應(yīng)用型民辦本科高校公益辦學(xué)屬性實(shí)現(xiàn)機(jī)制的研究

趙澤宇

【摘? ? 要】隨著我國GDP增長速度逐漸放緩，教育經(jīng)費(fèi)投入增長空間也不可避免地逐漸收窄，這同時(shí)意味著我國目前的教育生態(tài)需求亟待多元化發(fā)展，需要民營資本注入新鮮血液。近年來，民營高等教育也抓住了發(fā)展機(jī)遇，招生數(shù)量大幅擴(kuò)大，學(xué)校數(shù)量和教育質(zhì)量不斷提升，進(jìn)入了高速增長的快車道。但是在機(jī)遇來臨的同時(shí)，民辦高校的發(fā)展也潛藏著諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中比較嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)之一就是民辦高校公益屬性減弱，導(dǎo)致存在辦學(xué)不規(guī)范、逐利傾向頻繁出現(xiàn)等問題，引發(fā)社會(huì)的關(guān)注和擔(dān)憂。

【關(guān)鍵詞】民辦本科? 高校公益? 辦學(xué)機(jī)制

中圖分類號(hào)：G4? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2021.03.113

一、民辦本科高校公益辦學(xué)機(jī)制存在的問題

（一）社會(huì)服務(wù)意識(shí)減弱，公益觀念淡薄

民辦高校的公益屬性在相關(guān)法律中均有所體現(xiàn)。如《民辦教育促進(jìn)法》強(qiáng)調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，并回避“投資”和“收益”等概念，只規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。還有國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》也指出，發(fā)展民辦教育要堅(jiān)持“育人為本、德育為先，分類管理、公益導(dǎo)向，優(yōu)化環(huán)境、綜合施策，依法管理、規(guī)范辦學(xué)，鼓勵(lì)改革、上下聯(lián)動(dòng)”的原則，再次強(qiáng)調(diào)了公益導(dǎo)向。

教育的公益屬性本質(zhì)上就是應(yīng)用型民辦高校辦學(xué)的初衷，也應(yīng)當(dāng)是辦學(xué)過程中所必須一直堅(jiān)守的原則。但遺憾的是，由于我國大多數(shù)民辦高校是由民間資本出資，受制于舉辦人的個(gè)人素養(yǎng)參差不齊，辦學(xué)過程中就不可避免地出現(xiàn)逐利的短期行為，且有愈演愈烈的傾向。目前相當(dāng)一部分民辦高校并不以公益屬性為導(dǎo)向，辦學(xué)的理念存在較大偏差，使得追求短期經(jīng)濟(jì)效益逐漸占據(jù)了上風(fēng)。一些高校的舉辦者把民辦高校當(dāng)作民營企業(yè)，甚至是經(jīng)營者個(gè)人的“搖錢樹”，公益意識(shí)越來越邊緣化，甚至根本無暇顧及社會(huì)服務(wù)。同時(shí)，經(jīng)營者過于追求營利性還會(huì)導(dǎo)致隧道挖掘問題：經(jīng)營者盲目利用高校對外舉債，嚴(yán)重制約高校可持續(xù)發(fā)展;經(jīng)營者將辦學(xué)結(jié)余資金和相關(guān)資產(chǎn)通過關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)移到其控制的公司下以獲取超額利益;濫用和占用高校資源，導(dǎo)致學(xué)校資產(chǎn)縮水，無法發(fā)揮應(yīng)有的效用，嚴(yán)重的甚至影響日常教學(xué)活動(dòng)的開展。

對利益的追求還引發(fā)了民辦高校的“上市熱”。民辦高等教育2015年底《高等教育法》修訂案刪除了設(shè)立高等學(xué)校不得以營利為目的這項(xiàng)內(nèi)容，為民辦高校上市打開大門;2016年底，《民辦教育促進(jìn)法》修訂案再次說明民辦學(xué)校（義務(wù)教育階段除外）舉辦者可以自主選擇設(shè)立營利性或非營利性民辦學(xué)校。民辦高等教育終于迎來了發(fā)展的“黃金時(shí)代”，更多的民辦高校邁向了上市之路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，希望教育、民生教育、中國新高教、中教控股四所上市教育公司擴(kuò)張最為迅猛，在3年時(shí)間內(nèi)收購了多達(dá)15所民辦本科院校。關(guān)于民辦高校上市，輿論一直爭論不休。不可否認(rèn)，民辦高校尋求上市確實(shí)能帶來很多正面意義，比如能讓民辦高校企業(yè)獲得巨額資金，帶來品牌效應(yīng)，同時(shí)改善企業(yè)治理、提升管理水平。然而，另一方面，上市公司又該如何平衡市值壓力與教育質(zhì)量呢？

（二）誠信辦學(xué)缺失，招生宣傳虛假

從大環(huán)境上來看，由于出生率的不斷降低、經(jīng)濟(jì)增長速度放緩以及就業(yè)形勢越來越嚴(yán)峻，民辦應(yīng)用型本科高校的生源面臨著巨大的挑戰(zhàn)。民辦應(yīng)用型本科高校不可避免要與公辦院校搶奪生源，辦學(xué)時(shí)間較短、社會(huì)聲望不高、大眾認(rèn)識(shí)不足和相較于公辦學(xué)校而言相對高昂的學(xué)費(fèi)等因素都使其在競爭中處于下風(fēng)。在生存和利益的驅(qū)動(dòng)下，一些辦學(xué)者罔顧誠信招生和公益辦學(xué)的底線，鋌而走險(xiǎn)，利用虛假宣傳的方式搶奪生源，嚴(yán)重侵害了人民群眾的知情權(quán)。例如，在一些民辦學(xué)校的招生宣傳中，占據(jù)海報(bào)核心位置的內(nèi)容不再是辦學(xué)理念、辦學(xué)成果，而是改換成全校有多少名特級教師、多少名學(xué)科帶頭人、多少名骨干教師，利用名師效應(yīng)大肆招攬優(yōu)質(zhì)生源。然而其中許多名師都是臨時(shí)外聘或者已退休的名譽(yù)教師，很少參與教學(xué)活動(dòng);或者隨意夸大辦學(xué)條件和基礎(chǔ)設(shè)施，粉飾畢業(yè)生就業(yè)率、考研率等指標(biāo)，給報(bào)考學(xué)生“畫大餅”;或者故意不注明辦學(xué)層次，夸大委托培養(yǎng)協(xié)議和與本部高校的聯(lián)合辦學(xué)的效果，在缺乏學(xué)科基礎(chǔ)的情況下隨意設(shè)置新專業(yè)、新課程來欺騙學(xué)生報(bào)考。虛假宣傳的招生模式嚴(yán)重?fù)p害了我國高等教育公平正義的形象，嚴(yán)重打擊了人民群眾對于高校的信心，阻礙了應(yīng)用型民辦高校公益屬性的實(shí)現(xiàn)。

（三）資源投入不足，教學(xué)質(zhì)量名不副實(shí)

學(xué)校公益屬性實(shí)現(xiàn)的首要目標(biāo)在于提高教學(xué)質(zhì)量，而“瓶頸”教學(xué)設(shè)施和教學(xué)資源的投入是保證教學(xué)質(zhì)量的重要前提。近些年，應(yīng)用型民辦本科的新增專業(yè)項(xiàng)目大幅增長，但是與之對應(yīng)作為前提的人力、物質(zhì)教學(xué)資源卻不相匹配，甚至差距越拉越大。

誠然，最近幾年我國應(yīng)用型民辦高校辦學(xué)條件有了很大的改善，教學(xué)樓、圖書館、宿舍等設(shè)施大幅擴(kuò)建，學(xué)校面貌煥然一新。但民辦高校想要使教學(xué)質(zhì)量快速發(fā)展，不能僅僅只考慮這些相對基礎(chǔ)的教學(xué)設(shè)施是否充足，還應(yīng)當(dāng)考慮諸如學(xué)校圖書館的圖書資料涵蓋面窄、實(shí)習(xí)實(shí)踐場所等硬件設(shè)施投入不足等“瓶頸”教學(xué)資源和設(shè)施的限制。

除了物質(zhì)資源之外，校內(nèi)師資和校外導(dǎo)師等人力資源也是十分重要的一部分：但是由于各種客觀原因的存在，民辦高校教師師資隊(duì)伍相對比較薄弱，青年教師缺乏經(jīng)驗(yàn)，高職稱和高學(xué)歷的老教師又嚴(yán)重不足，同時(shí)激勵(lì)措施的匱乏也導(dǎo)致師資流失較為嚴(yán)重。有的民辦高校以經(jīng)濟(jì)利益作為辦學(xué)的導(dǎo)向，高校教師淪為舉辦者獲取利益的工具，忽視教職工的正當(dāng)權(quán)益和發(fā)展需求;考核機(jī)制和評價(jià)機(jī)制不健全，行政人員人浮于事，科研獎(jiǎng)勵(lì)和基本工資低，青年教工缺乏住房、租房補(bǔ)貼，個(gè)人發(fā)展、職稱晉升等基本權(quán)益無法保障等。

專任教師的不足也嚴(yán)重制約著民辦高校的發(fā)展，有的民辦院校為了節(jié)約成本，大肆招攬兼職教師上課，導(dǎo)致課程常常由于兼職教師的時(shí)間安排不穩(wěn)定而無法延續(xù)，無法實(shí)現(xiàn)知識(shí)的連貫性。此外，兼職教師比例過高，也會(huì)導(dǎo)致學(xué)校教師結(jié)構(gòu)失衡，使得教師的工作歸屬感、責(zé)任感不強(qiáng)，并且嚴(yán)重打擊非兼職教師的工作積極性，難以實(shí)現(xiàn)公益屬性。

正是在物資資源和人力資源的雙重制約下，許多應(yīng)用型民辦高校出現(xiàn)師資和設(shè)施與學(xué)生數(shù)量嚴(yán)重脫節(jié)，表面上學(xué)生數(shù)量節(jié)節(jié)攀升，實(shí)質(zhì)上教學(xué)質(zhì)量年年下降，教育質(zhì)量無法達(dá)到社會(huì)預(yù)期，更遑論實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的公益屬性。

（四）學(xué)費(fèi)高昂，違背公益辦學(xué)初衷

應(yīng)用型民辦本科高校往往開設(shè)當(dāng)前比較熱門的專業(yè)，由于其獨(dú)立財(cái)政自負(fù)盈虧，無法享受國家財(cái)政補(bǔ)貼，學(xué)費(fèi)相對比較高昂，通常是公辦院校相同專業(yè)的3～5倍。高學(xué)費(fèi)一方面有利于應(yīng)用型民辦本科高校的擴(kuò)張發(fā)展，但是另一方面卻違背了其公益屬性辦學(xué)的初衷。以浙江省為例，自2016年以來，民辦本科高校普通學(xué)科人均學(xué)費(fèi)突破20000元，藝術(shù)設(shè)計(jì)類更是接近30000元。除此之外，住宿、學(xué)雜和餐飲等費(fèi)用形成了高大的結(jié)構(gòu)性壁壘，將大部分社會(huì)中低收入階層的子女阻擋在外，甚至掐滅了他們求學(xué)的機(jī)會(huì)，使學(xué)校淪為名副其實(shí)的“貴族學(xué)?！保@顯然不利于高校公益屬性的實(shí)現(xiàn)。

二、完善辦學(xué)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)公益為導(dǎo)向

要從現(xiàn)有公益缺失困境中尋找破解之策，應(yīng)當(dāng)從大局方向進(jìn)行分析。目前存在的種種問題，究其根本原因是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的機(jī)制來約束辦學(xué)者的行為和引導(dǎo)學(xué)校實(shí)現(xiàn)公益辦學(xué)。構(gòu)建一套合理、完善的制度體系能夠有效抑制“利益為先，名不符實(shí)”的不良風(fēng)氣，為應(yīng)用型民辦本科高校的發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障。對于應(yīng)用型民辦本科高校面臨的問題來說，完善辦學(xué)機(jī)制的要點(diǎn)主要有如下三點(diǎn)。

（一）完善民辦高校治理機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部約束

“內(nèi)部人控制”問題是阻礙公益性實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要原因，學(xué)校的校長或?qū)嶋H控制者利用職務(wù)的便利，集各種大權(quán)于一身，拉幫結(jié)派，為自身牟利，而政府和相關(guān)利益者卻很難對其行為進(jìn)行監(jiān)督和制約。因此，亟待對現(xiàn)有的應(yīng)用型民辦高校規(guī)章制度進(jìn)行改革優(yōu)化，既要使相關(guān)利益者能夠共同參與機(jī)制制定，有權(quán)提出自身合理訴求，又要實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，防止一家獨(dú)大而使高校淪為牟利工具。

完善治理機(jī)制的首要環(huán)節(jié)在于學(xué)校章程制度的改革，應(yīng)當(dāng)根據(jù)學(xué)校的使命明晰學(xué)校的價(jià)值導(dǎo)向、辦學(xué)理念、晉升標(biāo)準(zhǔn)、考勤制度等相應(yīng)條款，依法界定學(xué)校各主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。其次要優(yōu)化學(xué)校的治理、管理結(jié)構(gòu)，形成監(jiān)督機(jī)制。在董事會(huì)構(gòu)成方面，校董事會(huì)的構(gòu)成應(yīng)當(dāng)多元化、民主化，提高學(xué)生代表和家長代表的表決權(quán)重，制定科學(xué)的董事會(huì)議事規(guī)則，避免“一言堂”出現(xiàn)。在民主決策方面要形成社會(huì)聽證制度和公示制度，做到公開透明，避免決策過程“走過場”，防止決策權(quán)力“家族化”;權(quán)力和義務(wù)方面應(yīng)當(dāng)明確董事會(huì)和行政教輔單位部門、教學(xué)研究單位、校黨委之間的關(guān)系，明確各自的責(zé)任和義務(wù)，互相獨(dú)立、互相監(jiān)督，以防止越權(quán)干涉。在監(jiān)管層面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并制定相關(guān)監(jiān)管條例，保障教工、學(xué)生等利益相關(guān)者的權(quán)益。同時(shí)開通投訴、建議渠道，接受全社會(huì)的監(jiān)督。科研學(xué)術(shù)上應(yīng)當(dāng)設(shè)立統(tǒng)一、明晰的科研學(xué)術(shù)評判標(biāo)準(zhǔn)，限制和分散管理層的學(xué)術(shù)權(quán)力，互相制約，與行政權(quán)力脫鉤，防止行政權(quán)力的泛化。

（二）完善民辦教育法規(guī)體系，構(gòu)建法律保障機(jī)制

要確保公益屬性的實(shí)現(xiàn)，僅靠學(xué)校內(nèi)部改革和約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要合理的外部保障機(jī)制。首先，應(yīng)用型民辦高校由于法律上的先天不足，政府財(cái)政上并不能給予太多的支持，基本上屬于自給自足，自負(fù)盈虧，也隨時(shí)存在破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，與民營企業(yè)幾乎沒有差異，這就不可避免地為辦學(xué)逐利提供了滋生的土壤。其次，應(yīng)用型民辦本科高校公益屬性的實(shí)現(xiàn)，能夠提供更多高素質(zhì)人才，政府也是受益者，政府也有義務(wù)保障應(yīng)用型民辦本科的持續(xù)健康發(fā)展。因此，對政府而言，迫切任務(wù)是秉承高?！肮嫘浴钡睦砟?，為應(yīng)用型民辦本科高校創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。國內(nèi)外一些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，比如荷蘭政府從1989年開始對公立和私立學(xué)校進(jìn)行全額資助，私立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)經(jīng)常要受到政府檢查和監(jiān)督，盈利的苗頭被徹底掐斷，同時(shí)又加強(qiáng)了政府對私立學(xué)校的控制，防止其偏離公益屬性軌道。又如我國香港從2000年開始規(guī)定私立學(xué)校除經(jīng)常性開支外，均由政府負(fù)擔(dān)，這也大大緩解了學(xué)校辦學(xué)的壓力。政府需要構(gòu)建新的教育法規(guī)體系，從法律上明確資助的范圍和資金的數(shù)量，使資助政策能真正做到落地生根，而不是流于形式。通過構(gòu)建新的教育法規(guī)體系，從財(cái)政撥款、稅收優(yōu)惠、師資待遇、土地劃撥等方面給予應(yīng)用型民辦本科一定程度的支持，給應(yīng)用型民辦本科高校實(shí)現(xiàn)其公益屬性創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（三）完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化公眾和社會(huì)中介組織的監(jiān)督

對實(shí)現(xiàn)公益屬性而言，除了內(nèi)部約束和良好外部環(huán)境外，監(jiān)督管理也是必不可少的一環(huán)。

然而現(xiàn)階段，我國高校教育的監(jiān)管體系并不是很完善，缺乏明確的行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管條例。目前，監(jiān)管的困難主要在于信息不透明，社會(huì)公眾無法了解到學(xué)校的具體辦學(xué)情況。因此，首先應(yīng)當(dāng)完善信息公開制度。規(guī)定學(xué)校除涉及高度機(jī)密或者法律規(guī)定不允許發(fā)布的信息之外，重要信息都應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校官網(wǎng)等正規(guī)渠道進(jìn)行公示，做到公開透明，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量。同時(shí)通過教育行政部門牽頭，設(shè)立浙江省應(yīng)用型民辦高校信息公開平臺(tái)，向社會(huì)公眾發(fā)布就業(yè)率、師資情況、人事調(diào)動(dòng)、學(xué)科建設(shè)等信息，滿足相關(guān)利益者的信息需求。并且還要設(shè)立虛假信息處罰機(jī)制?，F(xiàn)階段為了擴(kuò)大招生規(guī)模，以攫取利益，謊報(bào)、瞞報(bào)就業(yè)率等虛假招生宣傳層出不窮，嚴(yán)重?fù)p害了報(bào)考學(xué)生的知情權(quán)。對于公開虛假信息，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過法律和行政手段加以處罰，以防止再犯。其次，對應(yīng)用型民辦高校下設(shè)的財(cái)務(wù)部門也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度。在聘用財(cái)務(wù)人員時(shí)應(yīng)當(dāng)公平公正，在財(cái)務(wù)技能合格的情況下還應(yīng)當(dāng)考慮個(gè)人道德素養(yǎng)，建立財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)入制度和回避制度，杜絕弄虛作假行為。同時(shí)也要加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，對預(yù)算要進(jìn)行嚴(yán)格控制和審批，堵住財(cái)務(wù)漏洞。【課題名稱：浙江應(yīng)用型民辦本科高校公益辦學(xué)屬性實(shí)現(xiàn)機(jī)制的研究，2020dfy013】

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