素集聚、政策支持等優(yōu)勢，通常會保持其核心城市的地位，短時間內(nèi)其他城市往往難以超越，如武漢、鄭州、長沙等區(qū)域性中心城市，但也有一些諸如烏魯木齊、石家莊、貴陽等城市有小幅度調(diào)整，由原來的Ⅳ型城市轉(zhuǎn)變?yōu)棰笮统鞘小?/p>

（三）城市體系規(guī)模分布的演進機制

城市的發(fā)展使得城市人口規(guī)模不斷擴大，逐漸演化成更高等級或更大規(guī)模的城市，這一過程主要受到“自上而下”和“自下而上”兩種力量的影響?！白韵露稀狈从沉艘粋€城市規(guī)模不斷擴大，依靠自身的要素集聚能力和輻射能力帶動周邊地區(qū)，而與周邊地區(qū)自行發(fā)展成為一個有機整體;“自上而下”則體現(xiàn)了人們由于對城市發(fā)展規(guī)律有了一定認知，基于認知而對城市發(fā)展提前進行規(guī)劃、管理等手段，促進城市的發(fā)展。城市的發(fā)展，離不開這兩種力量的共同作用。

1.“自下而上”的演進機制

“自下而上”是城市體系發(fā)展的核心演進機制，主要依賴于市場經(jīng)濟的組織設(shè)計。城市的發(fā)展是市場經(jīng)濟下企業(yè)與個人追求利益或效用最大化的結(jié)果，是市場經(jīng)濟主體相互作用的結(jié)果。在市場經(jīng)濟條件下，通過要素的集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及技術(shù)的進步等，使得城市實現(xiàn)由低級向高級、由簡單向復(fù)雜的過程演變。

第一，要素集聚是城市體系演進的基本動力

資本、勞動力、技術(shù)等要素決定了城市發(fā)展的活力，也是城市提高競爭力、向更高等級發(fā)展的基本動力。要素集聚使得城市規(guī)模不斷變動，資源稟賦較優(yōu)越的城市，如北京、上海、廣州、深圳等，擁有先進的技術(shù)，雄厚的資金、人才力量，完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)勢，進一步吸引人口和企業(yè)在此集聚，要素集聚效應(yīng)明顯，城市規(guī)模不斷擴大。而同時，一些發(fā)展較為落后的城市，因為經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、就業(yè)機會較少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)不完善等，導(dǎo)致人口流出，要素集聚能力不強，城市規(guī)模增長緩慢。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是城市體系演進的直接動力

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級使得勞動力在城市之間流動，影響城市規(guī)模的大小。若能夠借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整來提高城市競爭力，使得城市發(fā)展進入快車道，城市的規(guī)模也會向更高等級轉(zhuǎn)變。東北地區(qū)的一些以發(fā)展重工業(yè)為主的老工業(yè)城市，因為短期內(nèi)難以適應(yīng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨困境，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展速度滯后，人口流出現(xiàn)象嚴重。安徽淮北曾經(jīng)歷過度開采使得煤炭資源逐漸枯竭，城內(nèi)因挖掘而造成多個“塌陷區(qū)”等困境，通過實施“一業(yè)為主，多元發(fā)展”的戰(zhàn)略，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步形成了紡織、服裝加工產(chǎn)業(yè)鏈，推動了城市的進一步發(fā)展。

第三，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新是城市體系演進的內(nèi)在動力

隨著科學(xué)技術(shù)的進步，城市經(jīng)濟的發(fā)展越來越依賴科學(xué)技術(shù)，高端人才、教育、生產(chǎn)技術(shù)等成為城市發(fā)展進步的核心力量?？茖W(xué)技術(shù)水平的進步，不僅改變了生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源配置方式，同時改變了居民的生活環(huán)境、生活方式，以及城市面貌。交通等信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，也提高了城市間物流、人流、信息流等要素的流通效率?？梢哉f，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)成為城市發(fā)展的重要動力。

2.“自上而下”的演進機制

不同的政策對城市的發(fā)展進程有不同的作用和結(jié)果，政府力量為城市的發(fā)展創(chuàng)造條件和環(huán)境。改革開放初期，政府實行計劃經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)二元體制，各種生產(chǎn)要素按計劃進行分配，使得地方政府和各經(jīng)濟主體缺少發(fā)展的主觀能動性，限制了勞動力和要素的自由流動。只有東部地區(qū)的城市在區(qū)位和政策優(yōu)勢下，發(fā)展速度相對較快，而中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，城市體系的變化也較為緩慢。實行市場化經(jīng)濟體制以來，政府的行政力量依然對城市的發(fā)展起著重要作用。政府通過對資本、土地等生產(chǎn)要素的投入進行財政補貼，對產(chǎn)品進行稅收減免，對技術(shù)進步進行財政補貼、稅收減免，對戶籍制度的放寬等政策，都能夠為城市的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

根據(jù)政策的類型，可以大致劃分為以下類型：第一，財稅政策，包括收入和支出類政策。其主要作用是支持地區(qū)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強城市公共服務(wù)能力、鼓勵資本或勞動力進入或轉(zhuǎn)移、限制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等。第二，產(chǎn)業(yè)政策，包括對產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準的設(shè)立，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的鼓勵或限制等。其主要作用是引導(dǎo)要素在空間上的配置，合理化產(chǎn)業(yè)的空間布局，鼓勵或限制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等。第三，土地政策，包括用地指標、土地價格標準等。以鼓勵或限定特定產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的發(fā)展。第四，人口政策，調(diào)節(jié)特定地區(qū)的人口增長率和生育率，鼓勵或限制人口的遷入或遷出，促進人口在空間上的合理分布等。第五，規(guī)劃政策，包括空間開發(fā)規(guī)劃的制定與實施、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等。通過規(guī)劃政策，可以引導(dǎo)城市制定符合自身條件的發(fā)展規(guī)劃，同時規(guī)范空間開發(fā)秩序。第六，環(huán)保政策，包括環(huán)保標準的制定和實施，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。通過鼓勵或限定特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及生態(tài)工程的建設(shè)，促進人與自然的和諧相處。

三、區(qū)域性中心城市的特征及存在的問題

我國共有34個省級行政區(qū)，國土面積龐大，人口眾多，一般來說，省區(qū)面積過大，省難以直接管到縣，且城市群和都市圈內(nèi)的城市數(shù)量有限，據(jù)統(tǒng)計，約有80%的土地是位于城市群和都市圈之外。除此之外，中國的大城市多數(shù)靠政治中心地位通過計劃經(jīng)濟手段配置資源而發(fā)展起來的，雖然人口規(guī)模大，經(jīng)濟勢能強，但和周邊城市及農(nóng)村缺乏密切的經(jīng)濟聯(lián)系，形成了明顯的“城溝”和“斷裂點”，難以形成大、中、小城市合理布局的城市體系，中心城市的集聚效應(yīng)不能有效地擴散。以省為區(qū)域經(jīng)濟單元，由于省會城市輻射能力由中心向邊界遞減，形成了許多經(jīng)濟發(fā)展死角，如晉陜蒙交界地區(qū)、湘鄂川黔交界地區(qū)等。其原因是遠離政治和經(jīng)濟中心，交通不便，難以接受省會城市的輻射。通過區(qū)域性中心城市的帶動，將消滅我國的經(jīng)濟發(fā)展死角，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，全面實現(xiàn)現(xiàn)代化。由此可見，在中國，僅靠少數(shù)的中心城市難以帶動所有地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，客觀上需要有更多的區(qū)域經(jīng)濟中心。

城市群或都市圈內(nèi)的城市由于與其他城市實現(xiàn)分工而逐步蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘小４蠖鄶?shù)的城市都位于城市群內(nèi)，只有少部分都市圈沒有形成城市群。區(qū)域性中心城市一般指城市群和都市圈之外具有一定規(guī)模的能夠輻射帶動周邊地區(qū)的城市。隨著規(guī)模的不斷擴大，其輻射的半徑越來越大，有利于推動經(jīng)濟要素優(yōu)化配置，支撐和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有333個地級行政區(qū)，包括293個地級市、7個地區(qū)、30個自治州、3個盟，以及4個直轄市。這其中，有183個地級行政區(qū)位于城市群和都市圈之外（表5），城市群、都市圈之外的地區(qū)應(yīng)把地級市的中心城區(qū)、地區(qū)政府、自治州和盟政府所在地發(fā)展成為區(qū)域性中心城市。

作為區(qū)域的經(jīng)濟中心，區(qū)域性中心城市的經(jīng)濟發(fā)展程度、城市規(guī)模大小等直接決定了區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平。根據(jù)前文所述，總結(jié)出我國區(qū)域性中心城市的特征和目前存在的問題。

（一）分布較為稀疏

根據(jù)測算，我國目前已形成十個較為成熟的城市群，以及五個發(fā)展?jié)摿^大、正在不斷成熟的城市群，這十五大城市群總面積約169.4萬平方公里，占我國國土面積的17.64%，共涵蓋約140個地級及以上行政單元。除港澳臺地區(qū)外，我國共有29個都市圈，其中南昌、太原、貴陽、昆明都市圈位于城市群之外，這4個都市圈土地面積共約19.65萬平方公里，共涵蓋14個地級及以上行政單元。也就是說，城市群和都市圈內(nèi)共有154個地級及以上行政級別的城市，所占土地面積共189.05萬平方公里，剩下770.95萬平方公里的土地上共有183座區(qū)域性中心城市，整體來說城市分布較為稀疏，且地區(qū)間分布不均，從區(qū)域性中心城市的地域分布來看，東部和中部地區(qū)較多，西部地區(qū)數(shù)量較少。

（二）人口規(guī)模普遍較小

從區(qū)域性中心城市的人口規(guī)模來看，我國區(qū)域性中心城市的人口規(guī)模普遍較小，有超過半數(shù)的區(qū)域性中心城市人口規(guī)模小于50萬人，對周邊地區(qū)的輻射帶動作用普遍不強。2018年，區(qū)域性中心城市常住人口超過100萬的共有23個，主要分布在東部地區(qū)和中部地區(qū)，只有遵義、蘭州、西寧、銀川等城市位于西部地區(qū)。在人口大于100萬的城市中，只有呼和浩特、徐州、溫州、臨沂、汕頭、海口、蘭州的人口超過200萬，其余16個都在200萬人以下。

（三）經(jīng)濟實力普遍不強

經(jīng)濟實力是吸引人才、產(chǎn)業(yè)集聚，以及強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟實力不夠強，對周邊地區(qū)的輻射帶動作用也就有限。人口超過100萬的區(qū)域性中心城市中，只有呼和浩特、包頭、徐州、淮安、鹽城、溫州、臨沂、襄陽、汕頭、柳州、蘭州的市區(qū)GDP總值超過了2000億元，還有大同、齊齊哈爾、贛州、德州、南陽等的市區(qū)GDP總值低于1000億元。市區(qū)一般公共預(yù)算收入中，只有大同、呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、徐州、連云港、鹽城、宿遷、溫州、濟寧、臨沂、宜昌、襄陽、柳州、海口、三亞、蘭州、銀川、克拉瑪依等城市超過100億元，總體來說經(jīng)濟實力并不強。

（四）對外開放程度有限

一些區(qū)域性中心城市遠離交通樞紐，市場化程度不高，導(dǎo)致對外開放程度并不高，據(jù)統(tǒng)計，183座區(qū)域性中心城市中，市區(qū)貨物出口額大于100億元的只有40座，且多分布在江蘇、廣東、廣西、福建、山東等沿海省份，內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域性中心城市對外開放程度有限。

四、完善區(qū)域性中心城市功能的對策建議

地級市城區(qū)絕大多數(shù)已具備成為區(qū)域性中心城區(qū)的條件，但其基本功能還相當薄弱，其集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)均比較小。在相當長一段時期內(nèi)，要把完善其城市功能作為重要任務(wù)，以充分發(fā)揮地區(qū)級城市帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用。尤其是當前我國經(jīng)濟正由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展需要新動能的支持，也正體現(xiàn)出區(qū)域性中心城市的重要價值。因而，對于如何提升我國區(qū)域性中心城市的功能具有重要意義。

作為區(qū)域性中心城市，在地理位置上具有一定特殊性，與都市圈和城市群去中心化的發(fā)展模式相反的是，發(fā)展中心城市的重要作用需要在這之外的空間范圍里做到要素集聚化和集中化。在這種向中心聚攏的過程中能夠增強區(qū)域性中心城市的綜合性經(jīng)濟功能，當其規(guī)模擴大、實力增強時，便更能進一步向周邊地區(qū)輻射、帶動周邊地區(qū)發(fā)展，從而達到反哺的效果。

（一）調(diào)整網(wǎng)絡(luò)布局，強化經(jīng)濟區(qū)域概念

區(qū)域性中心城市是都市圈、城市群外區(qū)域的中心，但也并不獨立于都市圈和城市群而存在，把中心城市割裂開來看會導(dǎo)致經(jīng)濟循環(huán)不暢，因而，如何調(diào)整好區(qū)域發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)布局是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的前提。

長期以來，我國對城市的管理多基于行政區(qū)劃，經(jīng)濟的發(fā)展也多以此為基礎(chǔ)。為更好地促進城鎮(zhèn)體系發(fā)展，應(yīng)轉(zhuǎn)變常規(guī)管理和規(guī)劃思路，打破以往較為獨立、封閉的行政區(qū)劃管理模式，對行政區(qū)劃進行淡化，打破因行政區(qū)劃產(chǎn)生的區(qū)域間壁壘，轉(zhuǎn)而強化區(qū)域經(jīng)濟整體規(guī)劃的方式，通過放開發(fā)展城鎮(zhèn)化布局來推動區(qū)域的經(jīng)濟互動與分工。這種調(diào)整與放開要注重城鎮(zhèn)發(fā)展與管理的實際需要，綜合考量城鎮(zhèn)化進程中交通布局、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境布局等多方面的布局情況。合理通過市場機制和政府規(guī)劃等多種手段進行行政區(qū)域的調(diào)整，實行“規(guī)劃控制、計劃指導(dǎo)、政策扶持、組織保證”，把經(jīng)濟發(fā)展與政策扶持相結(jié)合，從而解決城市現(xiàn)存的行政管理職能重疊、區(qū)域間分離發(fā)展等多種問題。另外，在規(guī)劃與發(fā)展中尤其要注意城市之間的邊緣地帶，不能因在經(jīng)濟發(fā)展中對行政區(qū)劃的模糊處理而產(chǎn)生忽略，尤其“一城多府”和“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”等問題仍需理順和解決。在政策引領(lǐng)下，合理規(guī)劃區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展，使其與城鎮(zhèn)化發(fā)展相協(xié)調(diào)。

（二）完善區(qū)域性中心城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟發(fā)展提供基本條件

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展經(jīng)濟的重要前提，也是在城市之間構(gòu)建起橋梁的重要基礎(chǔ)。發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展，首先要把完善區(qū)域性中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在首要位置。由于大部分區(qū)域性中心城市地理位置、行政級別的特殊性，其可支配資源有限，城市環(huán)境有待提高。為改善此現(xiàn)狀，應(yīng)從生態(tài)環(huán)境、城市能源、交通系統(tǒng)、信息化網(wǎng)絡(luò)等多角度出發(fā)，完善區(qū)域性中心城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

生態(tài)環(huán)境方面，以人與自然和諧相處作為總體目標，既要對現(xiàn)存大氣、水體環(huán)境污染做好治理，通過立法、監(jiān)管等多手段扭轉(zhuǎn)不良現(xiàn)狀，又要積極應(yīng)對氣候變化并進行生態(tài)環(huán)境保護，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步;城市能源方面，建設(shè)清潔充足的城市能源供給系統(tǒng)，對能源結(jié)構(gòu)進行調(diào)整與優(yōu)化，提高清潔能源比重，從而緩解能源資源約束和生態(tài)環(huán)境壓力;交通系統(tǒng)方面，優(yōu)化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)使其更便捷、發(fā)達，推進對外和對內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而加強區(qū)域性中心城市與周邊城市和地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系;信息化網(wǎng)絡(luò)方面，著力推進電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展以適應(yīng)信息化時代區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展;在區(qū)域性中心城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要構(gòu)建起不同城市、區(qū)域之間信息聯(lián)通、訊息共享的橋梁并提升效率，合理且適宜地利用信息化技術(shù)，以區(qū)域性中心城市作為起點來加強與全國、世界的信息聯(lián)系，從而推進城市信息化、區(qū)域信息化乃至全國信息化。

（三）構(gòu)建區(qū)域性中心城市高水平產(chǎn)業(yè)平臺，為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)在城市中的發(fā)展能給勞動者帶來就業(yè)機會，擴大城市規(guī)模，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。目前在區(qū)域性中心城市一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，存在第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率低下，第二產(chǎn)業(yè)有所發(fā)展但不夠強勁，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后等問題。因而構(gòu)建高水平的產(chǎn)業(yè)平臺，能夠助力區(qū)域性中心城市更好地進行規(guī)劃建設(shè)，吸引不同產(chǎn)業(yè)集聚從而形成集聚區(qū)，產(chǎn)生良性的經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展。如經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，或有的地方直接稱為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等，以更好地完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境，并為企業(yè)提供完善的服務(wù)。同時推動產(chǎn)城融合，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，實現(xiàn)商貿(mào)居住與城市的有機結(jié)合。其核心目標是加快產(chǎn)業(yè)集聚。只有把產(chǎn)業(yè)集聚起來，走“集中發(fā)展、集群發(fā)展、集約發(fā)展”的新路子，產(chǎn)業(yè)平臺的優(yōu)勢才能充分體現(xiàn)出來。

（四）合理調(diào)整和完善區(qū)域性中心城市布局和功能，增強對人才的吸引力

以區(qū)域為整體、立足整個地區(qū)的發(fā)展需要合理布局，對具有不同作用的區(qū)域進行分類布局，包括居住地布局和公共活動場所布局等，建立起人與區(qū)域間的關(guān)聯(lián)，同時建立有效的協(xié)調(diào)機制以對不同功能區(qū)布局進行協(xié)調(diào)規(guī)劃。

完善區(qū)域性中心城市功能，還要充分考慮區(qū)域的整體情況，綜合資源、環(huán)境、交通、人口等多因素進行區(qū)域性中心城市規(guī)劃。對于完善區(qū)域性中心城市功能需要重點關(guān)注幾點問題：第一，以發(fā)揮區(qū)域性中心城市在周邊地區(qū)中的重要作用為根本原則，加強其對周邊地區(qū)的輻射、影響作用，同時吸引和集聚更多資源和人才，以此來構(gòu)建功能體系以推動區(qū)域經(jīng)濟增長。第二，對區(qū)域性中心城市的發(fā)展要注重等級的構(gòu)建和職能劃分。劃分城市體系等級和層次能夠清晰把握城市情況，有助于捋順城市脈絡(luò)，便于進行功能設(shè)置。區(qū)分城市職能能夠區(qū)別化不同城市特點和作用，在城市建設(shè)與規(guī)劃中承擔不同任務(wù)。第三，對區(qū)域性中心城市功能的完善和提升要統(tǒng)籌兼顧。如在交通功能方面，對城市內(nèi)、外部交通網(wǎng)絡(luò)進行優(yōu)化，既要關(guān)注和提升區(qū)域性中心城市的交通功能，加強交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要將其作為聯(lián)結(jié)區(qū)域與周邊地區(qū)間的經(jīng)濟紐帶。在生產(chǎn)性服務(wù)方面，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加強促使一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在生活性服務(wù)方面，加大市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，從以人為本的角度出發(fā)，涵蓋教育、醫(yī)療、文化、娛樂、商貿(mào)、居住等多項人文、生活需求，針對不同類型的服務(wù)需求融合發(fā)展。

合理調(diào)整并完善區(qū)域性中心城市的布局和功能，一方面有助于區(qū)域經(jīng)濟的整體化發(fā)展，另一方面也能助力區(qū)域性中心城市對人才的吸引，使其充分體現(xiàn)出發(fā)展優(yōu)勢，使得區(qū)域反哺城市。當人才增多、資源更多集聚時，區(qū)域性中心城市和區(qū)域之間的關(guān)系能夠產(chǎn)生良性循環(huán)的結(jié)果。

（五）加強政府的引導(dǎo)和管理，為區(qū)域性中心城市的發(fā)展提供保障

首先，要適應(yīng)我國當前新形勢的要求，建立符合現(xiàn)代化建設(shè)和市場經(jīng)濟的城市管理體制。改革城市建設(shè)的投融資體制，多元化投融資方式，廣泛吸納不同形式的投資方式，如社會投資、民間投資、外商投資等，在市場準入上逐步放寬，引入競爭機制，通過規(guī)范的城市建設(shè)資金保障體系來提供穩(wěn)定的資金來源。改革戶籍制度，不斷破除城鄉(xiāng)分離的體制性障礙。對于勞動力的跨區(qū)域流動和異地就業(yè)問題進行管理機制更新，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)，形成城鄉(xiāng)勞動力市場一體化的良好局面，鼓勵、支持農(nóng)民進入中小城市并獲得戶籍，改善城市落戶與原有土地承包權(quán)的矛盾問題。完善區(qū)域性中心城市的社會保障制度問題，通過參照城鎮(zhèn)職工社會保障權(quán)利來探索農(nóng)民社會保障權(quán)利，有效籌措社會保障基金，給予農(nóng)民更多在中小城市生活、居住、勞動方面的優(yōu)待。

其次，在各政府部門進行政策研究和出臺時要加強統(tǒng)籌規(guī)劃，避免職能交叉、權(quán)責重疊，保障城市化建設(shè)與城鎮(zhèn)職能分工中的有效溝通，各職能部門工作要相互協(xié)調(diào)、合力進行，站在全局角度規(guī)劃區(qū)域經(jīng)濟的整體發(fā)展。

再次，注意把握政府在區(qū)域性中心城市功能提升中的參與度，根據(jù)市場經(jīng)濟運行情況適時、適度調(diào)整政府角色，既要提供好城市發(fā)展的制度保障，又要不過多干涉市場的正常運行。同時在當今“雙循環(huán)”背景下注意推動區(qū)域性中心城市對外開放，對部分具有地理優(yōu)勢的城市進行特殊規(guī)劃，通過打開對外開放的小通道來接入國際大市場的大通道，從而引導(dǎo)周邊區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展。

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Abstract： A city is the production and consumption center of a region， as well as the concentration of industrial development. As an important carrier of urbanization， the development of cities is of great significance to continuously promote urbanization. China has a vast territory， but the range of urban agglomeration and metropolitan circle is limited， and most areas are still outside the urban agglomeration and metropolitan circle. To promote the coordinated development of regions in China， we should pay more attention to the development of cities， especially regional central cities， in addition to the development of city clusters and metropolitan areas. We should better grasp the general law of urban population spatial distribution， build a reasonable urban scale distribution system， and strengthen the construction of regional central cities. At the same time， we should also improve the function of regional central cities in terms of infrastructure， industrial layout， urban layout and government management， give full play to the radiating and driving role of cities， and form core functional areas that can promote the development of surrounding areas， especially rural areas.

Key words： Urban Population Distribution; Regional Central City; Urban Scale Distribution System

（收稿日期：2021-06-30 ?責任編輯：張 潔）