實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)需破解三大難題

白景明

2021年是正式宣布全面建成小康社會(huì)，踏上向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新征程和“十四五”開(kāi)局之年。當(dāng)此關(guān)頭，黨中央要求繼續(xù)堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，保持宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性，并做好跨周期調(diào)節(jié)。具體到宏觀政策體系中的首要政策即財(cái)政政策來(lái)講，連續(xù)性體現(xiàn)為繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策;穩(wěn)定性體現(xiàn)為政策力度不搞急轉(zhuǎn)彎，赤字率維持在3.2%以上，不僅繼續(xù)堅(jiān)持制度性減稅降費(fèi)，而且新增減稅降費(fèi)7000億元，地方政府專項(xiàng)債安排3.65萬(wàn)億元，僅比2020年下調(diào)1000億元;可持續(xù)性體現(xiàn)為強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，壓縮政府一般性支出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)支出預(yù)算績(jī)效管理;跨周期調(diào)節(jié)體現(xiàn)為減稅降費(fèi)和支出擴(kuò)張，為以后年度預(yù)算預(yù)留空間，支出向跨年度重大戰(zhàn)略項(xiàng)目?jī)A斜。

下半年財(cái)政工作任務(wù)艱巨

本輪積極的財(cái)政政策實(shí)施為時(shí)已12年，穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)是貫穿各年的基本政策目標(biāo)。

2021年是承前啟后的一年，這一基本政策目標(biāo)具體講就是貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，努力保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，鞏固拓展疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，扎實(shí)做好六穩(wěn)工作，全面落實(shí)六保任務(wù)。只有全面準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)，才能真正落實(shí)黨中央積極的財(cái)政政策要保持連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性并實(shí)施跨周期調(diào)節(jié)的要求。

2021年上半年，積極的財(cái)政政策運(yùn)行目標(biāo)明確、效果顯著。突出表現(xiàn)是減稅降費(fèi)政策扎實(shí)落地，市場(chǎng)主體自主可支配收入增加有效推動(dòng)了創(chuàng)新發(fā)展和擴(kuò)大就業(yè);全年25萬(wàn)億元一般公共預(yù)算支出額度已完成近50%，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付納入直達(dá)資金范圍的額度為2.8萬(wàn)億元，截至6月底中央財(cái)政已下達(dá)2.59萬(wàn)億元，各地區(qū)形成支出1.63萬(wàn)億元，支出預(yù)算提速為地方政府落實(shí)六保任務(wù)提供了強(qiáng)大財(cái)力支撐。

另外，截至6月末全國(guó)地方發(fā)行新增地方政府債券1.48萬(wàn)億元。其中新增專項(xiàng)債券，約一半投向交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)領(lǐng)域重大項(xiàng)目，約三成投向保障性安居工程以及衛(wèi)生健康教育等社會(huì)事業(yè)重大項(xiàng)目，約兩成投向農(nóng)林水利能源等領(lǐng)域重大項(xiàng)目。這些投入帶動(dòng)了全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)，也間接刺激了消費(fèi)。

但必須正視的規(guī)律性現(xiàn)象是，財(cái)政政策目標(biāo)能否全面準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)，更多的取決于下半年的工作質(zhì)量。其主要成因有兩點(diǎn)，一是每年3月份全國(guó)人大才批準(zhǔn)預(yù)算，因而上半年只有3個(gè)月正式實(shí)施財(cái)政政策。當(dāng)然，按照現(xiàn)行預(yù)算管理規(guī)定在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算之前，部分經(jīng)常性支出可以進(jìn)行，一些轉(zhuǎn)移支付額度也可以下達(dá)，而且財(cái)政政策的一些基調(diào)也已確定。而此時(shí)具體政策措施畢竟還不清楚，所以不能說(shuō)已正式實(shí)施財(cái)政政策。下半年，財(cái)政政策的具體措施、實(shí)施節(jié)奏、實(shí)施原則等則已完全明確。也就是說(shuō)，財(cái)政政策的實(shí)施時(shí)間大部分在下半年。

二是收支兩方面的政策效果都會(huì)有“時(shí)滯”?！皶r(shí)滯”是指政策效應(yīng)顯現(xiàn)與資金歸位之間的時(shí)間差。比如減稅降費(fèi)，當(dāng)市場(chǎng)主體按照政策拿到了相應(yīng)的資金一段時(shí)間后，才會(huì)把資金投向研發(fā)、固定資產(chǎn)購(gòu)置或用于新增雇員。再如支出，資金撥付到部門或預(yù)算單位一段時(shí)間后，資金才能依照有關(guān)管理規(guī)定下?lián)艿巾?xiàng)目上或形成政府采購(gòu)流入市場(chǎng)主體。正是這種“時(shí)滯”使上半年和下半年的收支行為的政策效應(yīng)大部分都體現(xiàn)在下半年。

顯然，要全面準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)全年財(cái)政政策目標(biāo)，下半年任務(wù)艱巨。然而必須指出，從以往經(jīng)驗(yàn)和財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀看，全面準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)全年財(cái)政政策目標(biāo)并非易事，需要各方主動(dòng)作為破解以下幾大難題。

加快支出預(yù)算執(zhí)行

我國(guó)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政支出總規(guī)模在全球排位也位居第二。2021年四本預(yù)算支出總額剔除相互調(diào)入調(diào)出部分外高達(dá)40萬(wàn)億元，其中單是一般公共預(yù)算支出就有25萬(wàn)億元，按實(shí)時(shí)匯率計(jì)算約3.8萬(wàn)億美元，相當(dāng)于全球第四大經(jīng)濟(jì)體德國(guó)全年的GDP總額。

近年來(lái)，在稅收增長(zhǎng)率從2011年20%的水平下調(diào)至不足4%的情況下，一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率仍保持在8%左右。這其中主要原因是積極的財(cái)政政策不斷加力，赤字規(guī)模急劇放大，2010年1萬(wàn)億元，2020年達(dá)到3.76萬(wàn)億元，2021年安排3.57萬(wàn)億元。赤字額占一般公共預(yù)算支出總額比重連續(xù)兩年突破14%。由于赤字要靠發(fā)債來(lái)彌補(bǔ)，可以說(shuō)，一般公共預(yù)算支出總額擴(kuò)張是以成本攀升為代價(jià)的。

然而常年令人困惑的現(xiàn)象是，一般公共預(yù)算支出預(yù)算擴(kuò)張如此不易，但支出結(jié)轉(zhuǎn)額卻連年增加，甚至一些重點(diǎn)民生支出決算數(shù)都低于預(yù)算數(shù)。以2019年為例，當(dāng)年職業(yè)教育支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的99.4%、就業(yè)補(bǔ)助支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的98.7%、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的98.1%、污染防治支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的97.4%。再看2020年的情況，2020年是形勢(shì)最為嚴(yán)峻的一年，也是減稅降費(fèi)和支出預(yù)算規(guī)模擴(kuò)張最大的一年，但就是在這一年度，部分重要支出的決算數(shù)仍低于預(yù)算數(shù)。2020年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的99.2%，其中一般性轉(zhuǎn)移支付為99.1%、特殊轉(zhuǎn)移支付為99%。也就是說(shuō)這一年有800億元轉(zhuǎn)移支付資金沒(méi)能下達(dá)。

此外，2020年中央財(cái)政一般公共預(yù)算實(shí)際支出為12.1萬(wàn)億元，其中包括以前年度結(jié)轉(zhuǎn)資金2703.4億元。這種情況實(shí)際上是在表明積極的財(cái)政政策效能被打了折扣，甚至可以說(shuō)是加大了不合理的政策成本，是在浪費(fèi)資金。對(duì)此，必須高度警惕，堅(jiān)決采取有效措施破解。一定要認(rèn)識(shí)到一邊靠高成本發(fā)債來(lái)擴(kuò)張支出，一邊又讓資金閑置是對(duì)當(dāng)代人和后代人兩方利益的漠視。

2021年1月—6月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算支出12.16萬(wàn)億元，預(yù)算執(zhí)行率為48.6%，下半年要支出的13萬(wàn)億元，大部分是項(xiàng)目支出。由此可見(jiàn)，加快支出預(yù)算執(zhí)行任務(wù)艱巨。所謂“艱巨”并不是說(shuō)數(shù)額大支不出去，而是說(shuō)加快支出進(jìn)度的體制、機(jī)制性阻力太大。

換言之，大幅降低支出結(jié)轉(zhuǎn)率關(guān)鍵在于通過(guò)創(chuàng)新管理手段，切實(shí)加強(qiáng)支出預(yù)算執(zhí)行管理。要做到這點(diǎn)，首先必須提高思想認(rèn)識(shí)，要把降低支出結(jié)轉(zhuǎn)率放到提高總體宏觀政策效能的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。要看到，如果一般公共預(yù)算支出結(jié)轉(zhuǎn)率為2%，就意味著有5000億元財(cái)政資金被閑置，連帶抑制上萬(wàn)億元投資或消費(fèi)的擴(kuò)張。這實(shí)際上是宏觀政策的效能被打了折扣。

因此，各級(jí)政府、各部門和各單位要抱著對(duì)全局負(fù)責(zé)的態(tài)度去組織安排執(zhí)行好下半年的支出預(yù)算。在操作層面可從三方面入手解決問(wèn)題，一是建立預(yù)算單位支出預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制。目前在各級(jí)預(yù)算單位預(yù)算管理雖然都已被列入“三重一大”事項(xiàng)，但普遍存在的現(xiàn)象是重預(yù)算編制爭(zhēng)資金、輕支出預(yù)算進(jìn)度管理。究其原因，主要是支出預(yù)算進(jìn)度無(wú)人真正負(fù)責(zé)。為此，有必要建立與部門首長(zhǎng)管理業(yè)績(jī)考評(píng)掛鉤的支出預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，問(wèn)責(zé)支出結(jié)轉(zhuǎn)率偏高的預(yù)算單位和部門。

二是把測(cè)度支出結(jié)轉(zhuǎn)率列為部門預(yù)算支出績(jī)效事后評(píng)價(jià)的重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)支出結(jié)轉(zhuǎn)率偏高的情況要認(rèn)真查找原因。如果是管理松懈導(dǎo)致支出結(jié)轉(zhuǎn)率偏高，應(yīng)考慮適度削減下年度預(yù)算或收回等量資金。

三是把歷年支出結(jié)轉(zhuǎn)率列為部門支出預(yù)算核定的考量因素之一。其重點(diǎn)是分別分析公用經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出結(jié)轉(zhuǎn)率，如有結(jié)轉(zhuǎn)率過(guò)高情況，應(yīng)嚴(yán)控相應(yīng)類別支出預(yù)算的申報(bào)。

加強(qiáng)基層財(cái)政支出管理

基層政府是政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，既要履行本級(jí)政府事權(quán)，又要受托代行上級(jí)政府事權(quán)。因此，絕大部分財(cái)政供養(yǎng)人員和機(jī)構(gòu)分布在市、縣、鄉(xiāng)、區(qū)和街道，他們具體負(fù)責(zé)提供義務(wù)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、公共安全等基本公共服務(wù)?？梢?jiàn)，只有基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，才有發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者的協(xié)調(diào)推進(jìn)，才有政府公信力和執(zhí)行力的不斷增強(qiáng)。

針對(duì)這種情況，本著財(cái)隨政走的原則，根據(jù)黨中央建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制的要求，國(guó)家財(cái)政逐步推進(jìn)財(cái)力下沉。一方面改革中央與地方收入劃分制度，推動(dòng)財(cái)力劃分向地方政府傾斜。目前已經(jīng)形成了一般公共預(yù)算收入地方占比55%左右，政府性基金預(yù)算收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入地方占比80%多的格局。

另一方面不斷擴(kuò)大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。2012年—2021年從4萬(wàn)億元增至8.3萬(wàn)億元，中央一般公共預(yù)算收入中70%多的部分轉(zhuǎn)移支付給了地方，而形成了全國(guó)一般公共預(yù)算支出中央占比不足20%的格局。與此同時(shí)，中央還不斷改革轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行管理制度，特別是2020年推出了資金直達(dá)基層機(jī)制，這些制度安排實(shí)際上是從分配和時(shí)效兩個(gè)角度鎖定財(cái)力下沉。

2021年財(cái)力下沉力度再加碼。其中中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)張，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)10%，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力支持，支持地方做好基層“三?！惫ぷ鳎道蚊裆拙€。同時(shí)建立常態(tài)化轉(zhuǎn)移支付資金直達(dá)機(jī)制，把27項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整體納入直達(dá)范圍，資金總量為2.8萬(wàn)億元，比2020年增加1.1萬(wàn)億元。

需要注意的是，現(xiàn)實(shí)情況表明財(cái)力下沉是一把雙刃劍。一方面大幅提高了基層政府財(cái)力與事權(quán)的匹配度;另一方面則大大增加了基層政府財(cái)政管理任務(wù)。如果管理跟不上，財(cái)力下沉就會(huì)流于形式，甚至?xí)でY金使用政策取向。近兩年基層挪用財(cái)政資金、以撥代支、虛報(bào)冒領(lǐng)等事件時(shí)有發(fā)生，其中個(gè)別事件涉及金額相當(dāng)大。這表明加強(qiáng)基層財(cái)政支出管理已是當(dāng)務(wù)之急。這件事情不解決，財(cái)政政策的政策目標(biāo)不可能完整實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)基層財(cái)政支出管理要雙管齊下。中央財(cái)政層面應(yīng)做好三件事，一是及時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)各級(jí)財(cái)政庫(kù)款水平，監(jiān)測(cè)縣級(jí)工資保障情況，按月通報(bào)地方基層財(cái)政庫(kù)款保障情況，基于此精細(xì)測(cè)算并差異化調(diào)度資金;二是督促省級(jí)財(cái)政優(yōu)化財(cái)力分配格局，強(qiáng)化縣級(jí)三保運(yùn)行監(jiān)控，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)違規(guī)挪用三保資金事件，處理到人;三是完善直達(dá)資金監(jiān)控系統(tǒng)，堅(jiān)決實(shí)行穿透式管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏。

地方財(cái)政層面應(yīng)做好兩件事，一是嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算法及其實(shí)施條例，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)劑追加;二是充分發(fā)揮基層人大的監(jiān)督管理作用，鼓勵(lì)地方人大采用多種形式、多渠道監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行，并結(jié)合預(yù)算公開(kāi)組織社會(huì)力量監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行。

加大財(cái)政投資項(xiàng)目管理力度

財(cái)政投資是政府投資的主渠道。財(cái)政投資包括一般公共預(yù)算中的投資性支出、政府性基金預(yù)算支出、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的投資性支出。其中一般公共預(yù)算中的投資性支出包括地方政府一般債、政府和社會(huì)資本合作、轉(zhuǎn)移支付、部門預(yù)算基本建設(shè)這四類投資項(xiàng)目。

政府性基金預(yù)算支出包括各個(gè)基金和專項(xiàng)債兩大類投資項(xiàng)目。近年來(lái)，由于實(shí)行積極的財(cái)政政策，財(cái)政投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額比重呈上升勢(shì)態(tài)，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)起到了筑底作用。2021年財(cái)政投資總額預(yù)計(jì)突破15萬(wàn)億元。這些投資預(yù)期形成的實(shí)物工作量對(duì)全社會(huì)投資和消費(fèi)的增長(zhǎng)具有較強(qiáng)乘數(shù)效應(yīng)。

當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題是這些投資預(yù)算上半年執(zhí)行進(jìn)度慢于往年。特別是全政府性基金預(yù)算支出1月—6月累計(jì)同比下降7.8%，其中中央政府性基金預(yù)算本級(jí)支出同比增長(zhǎng)54.2%，地方政府性基金預(yù)算相關(guān)支出同比下降8.6%。納入政府性基金預(yù)算管理的地方政府債券發(fā)行相較去年明顯放緩，尤其是專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模不到全年額度1/3。一般公共預(yù)算中的部門預(yù)算基建支出項(xiàng)目和政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目投資進(jìn)度也不盡理想。

因此，現(xiàn)在必須加大財(cái)政投資項(xiàng)目管理，立足提高積極的財(cái)政政策效能，力爭(zhēng)在下半年或明年年初形成實(shí)物工作量。操作層面可從三方面入手解決問(wèn)題。一是充分運(yùn)用已有信息化手段，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行穿透式監(jiān)測(cè)，在及時(shí)掌握項(xiàng)目資金使用、建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況的基礎(chǔ)上，對(duì)低效項(xiàng)目發(fā)出預(yù)警;二是中央財(cái)政切實(shí)采用多種形式協(xié)調(diào)地方合理把握地方債發(fā)行節(jié)奏，把加快專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度列為協(xié)調(diào)重點(diǎn);三是加強(qiáng)對(duì)各類投資項(xiàng)目的績(jī)效管理，下半年應(yīng)對(duì)各類投資項(xiàng)目資金績(jī)效管理進(jìn)行事中評(píng)價(jià)，對(duì)有融資進(jìn)度緩慢、資金不及時(shí)落到項(xiàng)目上、違規(guī)挪用資金等情況的發(fā)出預(yù)警通告，如不及時(shí)糾正，后期應(yīng)根據(jù)相關(guān)法規(guī)嚴(yán)肅處理，并壓減相關(guān)預(yù)算單位以后年度立項(xiàng)數(shù)量。