崔巍 孫曉琪 唐麗敏

摘 要：“放管服”改革以來，海事系統(tǒng)電子政務(wù)整體建設(shè)已取得顯著成效，但是海事局的電子政務(wù)系統(tǒng)與組織結(jié)構(gòu)仍然存在結(jié)構(gòu)不匹配問題，如何對其進(jìn)行調(diào)整還需要進(jìn)一步地研究。本文圍繞海事局行政執(zhí)法中組織結(jié)構(gòu)相關(guān)問題開展調(diào)研，基于遼寧省海事局及其直屬地方局進(jìn)行調(diào)查所獲取的資料，采用扎根理論的研究方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納分析，提出了海事系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中所遇到的主要問題，并給出對策建議，對海事系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù);海事系統(tǒng);組織結(jié)構(gòu);扎根理論

1引言

隨著我國“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的提出，海事系統(tǒng)的行政執(zhí)法能力得到了更加嚴(yán)峻的檢驗(yàn)。電子政務(wù)是未來行政管理的發(fā)展趨勢，通過對電子政務(wù)組織結(jié)構(gòu)的深入研究，可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的精簡，對組織結(jié)構(gòu)形式向更合理化和科學(xué)化的方向發(fā)展具有重要意義。目前，電子政務(wù)環(huán)境下組織結(jié)構(gòu)如何通過調(diào)整實(shí)現(xiàn)公平，提高執(zhí)法效率，是海事系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中亟待解決的問題。

目前有關(guān)電子政務(wù)環(huán)境下的海事系統(tǒng)行政執(zhí)法建設(shè)的研究分為理論分析與實(shí)證研究兩方面。在理論分析方面，張寶茹[1]分析指出海事部門應(yīng)堅(jiān)持“三化”統(tǒng)領(lǐng)，王振宇[2]指出海事政務(wù)服務(wù)人民的能力是否提升、服務(wù)港口水運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平是否提升、政務(wù)滿意度是否提升至關(guān)重要。在實(shí)證研究方面，劉苗苗等人[3]研究了基于物聯(lián)網(wǎng)思維的智慧海事基層執(zhí)法能力建設(shè)與提升，馬循[4] 研究指出政務(wù)建設(shè)要提供更有針對性與個(gè)性化的服務(wù)。多數(shù)學(xué)者僅籠統(tǒng)地從海事規(guī)范性文件建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)、海事執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革等相關(guān)方面入手進(jìn)行研究，沒有對海事行政執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行針對性研究。

基于此，本文結(jié)合系統(tǒng)優(yōu)化理論，采用了扎根理論的研究方法體系，對遼寧省海事局及其直屬地方局進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)查，直接針對海事系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，從組織結(jié)構(gòu)方面對我國電子政務(wù)的發(fā)展進(jìn)行了研究，對于有力推動(dòng)海事系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)海事系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1研究方法

扎根理論 （Grounded Theory） 旨從收集的訪談資料中提取出范疇和概念，并將其進(jìn)行梳理，形成獨(dú)立存在、正式的理論模型[5]。該方法是一種自下而上的理論研究方法，且不受已有觀點(diǎn)的干擾，有利于發(fā)現(xiàn)當(dāng)前理論中被忽略的因素，是定性研究方法中較為科學(xué)的一種[6-7]。扎根理論選擇具有代表性的案例進(jìn)行深度研究，并通過系統(tǒng)地對原始資料進(jìn)行編碼、歸納、提煉和抽象，從而形成理論進(jìn)行質(zhì)性研究[8]。

2.2數(shù)據(jù)搜集

本文初始調(diào)查取樣選擇了遼寧省海事局與下設(shè)五個(gè)地方直屬局，分別為大連局、營口局、丹東局、錦州局與葫蘆島局。由于新冠疫情影響，實(shí)地調(diào)查條件不成熟，故本次初始取樣與調(diào)查采取網(wǎng)絡(luò)調(diào)研形式，具體安排見表1所示。嘗試探究海事局在行政執(zhí)法過程中存在的代表性組織結(jié)構(gòu)相關(guān)問題。在訪談中，被訪談?wù)卟粌H表達(dá)調(diào)查問卷所反映的各類現(xiàn)實(shí)問題，更需要結(jié)合自身實(shí)際，表達(dá)自己的看法。以此保證調(diào)查的客觀性、真實(shí)性。

本次調(diào)查綜合了多種手段，盡可能做到全面調(diào)查，首先向各地市海事局派發(fā)調(diào)查問卷，在填寫完成后由當(dāng)?shù)睾Ｊ戮诌M(jìn)行收集整理，再采用網(wǎng)絡(luò)訪談的形式，收集被訪談?wù)叩陌l(fā)言數(shù)據(jù)與問卷數(shù)據(jù)，盡可能保證資料的真實(shí)性、全面性、豐富性與客觀性。

3 內(nèi)容提要與范疇提煉

3.1開放性編碼

作為扎根理論編碼方法的第一個(gè)環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)主要是通過認(rèn)真研究、閱讀原始資料，從原始資料之中找出概念類屬，對其維度和屬性進(jìn)行初步的確定，并予以命名。調(diào)查人員對于海事局行政執(zhí)法過程中各類要素進(jìn)行開放式譯碼，形成初步編碼方案，然后將開放性編碼進(jìn)行分類，分析編碼間關(guān)系，得到概念圖，如圖1所示。

3.2主軸性編碼

主軸性編碼要篩選出最重要和最頻繁的開放性編碼，運(yùn)用典范模型把在開放性編碼中得到的獨(dú)立的概念和范疇通過典范模式分析建立關(guān)聯(lián)，獲得主范疇。將圖1所示的概念圖中的開放性編碼及其關(guān)系進(jìn)行聚焦、分類和對比，并將開放性編碼概念化，分析出重要且頻繁出現(xiàn)的概念，得到簡化的主軸編碼的概念圖，如圖2所示。

3.3選擇性編碼

選擇性編碼是對主范疇之間的聯(lián)系進(jìn)行處理，挖掘其核心范疇，通過調(diào)查和訪談，密集的檢測初始及理論取樣與調(diào)查中形成的調(diào)查記錄，不斷將資料打散，將隱含的各種現(xiàn)象以新的方式重新組合并標(biāo)簽命名及歸類，提煉海事局行政執(zhí)法過程中的要素，并通過歸類形成類屬變量。最后對圖2所示的概念圖中的主軸編碼及其關(guān)系詳細(xì)分析對比，挖掘其核心范疇，并重新賦予標(biāo)簽命名，得到選擇性編碼，見表2所示。

3.4理論飽和度檢驗(yàn)

扎根理論的質(zhì)性研究方法要求必須要對編碼結(jié)果進(jìn)行理論飽和度檢驗(yàn)，它可以保證研究的信度。本研究在初始的抽樣階段就較為廣泛和全面地收集關(guān)于海事局行政執(zhí)法組織結(jié)構(gòu)相關(guān)問題的觀點(diǎn)的數(shù)據(jù)，對其進(jìn)行開放式編碼、主軸性編碼和選擇性編碼，并保證各個(gè)編碼能夠準(zhǔn)確代表數(shù)據(jù)的類屬，因此，上述研究過程所得到的編碼結(jié)果在理論上是基本飽和的。

4 理論構(gòu)建和詮釋

4.1理論構(gòu)建

在經(jīng)過選擇性編碼之后，需要進(jìn)行理論構(gòu)建和詮釋。理論構(gòu)建包括兩個(gè)部分：①將所有數(shù)據(jù)整合梳理總結(jié)得出目前海事局行政執(zhí)法過程中組織結(jié)構(gòu)相關(guān)方面存在的問題，并對問題進(jìn)行深層次的內(nèi)因規(guī)律性探究與詮釋;②綜合所整理的問題，為下一步根據(jù)反饋所得到的結(jié)果對現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行修正，探索未來組織結(jié)構(gòu)方面的注意事項(xiàng)。

4.2結(jié)果討論

通過以上研究分析，在對海事局行政執(zhí)法調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一些組織結(jié)構(gòu)問題?？偨Y(jié)為以下幾點(diǎn)：

（1）組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)不匹配以及職能界定問題。研究結(jié)果顯示，執(zhí)法人員身兼數(shù)職，崗位調(diào)動(dòng)頻繁影響辦理;午休時(shí)間正常辦理，工作時(shí)間長，輪休實(shí)行困難;疫情期間防護(hù)不到位，工作壓力大，表明系統(tǒng)離達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)目標(biāo)較遠(yuǎn)。另一方面，人員整體年齡偏大，性別比例失調(diào)，這表現(xiàn)出政府人力資源部門沒有履行好自己的工作職責(zé)，在人員配置方面沒有全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（2）組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)協(xié)同問題。組織結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)協(xié)同力差。一是海事系統(tǒng)權(quán)力劃分不清晰。不同部門之間存在職能、權(quán)力交叉，重復(fù)審批經(jīng)常發(fā)生;不同層級政府間也存在職能重疊現(xiàn)象，每個(gè)層級政府的工作重點(diǎn)沒有體現(xiàn)。二是部門協(xié)同合作阻力大?？绮块T變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批的難度較大，相對集中行政審批權(quán)的難度更大。

（3）組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)流程問題。系統(tǒng)整體與局部需要統(tǒng)一，而研究結(jié)果顯示兩者并未統(tǒng)一。一是流程缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各部門制定的審批流程，在許多方面差別較大，存在較大的彈性空間。二是流程透明度較低，審批事項(xiàng)、審批條件、主管部門等有選擇性的公開甚至不公開。三是流程監(jiān)督環(huán)節(jié)薄弱。各種監(jiān)督主體之間缺乏溝通，無法形成工作合力。

（4）組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)分裂問題。海事系統(tǒng)電子政務(wù)系統(tǒng)各業(yè)務(wù)部門條塊分割明顯、信息共享使用不充分。一網(wǎng)通辦模塊多，沒有待辦事項(xiàng)提醒功能，尋找子業(yè)務(wù)難度較大，信息維護(hù)比較繁瑣;存在官方消息未發(fā)布，相對人已知曉的現(xiàn)象;系統(tǒng)更新頻繁，一網(wǎng)通辦數(shù)據(jù)對接不完善，向上反饋機(jī)制差，報(bào)告系統(tǒng)與服務(wù)平臺沒有良好對接。

5 對策建議

海事局作為我國重要的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其辦事能力與執(zhí)法效率都會對營商環(huán)境產(chǎn)生重要影響。為了提高海事系統(tǒng)行政執(zhí)法能力以及營造良好的營商環(huán)境，根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)結(jié)合系統(tǒng)優(yōu)化原理針對這些問題的幾點(diǎn)建議如下：

（1）實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)匹配，增強(qiáng)組織內(nèi)部凝聚力。海事系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)匹配主要是人崗匹配，人崗匹配是組織結(jié)構(gòu)合理化的重點(diǎn)?？梢愿鶕?jù)政務(wù)人員的個(gè)性和工作的特點(diǎn)給政務(wù)工作人員分配崗位。《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》指出要增強(qiáng)督察工作的科學(xué)性、針對性，不增加基層不必要的工作負(fù)擔(dān)。一個(gè)良好的溝通環(huán)境可以減輕政務(wù)工作人員的心理壓力，海事系統(tǒng)政務(wù)中心的“一站式” 服務(wù)模式要求工作人員之間多溝通交流，也可以通過定期組織聚會活動(dòng)增強(qiáng)組織內(nèi)部凝聚力，提高工作效率。

（2）系統(tǒng)性整合組織結(jié)構(gòu)管理職能。系統(tǒng)性整合海事系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)管理職能，可以有效減少職能交叉。一是深化大部制改革。為了避免因職能過細(xì)造成部門協(xié)調(diào)問題，可以按職能合并部門并分配工作，把多種聯(lián)系密切的事務(wù)交由一個(gè)部門管理。二是集中行政審批權(quán)。為了避免一個(gè)部門內(nèi)多頭審批，可以將分散在審批部門多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審批職能集中到一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，集中開展對外服務(wù)。三是加大減權(quán)放權(quán)力度。按照“能放則放，能減則減，能轉(zhuǎn)則轉(zhuǎn)”的原則，最大限度減少行政審批事項(xiàng)。

（3）健全組織結(jié)構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制?！渡罨胺殴芊备母锩媾R新時(shí)代新要求》指出要提高監(jiān)管服務(wù)協(xié)同化、便捷化和智能化。一是加強(qiáng)部門之間的合作，繼續(xù)完善并聯(lián)審批、聯(lián)合辦理等業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。二是強(qiáng)化上下級關(guān)系。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，使基層政務(wù)中心和上級政府之間的業(yè)務(wù)有效連接。三是推進(jìn)數(shù)據(jù)共建共享。編制政務(wù)服務(wù)通用軟件，推動(dòng)部門業(yè)務(wù)專網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)互聯(lián)互通，將離散或串行的審批流程優(yōu)化為并行業(yè)務(wù)流程，形成扁平化網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)服務(wù)格局，提升政務(wù)服務(wù)的整體性、協(xié)同性。

（4）樹立全局性組織結(jié)構(gòu)管理規(guī)范?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于服務(wù)“六穩(wěn)”“六?！边M(jìn)一步做好“放管服”改革有關(guān)工作的意見》指出要進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)法。一是制定和實(shí)施權(quán)責(zé)清單。每一權(quán)力事項(xiàng)按同一名稱和編碼輸入政府權(quán)力運(yùn)行平臺和政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)，確?！扒鍐沃鉄o權(quán)力”。二是推進(jìn)服務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化。建立數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進(jìn)共性關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施。研究制定政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)整體框架，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化。三是規(guī)范事中事后監(jiān)管，嚴(yán)格限制執(zhí)法監(jiān)管部門的自由裁量權(quán)，探索跨部門聯(lián)合檢查機(jī)制。

6 結(jié)論

本文通過對目前海事系統(tǒng)行政執(zhí)法中遇到的組織結(jié)構(gòu)相關(guān)問題開展調(diào)研，采用了扎根理論的研究方法體系對調(diào)查所獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸納分析，提出了海事系統(tǒng)行政執(zhí)法過程中所遇到的結(jié)構(gòu)不匹配問題、系統(tǒng)協(xié)同問題、結(jié)構(gòu)流程問題以及結(jié)構(gòu)分裂問題，并給出了實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)匹配、增強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部凝聚力、系統(tǒng)性整合組織結(jié)構(gòu)管理職能、健全組織結(jié)構(gòu)業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制以及樹立全局性組織結(jié)構(gòu)管理規(guī)范的建議，對于有力推動(dòng)海事系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)海事系統(tǒng)發(fā)展具有重要意義。

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