新時(shí)期河長制管理體制內(nèi)涵及展望

李少芳

摘要：從法律制度、監(jiān)督機(jī)制、經(jīng)濟(jì)以及科技四個(gè)方面全面的對河長制的內(nèi)涵進(jìn)行剖析，對實(shí)際落實(shí)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，然后對河長制未來的發(fā)展從建立“自下而上” 的法制、加大公眾的參與力度、建立以市場激勵(lì)為基礎(chǔ)的環(huán)境政策等方面進(jìn)行展望，最終的目的是有效的對江河湖泊中的“公地悲劇”進(jìn)行合理的解決，從而達(dá)到奠定資源、環(huán)境、生態(tài)管理模式理論基礎(chǔ)的目的。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;河長制;內(nèi)涵;展望

江河湖泊的產(chǎn)權(quán)具有公共性，導(dǎo)致在資源開發(fā)方面具有很強(qiáng)的競爭性，由于使用資源的人大多在本性上就存在逐利的傾向和規(guī)避責(zé)任的問題，這些問題直接導(dǎo)致江河湖泊存在“公地悲劇”也就是濫用資源、萎縮和惡化水體、退化生態(tài)功能等諸多的問題。大多數(shù)這方面的專家學(xué)者普遍認(rèn)為只有確保制度合理設(shè)計(jì)才能真正的把“公地悲劇”這一問題徹底的解決掉。我國在對江河湖泊進(jìn)行管理和控制采用的是集中性的政府統(tǒng)一管理。這樣的集中管理體制，會導(dǎo)致中央和各級地方政府之間在執(zhí)行管理政策和各級管理部門間分工協(xié)作兩個(gè)方面存在著諸多的問題，從而導(dǎo)致“九龍治水”格局的出現(xiàn)。河長制是2016年12月11日由中共中央、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下達(dá)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》明確提出來的，全國范圍內(nèi)要在2018年年底前完成建立和實(shí)施。河長制是綜合治理資源、環(huán)境、生態(tài)的一種制度，它的前身是河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制，目的是聯(lián)合和協(xié)調(diào)政府多個(gè)部門共同有效地治水，當(dāng)部門之間在治水方面出現(xiàn)分歧和矛盾的時(shí)候，利用河長制進(jìn)行協(xié)調(diào)，其的主要作用是協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督。

一、新時(shí)期河長制管理體制所具有的內(nèi)涵

（一）從法制角度看待河長制的內(nèi)涵

河長制把環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法明確規(guī)定的相關(guān)法律法規(guī)充分的體現(xiàn)了出來，如“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”等，并對地方黨政主要負(fù)責(zé)人需要負(fù)擔(dān)質(zhì)量和保護(hù)的責(zé)任做出明確的規(guī)定，這樣能夠?qū)崿F(xiàn)各級行政部門共同從多個(gè)層面有效的管理江河湖泊?，F(xiàn)階段我國實(shí)施河長制并沒有上升到法律層面，并沒有真正的融入到涉水法律制度框架體系內(nèi)。河長制本質(zhì)上是一種法律制度，在河長權(quán)威和強(qiáng)力操作的基礎(chǔ)上能夠?qū)崿F(xiàn)短期的、暫時(shí)的效益，更多的是任職期間政績的具體體現(xiàn)。而沒有作為一項(xiàng)法律實(shí)施的河長制會導(dǎo)致出現(xiàn)自主決策與執(zhí)行的問題，不能取得穩(wěn)定的、全面的、長期的效果[1]。

（二）從監(jiān)督機(jī)制角度看待河長制的內(nèi)涵

河長制在各地的實(shí)施大多都是把當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的政績和水污染和水環(huán)境質(zhì)量的治理、改善情況直接掛鉤，并且保護(hù)水環(huán)境的目標(biāo)完不成具有“一票否決權(quán)”，相對應(yīng)的是具有嚴(yán)格性的“河長問責(zé)制”。河長制在治污方面的實(shí)際效果通過政府出臺相關(guān)文件、“目標(biāo)責(zé)任書” 簽訂等形式進(jìn)行督查和考核。要嚴(yán)格對導(dǎo)致在水生態(tài)、水環(huán)境等方面得不到明顯和持續(xù)改善的治理環(huán)境污染不力，節(jié)能減排不能按時(shí)完成目標(biāo)任務(wù)，沒有及時(shí)部署重大決策等問責(zé)。

（三）從經(jīng)濟(jì)角度看待河長制的內(nèi)涵

中共十八大于2012年提出的發(fā)展戰(zhàn)略——“五位一體”，其主要是協(xié)調(diào)增長經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的關(guān)系。2018年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，明確了生態(tài)環(huán)境的價(jià)值性和承擔(dān)損害責(zé)任的理念?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》的發(fā)布，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)給予水流方面生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高并加大籌集保持水土生態(tài)效益補(bǔ)償資金的力度。出臺的一系列文件表明我國在治理江河湖泊方面已經(jīng)從單一的、命令控制型環(huán)境政策轉(zhuǎn)變成結(jié)合命令控制與市場激勵(lì)型環(huán)境政策。各級河長均由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，這樣能夠更好的對各級黨委政府的執(zhí)行力進(jìn)行有效的整合，要在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，水權(quán)、排污權(quán)市場培育，市場配置水資源等方面充分發(fā)揮出河長制的積極作用[2]。

二、對河長制未來發(fā)展趨勢進(jìn)行展望

（一）河長制需要建設(shè) “自下而上”的法制

合理有效的實(shí)施河長制對于地方政府制定和出臺相關(guān)法律法規(guī)是十分有利的，能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)“自下而上”的法制機(jī)制。基于中央大力推廣河長制的背景，促使地方政府大力的按照河長制法制內(nèi)涵的相關(guān)要求建設(shè)法制，把河長制上升到法律法規(guī)的高度，在法制品質(zhì)方面的提升和在目標(biāo)責(zé)任制方面的法治化把河長的主要職責(zé)、命名、主要條件要求、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、目標(biāo)任務(wù)、監(jiān)督考核相關(guān)責(zé)任人等進(jìn)行了規(guī)范，并保證和制定的法律法規(guī)高度一致，這也為實(shí)施河長制從法制層面提供了保障[3]。

（二）河長制需要對稱發(fā)展監(jiān)督信息

河長制相關(guān)的保障措施對各種形式的社會監(jiān)督進(jìn)行了明確的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要消除河長制在信息方面存在的壁壘，要提高公眾參與的力度，要解決信息方面存在的不對稱問題。相關(guān)政府部門要把監(jiān)測河流湖泊主要水質(zhì)指標(biāo)的真實(shí)信息主動公布出來，同時(shí)還要明確規(guī)定涉水企業(yè)必須把排污相關(guān)指標(biāo)信息定期進(jìn)行公開，大力的對舉報(bào)有獎(jiǎng)制度進(jìn)行推廣，定期進(jìn)行媒體曝光，如果企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面存在違反行為將被列入“黑名單”并公布，針對政府監(jiān)督能力不足的問題可以通過購買服務(wù)的方式進(jìn)行彌補(bǔ)。把監(jiān)督管理權(quán)進(jìn)一步開放，從監(jiān)測環(huán)境和污染源、評估企業(yè)環(huán)境行為、評價(jià)治理工程績效三個(gè)方面進(jìn)行有效的監(jiān)管，逐步實(shí)施“第三方” 專業(yè)考核，也就是市場或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，對水環(huán)境治理績效的評價(jià)要從社會對改善水質(zhì)水環(huán)境的滿意度和認(rèn)同度等方面進(jìn)行。河長制考核主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式、結(jié)果等信息要向全社會公開。

（三）河長制需要市場激勵(lì)環(huán)境

作為市場導(dǎo)向政策工具的河長制相較于傳統(tǒng)的命令控制型環(huán)境政策工具，能夠更好的刺激企業(yè)，促使企業(yè)選擇使用那些具有競技性和成熟性的控制污染技術(shù)并能從中獲得一定的收益。在治理江河湖泊的環(huán)境方面需要投入大額的資金，我國現(xiàn)階段在資金投入上并不能滿足實(shí)際需求。因此勢必要在河長制中引進(jìn)市場機(jī)制，主要發(fā)展趨勢體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：其一，對排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)江河湖泊準(zhǔn)和使用相關(guān)制度進(jìn)行完善和改進(jìn)，在制定排污收費(fèi)稅率的時(shí)候要對關(guān)鍵污染因子多導(dǎo)致邊際收益的削減、清潔水環(huán)境目標(biāo)、現(xiàn)行控制污染技術(shù)等進(jìn)行綜合的考量，并電力增加污染稅收入來抵消其他稅收的循環(huán)稅收制度。其二，合理構(gòu)建交易水權(quán)、排污權(quán)的市場并擴(kuò)大治理供水、污水的市場，以此來對水資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)和優(yōu)化和對制污染的水平進(jìn)行調(diào)整，從而達(dá)到創(chuàng)新與應(yīng)用節(jié)水和控制水污染技術(shù)、在企業(yè)間流轉(zhuǎn)水資源的目的。其三，對開發(fā)利用水資源和水污染減排的補(bǔ)貼力度進(jìn)行削減，控制政府在開發(fā)利用公共資源方面的開支成本，促使水資源環(huán)境市場具有公平競爭性和良性循環(huán)性。其四，治理環(huán)境需要建立投入多元化機(jī)制，在治理河流環(huán)境方面鼓勵(lì)社會資金投入，從產(chǎn)業(yè)政策、稅收循環(huán)、金融信貸等方面給予相關(guān)企業(yè)優(yōu)惠，這樣能夠?qū)侠砝觅Y源、節(jié)水、節(jié)能進(jìn)一步激活[4]。

結(jié)束語：

河長制具有追責(zé)嚴(yán)格、協(xié)同有效、執(zhí)行有力等重大作用，能夠有效的改善諸多地區(qū)水資源、水環(huán)境、水生態(tài)狀況，同時(shí)這也是對治理公共資源在制度層面的創(chuàng)新。從對河長制所具有的內(nèi)涵進(jìn)行深入的剖析不難發(fā)現(xiàn)其存在著法制框架體系內(nèi)處于尷尬地位、市場機(jī)制不完善、監(jiān)督存在信息壁壘等諸多的問題。河長制在未來的發(fā)展中，需要建設(shè)自下而上”的法制、引入市場激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制等，這樣才能把“公地悲劇”這一問題有效的解決，才能實(shí)現(xiàn)長效的管理模式建立的目的。

參考文獻(xiàn)：

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