蘇杉

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；土地要素；供需矛盾

土地是農(nóng)村最重要的資源。黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，推動高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個龐大的系統(tǒng)工程，原農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦曾表示，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，需要破解農(nóng)村金融、人才、土地三大瓶頸。目前，各地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、興村新產(chǎn)業(yè)、富民新業(yè)態(tài)和實施人居環(huán)境整治時普遍遇到的突出問題是用地難題。隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，原有的用地類型與土地供給方式已不能適應(yīng)實際需要。支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，需要給予一定的建設(shè)用地保障，這已成為業(yè)內(nèi)共識。隨著各項用地政策的出臺，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地正迎來新一輪政策機(jī)遇。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，要用好用活現(xiàn)有資源，盤活閑置土地資產(chǎn)，進(jìn)一步提高土地利用效益，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地難題

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，我國法律從土地用途角度將土地分為三類：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。《土地管理法》規(guī)定，嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地。實施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，是由我國的基本國情決定的。

總體來看，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地既有農(nóng)業(yè)用地，也有非農(nóng)建設(shè)用地，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難主要是非農(nóng)用地獲得難。除了傳統(tǒng)的種植養(yǎng)殖以外，很多鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)以及配套服務(wù)設(shè)施均屬于非農(nóng)建設(shè)用地范疇。從產(chǎn)業(yè)振興的角度看，不論是一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，還是休閑農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村物流體系等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，都需要使用建設(shè)用地；從鄉(xiāng)村公共服務(wù)和社會發(fā)展的角度看，鄉(xiāng)村文化、體育、教育等需要建設(shè)用地，為農(nóng)民修建綜合服務(wù)中心需要建設(shè)用地，村委會的辦公場所需要建設(shè)用地，農(nóng)民住宅也需要建設(shè)用地。但鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地指標(biāo)的供給，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會發(fā)展的用地需求之間，存在著明顯的不適應(yīng)。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)用地的充分供給是迫切需要解決的問題。然而，在長期實施的城市發(fā)展優(yōu)先的目標(biāo)導(dǎo)向下，大量農(nóng)村土地通過征收、征用或者集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，農(nóng)村存量的建設(shè)用地越來越少。建設(shè)用地指標(biāo)在城市工商業(yè)包括房地產(chǎn)開發(fā)與保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭中，基于地方政府的土地財政與城市工商業(yè)的資本優(yōu)勢，鄉(xiāng)村無疑處于劣勢地位。

土地出讓收入是地方政府性基金預(yù)算收入的重要組成部分。根據(jù)財政部公布的財政收支情況數(shù)據(jù)，2020年1—8月累計，國有土地使用權(quán)出讓收入42017億元，同比增長9%。然而，與土地出讓收入增長良好態(tài)勢不相匹配的是，土地增值收益取之于農(nóng)、但長期主要用之于城的不平衡局面。這樣的不平衡局面雖然在推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，但由于直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，導(dǎo)致加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興存在“心有余而力不足”的問題，直接影響了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程和成色。

廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授耿卓等人認(rèn)為，鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是鄉(xiāng)村發(fā)展用地供給難。農(nóng)民集體依規(guī)自主供應(yīng)用地難，主要涉及耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，表現(xiàn)為用地指標(biāo)少、用地審批慢、用地自主性低；鄉(xiāng)村振興供地的點狀化、碎片化越來越突出。

二是鄉(xiāng)村發(fā)展用地流轉(zhuǎn)難。各類用地之間轉(zhuǎn)換打通使用難，包括農(nóng)業(yè)用地與設(shè)施用地之間難以打通，集體建設(shè)用地與宅基地之間難以轉(zhuǎn)換，經(jīng)營性、公益性建設(shè)用地之間轉(zhuǎn)換不規(guī)范；各類用地自由規(guī)范有序流轉(zhuǎn)難，主要是因為宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)能不全，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體、程序規(guī)則缺乏，土地、房屋低效利用乃至閑置；城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建立難，主要是因為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度低，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地銜接難；農(nóng)民的土地權(quán)益實現(xiàn)和退出難。

三是鄉(xiāng)村發(fā)展用地實施難，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展占用土地監(jiān)管難，執(zhí)法容易出現(xiàn)彈性執(zhí)法和運(yùn)動式執(zhí)法的問題。

四是用地保障制度制定難。各項改革政策法律制度協(xié)同難，包括鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地制度改革的協(xié)同；改革方案銜接協(xié)調(diào)可操作性難。

鄉(xiāng)村建設(shè)用地政策保障

為破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地難題，近年來我國對嚴(yán)重制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)用地和建設(shè)用地做出多項政策突破，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。

2019年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（以下簡稱《通知》），要求在依法維護(hù)農(nóng)民宅基地合法權(quán)益和嚴(yán)格規(guī)范宅基地管理的基礎(chǔ)上，探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的有效途徑和政策措施，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供有力支撐?！锻ㄖ访鞔_，一是因地制宜選擇盤活利用模式；二是支持培育盤活利用主體；三是鼓勵創(chuàng)新盤活利用機(jī)制；四是穩(wěn)妥推進(jìn)盤活利用示范；五是依法規(guī)范盤活利用行為。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)歇業(yè)、停產(chǎn)、倒閉導(dǎo)致的集體經(jīng)營性建設(shè)用地荒廢、閑置等現(xiàn)象嚴(yán)重，《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價。此外，2020年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，提出從“十四五”第一年開始，各省（自治區(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。土地出讓收入從“取之于農(nóng)，主要用之于城”轉(zhuǎn)化為“取之于農(nóng)，主要用之于農(nóng)”，是意見印發(fā)的核心要義。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例明顯提高，必將進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的投入保障，在逐步打通資金“血脈”中為鄉(xiāng)村振興“提能”。

今年年初，自然資源部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，明確提出，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，可依據(jù)國土空間規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位開展全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，騰挪空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。探索在農(nóng)民集體依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合規(guī)劃的存量集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。在符合國土空間規(guī)劃前提下，鼓勵對依法登記的宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)合利用，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

6月1日起，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）正式施行。該法對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中各項建設(shè)用地保障制度做出了規(guī)定?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十四條規(guī)定，國家建立農(nóng)用地分類管理制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。且國家實行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，建設(shè)并保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十九條規(guī)定，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)的要求；第六十七條第一款規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)節(jié)約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，激活農(nóng)村土地資源，完善農(nóng)村新增建設(shè)用地保障機(jī)制，滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。

激活農(nóng)村土地資源

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬表示，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中各項建設(shè)用地保障制度的規(guī)定需要從四個方面理解。

一是滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求，是縣級以上地方人民政府的職責(zé)。按照國家對土地分類管理的制度，建設(shè)用地并不是土地的自然形態(tài)，而是土地的規(guī)劃用途。

二是鄉(xiāng)村各類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)堅持節(jié)約集約用地，提高土地使用效率的原則。在我國很多鄉(xiāng)村，新增建設(shè)用地的剛性約束與建設(shè)用地的閑置現(xiàn)象并存，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉后的土地，一些村落在改造后的辦公場所、村辦小學(xué)用地等長期閑置。農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、村民居住方式發(fā)生變化后，也形成了大量宅基地的閑置。因此，解決鄉(xiāng)村建設(shè)用地問題，不是一味追求新增建設(shè)用地指標(biāo)，而是更應(yīng)挖掘潛力，充分管好用好存量建設(shè)用地。

三是如果鄉(xiāng)村存量建設(shè)用地供給不足時，各級政府應(yīng)當(dāng)采取措施保障新增建設(shè)用地滿足鄉(xiāng)村建設(shè)用地的需求。從總體上看，存量建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間分布不均衡的現(xiàn)象表現(xiàn)突出，多數(shù)鄉(xiāng)村無法以存量建設(shè)用地支撐鄉(xiāng)村各項建設(shè)用地需求，只有通過增量建設(shè)用地指標(biāo)來保障。

四是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于滿足發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。我國自2015年開始進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點，十三屆全國人大常委會第十二次會議作出修改土地管理法的決定，明確規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方面交由單位或者個人使用，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》在此規(guī)定的基礎(chǔ)上，更強(qiáng)調(diào)優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

耿卓等人建議，破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題，宜以土地制度運(yùn)行為主線，注重動態(tài)性和全過程。

在國土空間規(guī)劃方面，做好新時代的鄉(xiāng)村規(guī)劃、開展村級規(guī)劃編制工作、優(yōu)先投放規(guī)劃用地指標(biāo)；在編制主體、編制程序上完善規(guī)劃的編制、調(diào)整，切實保障農(nóng)民和集體有效參與，科學(xué)規(guī)定規(guī)劃編制的效力完善調(diào)整的事由、條件；為協(xié)同聯(lián)動土地制度改革建立通道，暢通轉(zhuǎn)換機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)換流程，破解各類用地之間轉(zhuǎn)換使用難。

改革集體建設(shè)用地制度。經(jīng)營性建設(shè)用地與公益性建設(shè)用地在助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施上既有分工又有配合。要高度重視公益性集體建設(shè)用地及其制度建設(shè)，明晰具體規(guī)則，及時確權(quán)，把權(quán)利變動納入法制軌道，暢通各類型建設(shè)用地之間的轉(zhuǎn)用渠道，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

改革宅基地制度，在“穩(wěn)定”與“放活”之間尋求平衡。整治閑置宅基地，保障農(nóng)民住有所居、拓寬鄉(xiāng)村發(fā)展用地供應(yīng)渠道，出路在于探索宅基地“三權(quán)分置”的有效實現(xiàn)形式，關(guān)鍵又在于適度放活宅基地使用權(quán)。

法治化節(jié)約集約利用土地制度，控制總量、盤活存量、優(yōu)化增量、實現(xiàn)減量。鄉(xiāng)村發(fā)展用地節(jié)約集約利用是鄉(xiāng)村振興的必由之路，對零星、碎片化產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行整合、整治、置換，實現(xiàn)規(guī)模用地，滿足高端農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對二次開發(fā)利用納入制度化法治化軌道。完善鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制，拆舊復(fù)墾，擴(kuò)大指標(biāo)使用、調(diào)劑范圍，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，對存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活掛鉤，對新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行精準(zhǔn)保障，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

總而言之，完善農(nóng)村用地保障機(jī)制，既要堅持城鄉(xiāng)融合，又要體現(xiàn)城鄉(xiāng)有別，以縣域為單元統(tǒng)籌考慮，針對不同類型和特點的產(chǎn)業(yè)提供不同的空間載體和用地途徑。在具體方式上，首先是優(yōu)化存量，要靠內(nèi)部挖潛、節(jié)約集約，拓展集體建設(shè)用地使用方式、盤活存量建設(shè)用地資源；其次，需要給一些新增建設(shè)用地指標(biāo)，保障必要的、急需的產(chǎn)業(yè)融合項目及時落地，做好必要的增量。

需要明確的是，國家支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并不意味著要在農(nóng)村實行大規(guī)模非農(nóng)用地擴(kuò)張，大量增加新增建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須堅持糧食安全、生態(tài)安全、規(guī)范用地的原則，確保其在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下開展。政策的目的是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，滿足富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求，而不是把城市的產(chǎn)業(yè)用地政策簡單移植到農(nóng)村，不是讓所有產(chǎn)業(yè)一股腦地去農(nóng)村爭地搞建設(shè)。