湖北清江流域生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配法律問(wèn)題研究

張文馨 李晨媛 楊娜 馮陽(yáng)

摘要：綠水青山就是青山銀山。在建設(shè)美麗中國(guó)的時(shí)代背景下，湖北地區(qū)清江流域的生態(tài)補(bǔ)償制度的重要性不言而喻。但由于流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)過(guò)程中問(wèn)題的復(fù)雜多樣，在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)踐效果并不理想，一定程度上有失社會(huì)公平，不利于地區(qū)和諧發(fā)展。本文在清江流域生態(tài)補(bǔ)償界定的基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)述清江流域生態(tài)補(bǔ)償必要性，歸納了清江流域生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)財(cái)權(quán)相關(guān)法律法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)原因進(jìn)行分析，并結(jié)合國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的實(shí)踐，提出了清江流域生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)及財(cái)權(quán)不匹配存在的幾個(gè)問(wèn)題：在法律法規(guī)上清江流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬的主體模糊不清;清江流域橫、縱向轉(zhuǎn)移支付制度缺乏完善的法律體系。針對(duì)這些問(wèn)題，我們提出了建議：一是在法律上構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償多主體協(xié)同工作體系;二是在法律上完善和鼓勵(lì)清江流域橫縱轉(zhuǎn)移支付制度。

關(guān)鍵詞：清江流域;生態(tài)補(bǔ)償;事權(quán);財(cái)權(quán)

一、湖北省清江流域生態(tài)補(bǔ)償

（一）流域生態(tài)補(bǔ)償

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐研究起步較早，但各國(guó)由于所處發(fā)展階段、文化倫理、政策體制不同，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫夂途唧w表現(xiàn)方式也存在差異?？傮w來(lái)看，國(guó)外開展的一系列生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)主要包含：政府購(gòu)買、專項(xiàng)基金、資源稅費(fèi)、私人交易、市場(chǎng)貿(mào)易、稅收優(yōu)惠等五個(gè)方面。國(guó)外也圍繞這一系列的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，建立了相對(duì)完備的法律法規(guī)，為相關(guān)機(jī)構(gòu)開展環(huán)境治理工作提供了有關(guān)事權(quán)與財(cái)權(quán)的制度保障，例如美國(guó)綜合運(yùn)用市場(chǎng)交易手段和公共財(cái)政手段，建立了以財(cái)稅、信貸和市場(chǎng)等為主要內(nèi)容的生態(tài)補(bǔ)償資金機(jī)制。我國(guó)則逐步建立起主要依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移、政府補(bǔ)貼、政策補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度。通過(guò)政府交易、財(cái)政補(bǔ)貼、相關(guān)政策支持等方式推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和發(fā)展，旨在為社會(huì)經(jīng)濟(jì)營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境。相應(yīng)地，國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償主要圍繞政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)的職權(quán)展開，這也符合我國(guó)發(fā)展國(guó)情。湖北清江流域的生態(tài)補(bǔ)償制度也是在這一大框架下展開。

流域生態(tài)補(bǔ)償，學(xué)者黎元生、胡熠認(rèn)為：流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)淖痈拍?，既有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性，又有水的流動(dòng)性而產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性。在我國(guó)已經(jīng)形成了長(zhǎng)江和黃河的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，其本質(zhì)是通過(guò)補(bǔ)償流域生態(tài)利益提供者，對(duì)發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)進(jìn)行衡平，實(shí)現(xiàn)環(huán)境正效應(yīng)。

（二）清江流域生態(tài)補(bǔ)償必要性

清江，長(zhǎng)江一級(jí)支流，古稱夷水，因“水色清明十丈，人見其清澄”，故名清江。清江全長(zhǎng)423千米， 流域面積1.67萬(wàn)立方米每平方千米，發(fā)源于湖北省恩施州利川市的齊岳山，流經(jīng)利川、恩施、宣恩、建始、巴東、長(zhǎng)陽(yáng)、宜都等七個(gè)主要縣市，在宜都陸城匯入長(zhǎng)江。清江由于其自然生態(tài)環(huán)境的獨(dú)特性與地理氣候位置的優(yōu)越性，造就了許多奇麗的自然風(fēng)光，并成為著名的自然保護(hù)區(qū)，在人文環(huán)境中形成了民族混居的一方風(fēng)土人情。自古以來(lái)，清江流域都是以水質(zhì)清澈、山高谷深，環(huán)境優(yōu)美而聞名。但是隨著現(xiàn)代化、工業(yè)化的快速發(fā)展，湖北清江流域的生態(tài)環(huán)境不斷地遭到了傷害，造成了直接或間接的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)損失。近年來(lái)，流域內(nèi)自然資源的過(guò)度開發(fā)、管理不善讓國(guó)家和地方政府重視起當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源補(bǔ)償制度建設(shè)并付諸實(shí)踐。

（三）清江流域生態(tài)補(bǔ)償就事權(quán)與財(cái)權(quán)相關(guān)的法律法規(guī)發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)總體圍繞政府職權(quán)展開，因此，生態(tài)補(bǔ)償效率與效果與政府的職權(quán)建設(shè)息息相關(guān)。就政府而言，事權(quán)是指政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府部門占有、支配和使用資財(cái)?shù)臋?quán)力。事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分和匹配，關(guān)系著政府行政職能的實(shí)現(xiàn)，影響著政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于各級(jí)政府而言至關(guān)重要。理論上，政府只有以事權(quán)為基礎(chǔ)來(lái)劃分財(cái)權(quán)、以財(cái)權(quán)為保障來(lái)執(zhí)行事權(quán)，才能確保財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。

2020年湖北省實(shí)施了《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，其中明確了清江流域是指“是指恩施土家族苗族自治州的利川市、恩施市、建始縣、巴東縣、咸豐縣、宣恩縣、鶴峰縣，宜昌市的長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣、五峰土家族自治縣、宜都市境內(nèi)清江干流及其支流匯水面積內(nèi)的水域和陸域”。

作為清江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)性法律，法律內(nèi)容上對(duì)清江流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)行負(fù)面清單制度，規(guī)定了政府及其部門的職責(zé)，明確了排污企業(yè)的主體責(zé)任，不僅從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、船舶、旅游等各方面對(duì)水污染防治作出了規(guī)定，還對(duì)清江流域的山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)提出了要求。

二、湖北清江流域生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配存在的法律問(wèn)題和分析

（一）清江流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬的主體模糊不清

清江流域范圍之廣，涉及政府之多，相關(guān)流域劃分不清的情況中，便導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬主體模糊不清的困難。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)基層政府的事權(quán)是由上級(jí)政府決定的，但是政策方針的執(zhí)行絕大部分卻是依靠基層政府進(jìn)行落實(shí)，這便導(dǎo)致眾多的基層政府只擁有過(guò)于宏觀的文件指示與過(guò)重的責(zé)任負(fù)擔(dān)。

《中華人民共和國(guó)水法》的第十二條表面上明確：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。”以及“縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”根據(jù)該規(guī)定，國(guó)家強(qiáng)調(diào)了各個(gè)區(qū)域的水資源管理是由確定的相關(guān)政府、部門進(jìn)行管理等工作。這意味著每個(gè)區(qū)域所存在的責(zé)任歸屬的主體是確定的。但事實(shí)并非如此，從目前清江流域的劃分主體、承擔(dān)責(zé)任來(lái)看，仍然是存在地方政府、部門對(duì)其所應(yīng)負(fù)責(zé)任的部分混亂不清。在實(shí)際操作中，清江流域的寬廣度導(dǎo)致一個(gè)區(qū)域內(nèi)存在兩個(gè)相鄰的責(zé)任主體，這時(shí)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬的確定便是模糊不清的。

而在《環(huán)境保護(hù)法》的第十五條中明確到：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！睆脑撘?guī)定可以看到國(guó)家并沒(méi)有對(duì)省級(jí)以下的責(zé)任主體進(jìn)行相關(guān)細(xì)分，以此來(lái)對(duì)應(yīng)湖北省清江流域相關(guān)的責(zé)任主體歸屬問(wèn)題，便能觀察到國(guó)家對(duì)省級(jí)以下基層政府的事權(quán)劃分是不清晰的。而在2020年1月1日起實(shí)施的《湖北省清江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》中，我們可以肯定其中的一大亮點(diǎn)：調(diào)整優(yōu)化清江流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、明確了排污企業(yè)的主體責(zé)任。該舉措雖然是一個(gè)能較好地禁止污染生態(tài)環(huán)境的措施，也是在生態(tài)補(bǔ)償方面應(yīng)給予肯定的一個(gè)新方法。但在條例實(shí)施后，清江流域即使分級(jí)規(guī)定了基層政府及其部門的職責(zé)，也避免不了這些規(guī)定多為原則性的法律法規(guī)，許多地方的事權(quán)配置還是在談判與妥協(xié)中產(chǎn)生的。省、市、縣級(jí)政府作為主要主體所負(fù)的相應(yīng)責(zé)任在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上是起到了一定的積極作用，但在生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任歸屬里，各段流域仍具有主體模糊不清的問(wèn)題。企業(yè)主體責(zé)任的明確的是必要的，各級(jí)政府及其部門所屬流域的界定也是必要的，責(zé)任主體的雜、多都是需要進(jìn)行解決的問(wèn)題。

在清江流域擁有遼闊的地域面積，涉及眾多的責(zé)任主體之下。這些主體職能的交叉管理、區(qū)域的模糊界定都引起其清江流域生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬主體的模糊不清。

（二）清江流域橫、縱向轉(zhuǎn)移支付制度缺乏完善的法律體系

目前，占據(jù)我國(guó)轉(zhuǎn)移性支付金額最多的是一般性轉(zhuǎn)移支付，其次是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府下發(fā)給地方政府的非專項(xiàng)財(cái)力補(bǔ)助，各地方政府可依據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，將該筆補(bǔ)助用于需要的地方。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指專門用于特定用途的財(cái)政補(bǔ)貼。

1、建立清江流域橫縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度是對(duì)財(cái)權(quán)的有益補(bǔ)充，目前清江流域補(bǔ)償資金的來(lái)源主要是中央政府的縱向補(bǔ)償。但即使出臺(tái)了類似于《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（試行）》的文件，公開表明國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門和地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法、分配方式以及監(jiān)督資金分配工作。但實(shí)際履行起來(lái)仍未有確定的資金額度、覆蓋范圍?？v向轉(zhuǎn)移支付也因未有完善的法律制度系統(tǒng)，導(dǎo)致真正實(shí)行資金分配時(shí)難以保證其順利進(jìn)行;同時(shí)，由于各地級(jí)市經(jīng)濟(jì)狀況不一，如何盡力保證分配金額的公平性也是縱向轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)考慮的問(wèn)題之一。

2、跨區(qū)域各地級(jí)市之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度也是對(duì)清江流域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)權(quán)的有效方法之一，但一方面出現(xiàn)與縱向轉(zhuǎn)移支付制度類似的復(fù)雜問(wèn)題，一方面各地級(jí)市之間對(duì)建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度的積極性不高，導(dǎo)致橫向轉(zhuǎn)移支付制度更加難以落地實(shí)施。為提高各地級(jí)市進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)的積極性，政府出臺(tái)《湖北省清江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》提出“誰(shuí)污染、誰(shuí)補(bǔ)償;誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)鼓勵(lì)”的政策;出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例（試行）》等文件來(lái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)各地級(jí)市地方政府的合作機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部也開始以縣域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)績(jī)效考核評(píng)估。但由于清江流域生態(tài)狀況不僅與區(qū)縣政府進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的努力程度有關(guān)，與清江流域自然氣候、清江流域經(jīng)濟(jì)狀況等因素也有關(guān)，導(dǎo)致其努力成果也不能卓有成效地立刻反應(yīng)到現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)中，影響了鼓勵(lì)政策的效果。同時(shí)，雖然湖北省內(nèi)正在進(jìn)行此橫向轉(zhuǎn)移支付制度，但由于轉(zhuǎn)移主體雙方的公平性和利益性，經(jīng)濟(jì)高的縣級(jí)市不愿意將可以用于其他方向的自由資金橫向轉(zhuǎn)移給清江流域只能用于生態(tài)保護(hù)的方向上。

因此，在縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付制度都缺乏完善的法律體系與鼓勵(lì)機(jī)制、轉(zhuǎn)移過(guò)程出現(xiàn)巨大風(fēng)險(xiǎn)、無(wú)法監(jiān)測(cè)資金使用情況以及生態(tài)補(bǔ)償效果的情況下，清江流域的橫縱向轉(zhuǎn)移支付制度難以實(shí)行。

三、國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的實(shí)踐

德國(guó)政府和各州都高度重視生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)事權(quán)和財(cái)權(quán)的法制建設(shè)。其中，以橫向轉(zhuǎn)移支付為主的補(bǔ)償辦法在實(shí)踐中取得了成功，可供參考和借鑒。首先，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》《聯(lián)邦建筑法》《聯(lián)邦森林法》《水資源法》等相關(guān)法律中都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的政府事權(quán)做了明確規(guī)定，指導(dǎo)了生態(tài)建設(shè)，同時(shí)為提高各州生態(tài)補(bǔ)償積極性、實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償資金橫向轉(zhuǎn)移支付提供了法律保障。所謂“橫向轉(zhuǎn)移”，就是通過(guò)一整套復(fù)雜的計(jì)算及確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，德國(guó)實(shí)現(xiàn)了16個(gè)州級(jí)單位之間的轉(zhuǎn)移支付和州內(nèi)各個(gè)市之間的轉(zhuǎn)移支付。法律明確規(guī)定了橫向轉(zhuǎn)移基金25%來(lái)源于聯(lián)邦商品銷售稅，75%由財(cái)政富裕的州政府按照聯(lián)邦統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)向財(cái)政差的州政府直接補(bǔ)貼，這與各州承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)事權(quán)責(zé)任大致對(duì)應(yīng)。

美國(guó)在國(guó)家工業(yè)化發(fā)展的過(guò)程中也伴隨著環(huán)境生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償也越來(lái)越受到重視。美國(guó)不僅相對(duì)完善了政府的事權(quán)劃分體系，并且將財(cái)政資金補(bǔ)貼以法律形式進(jìn)行了保障。美國(guó)在1990年頒布了《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法案》，1998年頒布了《超級(jí)基金法》，規(guī)定了政府可依法征收環(huán)境稅，并將環(huán)境稅用作生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源。這些法律上規(guī)定的事權(quán)和財(cái)權(quán)保障了生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國(guó)至今已經(jīng)形成了一套較為完善的環(huán)境稅制度。聯(lián)邦和州兩級(jí)政府都依據(jù)承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)開征了不同類別的環(huán)境稅，稅種涉及能源、日常消費(fèi)品和消費(fèi)行為各個(gè)方面。

日本很早就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到建立水源區(qū)利益補(bǔ)償制度的必要性。在1972年，日本制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，這在建立對(duì)水源區(qū)的綜合利益補(bǔ)償機(jī)制方面開了先河。在1973年制定的《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》中，則把這種做法變?yōu)槠毡橹贫榷潭ㄏ聛?lái)?！端吹貐^(qū)對(duì)策特別措施法》特別規(guī)定當(dāng)建設(shè)水庫(kù)或湖泊水位調(diào)節(jié)設(shè)施時(shí)，由當(dāng)?shù)乜h政府負(fù)責(zé)制定水源區(qū)的綜合發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)根據(jù)公共工程，國(guó)家依法提高經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)比重。在水源區(qū)的生態(tài)利益補(bǔ)償中通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的規(guī)范化。

國(guó)際的補(bǔ)償在法律建設(shè)中多以生產(chǎn)資料私有制為主體，政府限制為輔助，國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ谓ㄔO(shè)多為政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)為主，輔以市場(chǎng)化交易。國(guó)際的生態(tài)補(bǔ)償法律建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示有：一是要在法律上確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母骼嫦嚓P(guān)方即責(zé)任主體，在上一級(jí)環(huán)保部門的協(xié)調(diào)下，按照各流域水環(huán)境功能區(qū)劃的要求，建立流域環(huán)境協(xié)議，明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求，按水質(zhì)情況確定補(bǔ)償或賠償?shù)念~度;二是按照上游生態(tài)保護(hù)投人和發(fā)展機(jī)制損失來(lái)測(cè)算流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并以法律形式確定下來(lái);三是因地制宜，選擇適宜的生態(tài)補(bǔ)償方式，對(duì)不同的流域制定出不同生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)。

四、清江流域生態(tài)補(bǔ)償就事權(quán)財(cái)權(quán)匹配問(wèn)題的解決辦法分析

（1）構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償多主體協(xié)同工作體系

首先，清江流域各區(qū)域補(bǔ)償?shù)亩嘣V求是多元主體協(xié)同補(bǔ)償、得以管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。清江流域范圍之廣，涉及政府之多、人員之雜，在相關(guān)流域劃分不清中導(dǎo)致了生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任歸屬的困難。補(bǔ)償體系和補(bǔ)償能力現(xiàn)代化客觀上要求中央政府、地方政府、市場(chǎng)公司、社會(huì)組織等共同參與，促使補(bǔ)償主體呈多元化。更多的是企業(yè)在享受生態(tài)環(huán)境日趨良好的優(yōu)越性同時(shí)，并沒(méi)有去承擔(dān)相應(yīng)的流域補(bǔ)償資金。過(guò)于把重點(diǎn)放在政府本身，基層政府任務(wù)過(guò)重削弱了生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?，最終造成“企業(yè)收益、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)買單”的不合理現(xiàn)象。

其次，利益趨同的多元補(bǔ)償主體是建立流域多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的核心。呼吁湖北省內(nèi)社會(huì)各方參與清江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，多主體、多方向、多視角共同關(guān)注清江流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。中央、地方、企業(yè)、集體、單位、個(gè)人等共同參加生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，拉動(dòng)社會(huì)各方對(duì)清江流域生態(tài)保護(hù)積極性，判斷其對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠?同時(shí)，爭(zhēng)取省外或國(guó)外的幫扶政策和個(gè)人的捐贈(zèng)。在獲得融資后，讓融資人員切實(shí)見識(shí)到清江流域生態(tài)環(huán)境一步步變好，一步步向期待的道路走去。

再次，通過(guò)“主體聚集-主體協(xié)商-集體約定-集體約束-集體行動(dòng)”的過(guò)程協(xié)同，是主體分責(zé)管理的程序。而相對(duì)明確的責(zé)任分擔(dān)體系是多元主體協(xié)同補(bǔ)償?shù)那疤??？梢愿鶕?jù)清江流域受益群體、流域密集地區(qū)劃分、上中下分建小組為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施初級(jí)問(wèn)題基層政府解決，中級(jí)問(wèn)題企業(yè)配合基層政府處理，高級(jí)問(wèn)題社會(huì)組織與基層政府共同協(xié)作，終極問(wèn)題社會(huì)各階級(jí)與中央政府合作完成。向上建立利益溝通和調(diào)節(jié)機(jī)制，向下建立社會(huì)參與市場(chǎng)融資的公民參與機(jī)制，以確定不同主體權(quán)利和利益的保障關(guān)系。

最后，優(yōu)化監(jiān)督評(píng)估與鼓勵(lì)政策是生態(tài)補(bǔ)償主體擔(dān)責(zé)的保障。關(guān)涉利益的整體性時(shí)，只有上行下效且有強(qiáng)制力保障其實(shí)施，才不會(huì)讓立法變成空中樓閣。中央或湖北省政府可以特別建立清江流域生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督委員會(huì)，將資金目的、資金動(dòng)向、合作情況、采購(gòu)情況、實(shí)施效果進(jìn)行嚴(yán)格的督促;同時(shí)對(duì)效果明顯的合作小組進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，實(shí)施效果評(píng)估機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制，實(shí)行各有所用、各司其職的多元主體協(xié)同工作體系。

（2）完善和鼓勵(lì)清江流域橫縱轉(zhuǎn)移支付制度的對(duì)策分析

1.完善清江流域橫縱轉(zhuǎn)移支付主體責(zé)任相適宜制度

我國(guó)總體轉(zhuǎn)移支付制度中，中央政府應(yīng)首先明確橫縱向轉(zhuǎn)移支付的范圍與標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)明確支付范圍包括哪些方面，如生態(tài)建設(shè)、地方職責(zé)、居民生活條件、合作機(jī)制確定、公共服務(wù)能力等，以此估算出投入總資金。切實(shí)明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如是否通過(guò)與地方政府協(xié)商確定、如何有統(tǒng)一權(quán)威的指標(biāo)測(cè)定方法、環(huán)境評(píng)估與服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)如何、如何進(jìn)行監(jiān)督和管理等，制定相關(guān)的責(zé)任認(rèn)定法律法規(guī)。

我國(guó)縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系中，中央政府與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)支出責(zé)任劃分不明確。中央政府與地方政府存在信息不對(duì)等的局面，一些地方未調(diào)查清楚的數(shù)據(jù)只能由中央去填補(bǔ)，致使中央與地方政府對(duì)于資金的補(bǔ)助情況意見分歧，中央預(yù)支出補(bǔ)償金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于地方政府實(shí)際需求。因此，中央作為縱向轉(zhuǎn)移支付主體之一，需要出臺(tái)、修改、完善相應(yīng)財(cái)政收支的法律法規(guī)，完善生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源、用途、去向的監(jiān)督管理機(jī)制，使其主體責(zé)任相適宜，確保資金足夠且切實(shí)用于實(shí)處。地方政府主體應(yīng)做好各種數(shù)據(jù)的整理，確保信息對(duì)等、資金符合預(yù)期，履行起資金實(shí)地運(yùn)用的支出責(zé)任。

清江流域橫向轉(zhuǎn)移支付制度體系中，很大問(wèn)題之一是主體的確定。清江流域流經(jīng)范圍很廣，受益于清江流域和需要參與治理清江流域的地區(qū)很多，于是就可能某些地區(qū)出現(xiàn)“我不治理，其他地區(qū)也會(huì)治理”“我不參與、其他地方也會(huì)參與”的思想。因此，明確參與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的主體，是完善責(zé)任相適宜的重點(diǎn)。本文將受益關(guān)系密切的地區(qū)作為應(yīng)參與和承擔(dān)橫向轉(zhuǎn)移支付的主體，共同把清江流域生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)作為自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。做到經(jīng)濟(jì)高地區(qū)合理援助經(jīng)濟(jì)低地區(qū)，經(jīng)濟(jì)低地區(qū)通過(guò)鼓勵(lì)政策得到的資金返還經(jīng)濟(jì)高地區(qū)本金及低利息，形成援助-治理-見效-獎(jiǎng)勵(lì)-返還的良好循環(huán)。

2.完善清江流域橫縱轉(zhuǎn)移支付相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

清江流域包括利川、恩施、宜都、長(zhǎng)陽(yáng)等地，流經(jīng)地區(qū)多、受益地區(qū)多?；诖嗽?，首先，中央可以聯(lián)合清江流域各地區(qū)政府在上、中、下游分別建立清江流域生態(tài)補(bǔ)償工作平臺(tái)。以小組的形式合作完成該區(qū)域的生態(tài)保護(hù)工作，小組內(nèi)部互相溝通協(xié)商，統(tǒng)計(jì)資金需求、用途、去向;小組之間互相督促，確保各小組上報(bào)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、客觀、全面。其次，中央可以聯(lián)合清江流域各地區(qū)政府設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移資金中轉(zhuǎn)站。以經(jīng)濟(jì)高低的原則讓各地方政府按比例投入用于轉(zhuǎn)移支付的資金，中央負(fù)責(zé)資金的保管和地方申請(qǐng)資金的審批。最后，制定各區(qū)域幫扶獎(jiǎng)勵(lì)政策?？梢远ㄆ谧屒褰饔蛏鷳B(tài)治理效果明顯區(qū)域的人員派到治理效果不明顯的地區(qū)，若治理效果明顯，則同時(shí)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償資金，反之減少補(bǔ)償資金;同時(shí)，被幫扶的地區(qū)政府應(yīng)給予幫扶地區(qū)政府資金感謝。當(dāng)然，以上所有方式都需要中央政府的監(jiān)督與管理。

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