推進(jìn)林業(yè)草原國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展

劉珉

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體部分，草原是陸地生態(tài)系統(tǒng)的重要組成，國(guó)家公園是生態(tài)系統(tǒng)的重要保護(hù)地類(lèi)型。林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展是我國(guó)“十四五”期間林業(yè)草原保護(hù)發(fā)展的主線，是林業(yè)草原事業(yè)發(fā)展的重要命題。

我國(guó)森林面積2.2億公頃，約占國(guó)土面積的23.04%;草原面積近4億公頃，約占國(guó)土面積的41.7%;自然保護(hù)地面積近1.87億公頃，約1萬(wàn)個(gè)，占中國(guó)陸地國(guó)土面積的18%。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委等13部委聯(lián)合印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，正式啟動(dòng)中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)，首批共設(shè)立了10個(gè)試點(diǎn)，涉及12個(gè)省份。

林業(yè)、草原、國(guó)家公園密切關(guān)聯(lián)，互為補(bǔ)充，統(tǒng)一歸屬于自然生態(tài)系統(tǒng)之中。從要素構(gòu)成看，三者都是林草部門(mén)生態(tài)治理的重要范疇，是生態(tài)保護(hù)和修復(fù)的基本對(duì)象;從歷史背景看，森林和草原是傳統(tǒng)行業(yè)，國(guó)家公園是新興構(gòu)想;從發(fā)展戰(zhàn)略看，森林是增量提質(zhì)，草原是保護(hù)利用，國(guó)家公園是系統(tǒng)治理;從幾何布局上看，森林和草原是面，國(guó)家公園是點(diǎn);從生態(tài)畫(huà)卷看，森林和草原是底色，國(guó)家公園是點(diǎn)睛之筆。

融合發(fā)展的必要性

林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，是國(guó)際生態(tài)治理與聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的必然選擇，涉林國(guó)際公約履約和聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要三位一體進(jìn)行有效銜接。林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，是國(guó)內(nèi)雙循環(huán)發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，構(gòu)建以大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的雙循環(huán)發(fā)展模式和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力的高質(zhì)量發(fā)展，需要三位一體提供綠色供給。林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，是破解林業(yè)發(fā)展瓶頸實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的必然途徑。解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、林草發(fā)展不夠協(xié)調(diào)等關(guān)鍵問(wèn)題，需要三位一體激發(fā)內(nèi)在活力。

林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，要以習(xí)近平生態(tài)文明思想和治國(guó)理政先進(jìn)理念為指導(dǎo)，以改革階段理論為依托為三位一體定位方向，以區(qū)域發(fā)展理論為基礎(chǔ)為三位一體找準(zhǔn)坐標(biāo)，以系統(tǒng)治理理論為準(zhǔn)則為三位一體創(chuàng)新思路，以“兩山”理念為指引為三位一體實(shí)踐示范，以“雙循環(huán)”理論為架構(gòu)為三位一體提供動(dòng)力。要堅(jiān)持系統(tǒng)思維、協(xié)同增效、綜合施策，堅(jiān)持宜林則林、宜草則草、因地制宜、適地適綠，堅(jiān)持以國(guó)家為主體的自然保護(hù)地建設(shè)分類(lèi)、分階段、有序推進(jìn)，統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，堅(jiān)持開(kāi)展大規(guī)模國(guó)土綠化行動(dòng)，通過(guò)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工作，著力提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性，不斷增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，促進(jìn)山區(qū)林區(qū)人民致富增收，全力構(gòu)建人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

推進(jìn)林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，要從森林、草原、國(guó)家公園各自的領(lǐng)域出發(fā)，抓住機(jī)遇、創(chuàng)新思路、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

抓住新機(jī)遇，從生態(tài)建設(shè)為主到森林多功能發(fā)揮轉(zhuǎn)型。 森林具有多種功能，提供木質(zhì)林產(chǎn)品作為重要的原材料和消費(fèi)品，提供非木質(zhì)林產(chǎn)品以維持人民生計(jì)和生活所需，森林還是生態(tài)的“改良器”和就業(yè)的“蓄水池”，發(fā)揮著重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)功能。2003 年6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)9 號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，以中央文件形式明確了林業(yè)“三地位”和“三生態(tài)”的戰(zhàn)略思想，確立了以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)發(fā)展的第一次轉(zhuǎn)型。新的歷史時(shí)期，林業(yè)發(fā)展面臨新機(jī)遇，隨著社會(huì)主要矛盾的變化，人民生活水平的提高，對(duì)森林提供的產(chǎn)品及服務(wù)要求也更高，需求也更迫切。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，充分發(fā)揮森林的多功能性，擴(kuò)大林業(yè)產(chǎn)業(yè)的商品供給，提升林業(yè)社會(huì)文化服務(wù)水平，探索生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將是林業(yè)發(fā)展的第二次轉(zhuǎn)型。

輸入新觀念，從草原生產(chǎn)到草原保護(hù)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的草原行業(yè)，由農(nóng)業(yè)部門(mén)管理，重點(diǎn)是以草原的生產(chǎn)功能為主。2018年，按照《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，開(kāi)始了新一輪機(jī)構(gòu)改革，賦予了國(guó)家林業(yè)和草原局新的職能定位，其中包括負(fù)責(zé)草原資源監(jiān)督管理，草原禁牧、草畜平衡和草原生態(tài)修復(fù)治理工作，組織實(shí)施草原重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，監(jiān)督管理草原開(kāi)發(fā)利用等。新的歷史時(shí)期，草原發(fā)展要輸入新觀念，堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。創(chuàng)新體制機(jī)制，建立健全草原保護(hù)修復(fù)制度體系，全面落實(shí)草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，?yán)格落實(shí)禁牧和草畜平衡制度，積極推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。堅(jiān)持保護(hù)建設(shè)和合理利用相結(jié)合，通過(guò)監(jiān)測(cè)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)草原面積和空間合理利用的雙控制，確保草原用途不改變，數(shù)量不減少，質(zhì)量不下降，實(shí)現(xiàn)從草原生產(chǎn)到草原保護(hù)的轉(zhuǎn)型。

打造新版圖，從國(guó)家公園到公園國(guó)家轉(zhuǎn)型。國(guó)家公園的發(fā)展經(jīng)歷了由無(wú)到有、由地方創(chuàng)新到中央指導(dǎo)、由部門(mén)設(shè)定到國(guó)家統(tǒng)籌的過(guò)程。2006年，云南迪慶藏族自治州通過(guò)地方立法成立香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園，這是國(guó)內(nèi)第一個(gè)由林業(yè)主管部門(mén)（國(guó)家林業(yè)局）審批的“國(guó)家公園”。2008年，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局也批準(zhǔn)建設(shè)了第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位——黑龍江湯旺河國(guó)家公園。從此，由國(guó)家政府部門(mén)統(tǒng)一管理的“國(guó)家公園”逐漸開(kāi)始起步。2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》和2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，國(guó)家層面從政策角度科學(xué)界定了國(guó)家公園內(nèi)涵，明確了國(guó)家公園定位和空間布局，劃定了自然保護(hù)地的3種類(lèi)型，提出要建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制。新的歷史時(shí)期，國(guó)家公園要打造新版圖，在國(guó)土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”劃定的基礎(chǔ)上，分類(lèi)、分區(qū)、分園設(shè)計(jì)，分步、分地、分時(shí)施策，做到保護(hù)有力、治理有效、保用結(jié)合，并陸續(xù)設(shè)立一批新的國(guó)家公園，實(shí)現(xiàn)從國(guó)家公園到公園國(guó)家轉(zhuǎn)型。

推進(jìn)林業(yè)、草原、國(guó)家公園“三位一體”融合發(fā)展，要從監(jiān)測(cè)調(diào)查、生態(tài)規(guī)劃和國(guó)家戰(zhàn)略出發(fā)，摸清家底、明確方向、服務(wù)大局。

利用林草生態(tài)網(wǎng)絡(luò)感知系統(tǒng)，引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等平臺(tái)，確定林草國(guó)家公園的分類(lèi)、布局和相互交叉融合關(guān)系;結(jié)合地面調(diào)查和已有清查結(jié)果，確定生態(tài)資源的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)和國(guó)土空間規(guī)劃，綜合考慮土地利用結(jié)構(gòu)、土地適宜性等因素，科學(xué)劃定綠化用地，實(shí)行精準(zhǔn)化管理;根據(jù)全國(guó)第九次森林資源清查結(jié)果，分析研究森林質(zhì)量精準(zhǔn)提升的潛力和經(jīng)營(yíng)方法;根據(jù)年度草原監(jiān)測(cè)報(bào)告，做好草原保護(hù)修復(fù)和草畜平衡，并利用高科技手段及早開(kāi)展草地資源第二次全國(guó)統(tǒng)一調(diào)查;依據(jù)保護(hù)地和國(guó)家公園最新相關(guān)規(guī)劃，探索開(kāi)展自然保護(hù)地和國(guó)家公園的全面監(jiān)測(cè)和調(diào)查。

根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃，以及生態(tài)保護(hù)和修復(fù)有關(guān)規(guī)劃，確定林草國(guó)家公園的不同功能定位，依照國(guó)家“雙重”規(guī)劃，確定林草發(fā)展戰(zhàn)略和工程任務(wù)。既要通過(guò)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，發(fā)揮生態(tài)資源的生態(tài)功能，為國(guó)家生態(tài)安全做出貢獻(xiàn);也要通過(guò)健全生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)機(jī)制和保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)揮林草產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)和價(jià)值增值;根據(jù)全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體布局，針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的突出生態(tài)問(wèn)題，因地制宜確定綠化方式，并根據(jù)全局性謀劃、系統(tǒng)化治理、整體性推進(jìn)的思路，結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況和資源分配布局，開(kāi)展山水林田湖草沙綜合治理工程。

緊跟國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，積極推進(jìn)林草國(guó)家公園“雙循環(huán)”發(fā)展，圍繞國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，從國(guó)際大勢(shì)出發(fā)謀劃林業(yè)如何“走出去”“引進(jìn)來(lái)”，促進(jìn)全球林產(chǎn)品貿(mào)易，加強(qiáng)全球生態(tài)保護(hù)合作;圍繞國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從國(guó)內(nèi)大局入手積極打造“生態(tài)宜居”“美麗鄉(xiāng)村”，大力推進(jìn)生態(tài)振興、林草產(chǎn)業(yè)振興、林區(qū)林場(chǎng)振興。按照“雙碳目標(biāo)”，通過(guò)發(fā)揮森林的“碳匯”功能，積極做好林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作。全面推進(jìn)“林長(zhǎng)制”，試點(diǎn)推進(jìn)“草長(zhǎng)制”，探索推進(jìn)“園長(zhǎng)制”，理順管理體制機(jī)制，完善生態(tài)責(zé)任考核制度。正確處理中央和地方的關(guān)系、厘清政府和市場(chǎng)的邊界、規(guī)范部門(mén)之間的責(zé)任，建立多元投資、齊抓共管、綜合治理的新模式。