風險傳播視角下區(qū)域輿情治理機制研究

摘要：本文基于廣西近十年輿情治理的實踐，梳理我國輿情風險的現(xiàn)狀，分析風險治理存在的問題，并提出風險治理的對策。

關鍵詞：風險傳播；輿情治理；輿論引導

中圖分類號：G206 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8883（2021）02-0018-04

基金項目：本論文為廣西哲學社會科學基金項目“中國-東盟跨文化傳播語境下爭議性議題的視覺修辭研究”成果，項目編號：17BXW003

1986年，德國社會學家烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》一書中勾勒了這樣一幅圖景：文明，而不是自然災害，正在把人類推上火山口?？茖W理性的急劇膨脹、科層制結(jié)構的建立與轉(zhuǎn)型、市場化所帶來的道德滑坡以及風險傳播的個體化，使我們正處于前所未有的高風險社會。風險傳播一詞源于西方，它經(jīng)歷了以科學界為主的風險教育到探究公眾風險認知的“從我到他”的階段[1]。早期研究要么把風險傳播視為一種機構、個人、團體的公關策略，要么將其視為“專家對非專家的傳播”。之后，在實證主義、建構主義和對話協(xié)商理念的影響下，風險傳播從風險教育、宣傳轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險溝通，其傳播方式相應地從武斷的灌輸、單向的勸服到雙向的對話，從而使風險傳播具有建構公共領域的意味。而從輿情治理角度來看，治理并非管理，它是包括政府、社會組織、公眾等在內(nèi)的多元主體在互動協(xié)商的基礎上，共同努力解決社會問題、回應輿論需求的過程。因此，從內(nèi)涵上來講，風險傳播與輿情治理具有某種內(nèi)在統(tǒng)一性，基于風險傳播研究的一些理論視角有助于我們建構輿情治理的模式和路徑。同時，風險概念的引入也有利于我們防患于未然，從應急處置轉(zhuǎn)向未雨綢繆。

從近十年廣西壯族自治區(qū)的輿情風險治理情況來看，全區(qū)對機構、制度、體系等方面進行了積極探索，風險治理的機構和制度框架已經(jīng)基本搭建起來，與此同時，重大輿情不時涌現(xiàn)，給黨和政府的公信力帶來巨大挑戰(zhàn)。

一、輿情風險的現(xiàn)狀

（一）輿情風險類型多元化

近十年來，廣西的輿情涉及政治、經(jīng)濟、文化、民生等諸多領域，與全國輿情呈現(xiàn)出一定的同質(zhì)性。但是，由于廣西具有獨特的地域特征，部分輿情又表現(xiàn)出不同的面貌。在政治領域，廣西與全國其他地方一樣，政治類輿情主要源于個別官員腐化墮落、個別官員非正常死亡等，但由于廣西地處邊境，因此跨境輿情風險較高。在經(jīng)濟領域，廣西同樣面臨經(jīng)濟增長速度放緩所帶來的負面影響，同時作為旅游大省，廣西經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的矛盾突出，輿情風險高。如廣西龍江河鎘污染事件、賀州水污染事件、合浦縣海岸采石“天坑”、漓江風景區(qū)采石破壞生態(tài)等。在文化領域，玉林傳統(tǒng)狗肉節(jié)曾一度成為全國輿論關注的焦點。在民生領域，校園暴力事件、扶貧造假輿情也時有發(fā)生。

（二）輿情風險地域之間的不平衡性

從地區(qū)分布來看，輿情風險發(fā)生的地域極不平衡。南寧人口密集，是廣西的政治、經(jīng)濟、文化中心，也是輿情高發(fā)的區(qū)域；桂林、北海、防城港是旅游城市，人口流動性較強，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾突出，輿情壓力較大；玉林、柳州工業(yè)較為發(fā)達，產(chǎn)業(yè)工人聚集，城市化程度較高，經(jīng)濟波動容易造成輿情壓力；梧州、貴港、河池、百色輿情數(shù)量相對較少；賀州、崇左輿情低發(fā)[2]。

（三）輿情風險地域之間的關聯(lián)性

從輿情的起源來看，主要有現(xiàn)實起源和網(wǎng)絡起源兩種。從現(xiàn)實起源來看，河流污染和邊界突發(fā)事件均具有跨地域特點。如2012年龍江河鎘污染事件涉及宜州、柳州等沿江城市，宜州龍江河的水污染問題也是因為下游柳州市民爭相搶水囤水才進入公眾視野。同樣，2014年賀州水污染事件涉及賀州、肇慶等跨省上下游城市。從網(wǎng)絡起源來看，涉及政府部門、公職人員的視頻、圖片、文字均可能引發(fā)輿情。傳播者所在地域具有不確定性，傳播范圍具有全國性。如來賓煙草局長“日記門”、“廣西政府官員宴請吃穿山甲”微博照片、“南寧護士不雅視頻”等。這些輿情有真有假，或真假參半，一旦在網(wǎng)絡公布，均會產(chǎn)生極大的負面影響。

（四）輿情風險框架指向的多變性

從近十年的輿情事件來看，雖然目前大多數(shù)事件不具備“穩(wěn)定地持續(xù)性重復”的目的及特質(zhì)，但這些事件最后均不同程度地將矛頭指向了地方政府。如2012年龍江河鎘污染事件本是不良企業(yè)違規(guī)排放污染物導致的，但由于政府信息發(fā)布遲滯，網(wǎng)民最后質(zhì)疑政府官員可能持有相關企業(yè)的股份[3]。同樣，2014年玉林狗肉節(jié)風波，動物保護組織與狗肉經(jīng)營者之間的矛盾沖突，最后也轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)民對政府是否主辦了狗肉節(jié)的猜疑。因此，無論何種類型的輿情風險，其話語框架都是游移不定的，政府部門很難置身事外。

（五）輿情風險的超時空特點

網(wǎng)絡傳播具有超時空特點。所謂超越時間，是指互聯(lián)網(wǎng)具有海量信息的存儲功能，網(wǎng)民可以通過搜索引擎或人肉搜索的方式，利用舊聞來制造輿情。如2017年微博曝光的“廣西政府官員宴請吃穿山甲”事件即來自網(wǎng)民的舉報，原始圖文實際上出現(xiàn)在2015年，而當事人自治區(qū)高校工委統(tǒng)戰(zhàn)部原部長李寧已于2016年5月因涉嫌受賄被檢察機關依法逮捕，但就是這樣一則舊聞，給廣西相關政府部門和廣西形象帶來了當下的、現(xiàn)實的破壞性影響[4]。所謂超越空間，既指國內(nèi)其他地域的輿情可能通過互聯(lián)網(wǎng)在本地引發(fā)類似輿情，也指本地輿情通過互聯(lián)網(wǎng)波及全國甚至海外。如2012年4月1日，廣西那坡部分學校3元營養(yǎng)補助被供貨商套利1元的事件引起廣泛關注，因為該事件與此前曝光的“貴州織金70名小學生食用營養(yǎng)早餐疑似食物中毒”的新聞具有高度相關性。在這種蝴蝶效應的影響下，廣西的類似新聞一石激起千層浪，貧困山區(qū)營養(yǎng)餐問題引起了網(wǎng)絡的強烈關注[5]。

（六）輿情風險的標簽化

標簽化即污名化。如果一種類型的輿情反復出現(xiàn)在同一個地方，那么這個地方很容易被標簽化。如2019年八九月間，短短一周內(nèi)，廣西北海市潿洲島相繼有兩名年輕女性游客失聯(lián)，頻繁發(fā)生的案件引發(fā)社會輿論廣泛關注。有媒體在報道時稱，“近年來有意來潿洲島輕生的人數(shù)增多，今年到目前為止已有四五個”。還有網(wǎng)民關聯(lián)北海頻發(fā)的傳銷案件，為當?shù)刭N上“‘自殺圣地’潿洲島”“‘傳銷圣地’北?！钡容浾摌撕?。這不僅會對當?shù)厝罕姷恼９ぷ魃钤斐捎绊?，增強社會不安全感，而且從長遠角度來說，一起政法輿情轉(zhuǎn)變成城市治理輿情，形象危機也由個別部門上升到城市整體，會遺留更多隱患。同樣，近年來出現(xiàn)的廣西來賓傳銷事件、廣西“千人傳銷宴”舉報無人受理等有關傳銷的輿情，也容易讓外界給廣西貼上傳銷大省的標簽。

二、輿情風險治理存在的問題

（一）輿情風險意識有待強化

輿情治理的關鍵在于“防患于未然”，但是長期以來，網(wǎng)絡輿情治理往往被稱之為應急管理，是事件發(fā)生之后的一種緊急應對，而不是在事件發(fā)生之前進行風險預警和風險管控。這也經(jīng)常導致政府面對網(wǎng)絡輿情危機疲于應付、進退失據(jù)。因此，網(wǎng)絡輿情治理不只是應急管理，它應該包括對潛在風險的識別分析和預警防控，這樣有助于構建“風險—危機—應急”的輿情治理鏈條，發(fā)揮風險預防、應急與危機管理的綜合作用[6]。這種風險意識首先表現(xiàn)在時效性上，面對突發(fā)事件，政府部門要在研判輿情發(fā)展走勢的基礎上快速反應、搶占先機。反觀廣西龍江河鎘污染事件，相關部門的風險意識明顯不足。在此次事件中，宜州區(qū)環(huán)保部門于2012年1月15日監(jiān)測到污染狀況，3天后才通報給下游的柳州市。由于當時正處于新年期間，柳州方面并沒有及時公布這一信息，直到1月24日才開始公布水情監(jiān)測結(jié)果，導致謠言四起，公眾出現(xiàn)屯水和搶水的恐慌現(xiàn)象[3]。

（二）輿情風險治理的部門化

輿情風險治理需要有組織地協(xié)調(diào)部門、責任單位、網(wǎng)評員隊伍，需要建構一個縱向到底、橫向到邊的治理網(wǎng)絡，它不是一個部門單打獨斗就能解決的。但在實際工作中，輿情風險治理經(jīng)常陷入部門化的泥潭。比如，網(wǎng)信辦作為日常輿情治理的牽頭單位，在縱向的信息溝通和政令下達上可能沒有問題，但是由于職級限制，網(wǎng)信辦無法號令同級別的其他部門單位，各部門單位的輿情信息也不能第一時間匯總到網(wǎng)信辦，因此容易導致輿情治理工作出現(xiàn)被動局面。

（三）輿情風險治理的信息傳播節(jié)奏紊亂

在風險傳播中，網(wǎng)民的信息需求會不斷發(fā)生變化，要化解輿情，就需要回應網(wǎng)民關切，適時互動，并持之以恒直到危機結(jié)束。信息發(fā)布的頻率、流量、流向是輿情治理的關鍵，政府信息發(fā)布要與網(wǎng)民的需求相匹配。如果信息發(fā)布量超過信息需求量，則會導致輿論次生災害，反之，如果信息發(fā)布量小于網(wǎng)民信息需求量，則會帶來信任危機[7]。例如，2011年日本福島核電站發(fā)生爆炸，我國媒體大肆報道，結(jié)果掀起了席卷全國的搶鹽風波。在2011年廣西來賓傳銷事件中，央視曝光新聞稱“傳銷組織在公安局旁公開宣傳”，引發(fā)輿論關注。面對媒體關注，來賓市委、市政府迅速以新聞發(fā)布會和清查行動有效回應了社會關切，但后期輿情出現(xiàn)了“大量傳銷人員外逃”的新聞，引發(fā)了網(wǎng)民對地方行政能力的質(zhì)疑，而地方政府在第一次成功回應媒體之后，卻變得“慎之又慎”甚至對媒體“保密”[8]。

（四）輿情風險治理存在自說自話現(xiàn)象

風險傳播的過程其實也是風險溝通的過程。目前，對突發(fā)網(wǎng)絡輿情往往采取被動的處理方式，沒有在最佳的輿論控制時期做出相應的解釋和澄清，對負面輿論一味采取傳統(tǒng)的“刪封堵”處理辦法，沒有及時對網(wǎng)絡輿論進行積極的引導，缺乏信息的透明公開以及政府與公眾之間的對話和交流，嚴重影響了當?shù)卣男蜗蠛凸帕?。?019年北海潿州島兩名年輕女性游客神秘失蹤事件中，政府部門首次通報時用較多篇幅介紹了兩名失聯(lián)人士的基本信息、失聯(lián)前的行動軌跡，但對網(wǎng)絡盛傳的失聯(lián)原因——身陷傳銷、邪教組織、死亡游戲、抑郁癥等疑點，并未作出回應和解釋，嚴重偏離了公眾的心理期待。又如，通報稱“龍某樂有輕生念頭”“何某宇留下遺書”，表述與家屬相關說法相悖，加之并無其他證據(jù)支持，同樣引發(fā)網(wǎng)民產(chǎn)生警方“撇清關系、推卸責任”的猜測。在第二份通報中，北海警方稱何某宇未參與傳銷，但在其本人尚未被尋到的前提下，這一確定性結(jié)論也同樣缺乏說服力[9]。

（五）輿情風險治理“軟”“硬”不平衡

我國社會正面臨著“軟”和“硬”兩種風險?！坝诧L險”是一種實體性風險，如自然災害、戰(zhàn)爭、群體性事件等?！败涳L險”則是一種彈性風險，主要緣于主觀因素，如社會認同、文化觀念、輿論等方面的風險?！坝诧L險”多是結(jié)構性、社會性的風險，屬于“河床”型的風險；而“軟風險”則是象征性、表意性的風險，屬于“河水”型的風險。這兩種風險在一定條件下會相互轉(zhuǎn)化?！坝诧L險”可借助媒體系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤败涳L險”，長期積壓的“軟風險”也可能演變成現(xiàn)實世界的“硬風險”[10]。回顧近十年的區(qū)域治理實踐，我們的治理主要還是一種壓力倒逼型治理，處于被動應對的狀態(tài)，不能觸及根源性問題和矛盾，重視“硬風險”而相對忽視“軟風險”，重視已經(jīng)轉(zhuǎn)化為危機的“軟風險”，忽視沉淀為社會怨恨和刻板印象的“軟風險”，這種選擇性治理使“硬風險”不斷累積。

三、輿情風險治理的對策

（一）輿情風險治理應建立風險識別響應體系與機制

在輿情風險治理中，政府部門應在治理結(jié)構、風險識別、聯(lián)動機制等方面建立與風險傳播相適應的響應體系與機制。在治理結(jié)構上，行政部門傳統(tǒng)的科層式結(jié)構雖然行動效率高，但很難根據(jù)外部輿情變化及時作出反應，因此，我們需要建構扁平式的輿情治理結(jié)構體系，將各級網(wǎng)信辦、各單位網(wǎng)評員統(tǒng)一管轄，建立信息直報制度，保證縱向和橫向信息通道的暢通快捷。在風險識別上，應建立輿情風險DNA案例庫，及時將風險輿情與案例庫中的風險DNA進行比對，從而啟動相應預警管理。我們可以根據(jù)網(wǎng)絡輿情的區(qū)域特點，有針對性地制定應急預案，劃分輿情級別，根據(jù)輿情事故的等級，制定不同的響應機制，打造區(qū)域網(wǎng)絡輿情平臺。在聯(lián)動機制方面，根據(jù)輿情等級的不同，選用不同的響應級別，可以采取領導小組協(xié)調(diào)模式、部門聯(lián)席會議模式或行動導向型模式。

（二）輿情風險治理應堅持第三方參與的原則

輿情風險治理是一個多主體的協(xié)商、溝通過程，因此，除了政府職能部門、網(wǎng)民之外，我們還應該引入專業(yè)人士參與輿情治理，成立相關專業(yè)的專家咨詢委員會，讓他們參與輿情風險研判、輿論溝通、輿情治理效果評估等環(huán)節(jié)，對輿情進行分析，對政府輿情應對工作進行評價。在具體操作上，可以由網(wǎng)信辦根據(jù)風險等級和風險類型，邀請專家學者、專業(yè)機構和科研單位等參與輿情治理，并于輿情結(jié)束后引入網(wǎng)絡輿論回應評估機制，組織發(fā)起網(wǎng)絡社會穩(wěn)定風險評估或網(wǎng)絡輿論生態(tài)風險評估，依據(jù)評估結(jié)果對網(wǎng)絡輿論動員治理工作中的失職失責行為進行有效問責。此外，還應在現(xiàn)有社會機構如智庫的基礎上，設置專門的第三方辟謠機構、法人、平臺等，從而更加直接、高效地引導和管控網(wǎng)絡輿論的負面情緒[11]。

（三）輿情風險治理應堅持全過程動態(tài)連續(xù)跟蹤

輿情治理不是單向的信息通報，不可能做到一發(fā)了事，一勞永逸，要根據(jù)輿情發(fā)展不同階段產(chǎn)生的不同信息需求與網(wǎng)民互動和溝通，突出一個“效”字，重在回應關切，解決問題。面對輿情，如果“封、堵、躲、壓、瞞”，可能引發(fā)公眾對有關部門的“媒體審判”。一般來說，網(wǎng)絡輿論初期，相關部門的調(diào)查尚需時間，因此，此時應以表態(tài)為主，快報事件，慎說原因，第一時間占領信息的制高點，獲得公眾信任；中期要適時回應輿論關切，邊做邊說，保持溝通，贏得理解，同時又注意避免產(chǎn)生次生輿論災害；后期則要加強宣傳，修復形象，爭取使負面新聞發(fā)揮正面作用。

（四）輿情風險治理應加強視覺回應與視覺溝通

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的不斷發(fā)展，網(wǎng)民群體正從精英化走向大眾化，網(wǎng)民群體中的未成年人和老年人不斷增多。全媒體時代，視頻、圖片的傳播效果勝過文字描述，可視化表達正成為輿情回應的發(fā)展趨勢。隨著智能手機的普及、上網(wǎng)速率的不斷突破，快手、抖音、騰訊微視等平臺紛紛崛起，云計算、智能推送使輿論場上“強者恒強，弱者恒弱”的馬太效應不斷得到強化。因此，在輿情治理過程中，應加強視覺回應和視覺溝通，有效提升輿情應對的質(zhì)效，滿足公眾對真相的渴求。

（五）輿情風險治理應堅持“軟風險”“硬風險”兩手抓

網(wǎng)絡輿情是網(wǎng)民對各種焦點事件的認知、情感和行為傾向的集合，其外顯部分包括網(wǎng)絡圍觀、網(wǎng)言網(wǎng)語、網(wǎng)絡抗爭等形式，而其內(nèi)隱部分則表現(xiàn)為各種不同的個體心理。網(wǎng)絡輿情治理的目的不是“消滅”網(wǎng)絡輿情，實際上也無法“消滅”網(wǎng)絡輿情，輿情治理的目的在于防范網(wǎng)絡輿情轉(zhuǎn)化為負面的網(wǎng)絡輿論。與網(wǎng)絡輿情不同，網(wǎng)絡輿論是多數(shù)網(wǎng)民的共同觀點的集合，它可能是積極的、建設性的，也可能是消極的、破壞性的。當然，輿情治理要標本兼治，正確認識并處理好社會治理和輿情治理之間的關系，將社會治理與輿情治理有效結(jié)合起來。相關部門既要化解“軟風險”，也要著手解決“硬風險”，做到“軟”“硬”兼施；既要排查輿論空間的風險源，也要兼顧輿論空間映射出的現(xiàn)實社會中的風險源，做到“虛”“實”結(jié)合[11]。對于網(wǎng)絡輿情背后的怨恨和偏見，應正視其客觀性并將其納入治理視野。

（六）輿情風險治理應堅持理性原則

所謂理性原則，即政府部門在應對輿情時必須堅持法治精神，要掌握一個“度”，避免過快反應或過慢反應。對于輿論關切的核心和焦點問題，政府部門要及時亮明舉措，既不能遮掩護短，也不能過分反應，以免造成輿論“二次危機”。玉林市政府在2014年的狗肉節(jié)沖突中面臨兩難困境，一方面是地方的文化傳統(tǒng)，另一方面則是動物保護組織和人士的指責和阻撓，在此情境下，政府部門任何簡單粗暴的做法都可能帶來次生輿論事件。因此，只有通過各種行政手段使雙方維系現(xiàn)狀、和諧相處，才能通過時間的力量使輿情得以消弭。

（七）輿情風險治理應堅持人機協(xié)同

近年來，隨著人工智能技術的發(fā)展與應用，研究者開始關注以人工智能技術為支撐的網(wǎng)絡輿情分析新范式。例如利用小波分析、人工神經(jīng)網(wǎng)絡技術對網(wǎng)絡輿情進行建模和預測；通過二次聚類的方法提取輿論熱詞，用于網(wǎng)絡輿情預警；運用可視化技術對網(wǎng)絡輿情演變過程進行可視化呈現(xiàn)。在這些研究和探索中需要注意兩點，一是網(wǎng)絡輿情演化的重要動因是網(wǎng)民的認知、態(tài)度、情感和行為傾向，這些因素不僅決定著輿論走向，而且會隨著事件的發(fā)展而變化；二是網(wǎng)絡輿情并非線性發(fā)展，在演化過程中極易出現(xiàn)衍生輿情和反復迭代，從而引發(fā)一系列的簇類網(wǎng)絡輿情。因此，運用人工智能技術分析網(wǎng)絡輿情，還需要進一步提升治理工具的深度自學習功能。而且，即使技術得到了優(yōu)化升級，人工智能也不能完全代替人，它只能協(xié)助治理者進行信息采集、分析，而不能完全代替人工研判。因為人工智能用于輿情分析的信息永遠是有限的，無法囊括所有可能的、潛在的相關信息，也缺乏人類所特有的想象力，因此無法基于更多的、現(xiàn)有數(shù)據(jù)之外的信息進行相關性分析和趨勢預測，這些都需要借助人腦才可能予以解決[11]。

（八）輿情風險治理應提升治理參與者的共情能力

網(wǎng)絡輿論動員主要具有抗爭性、公共性、交互性、隱匿性等特征，其演化機制包括萌芽期、積聚期、激蕩期、式微期等四個階段。在輿情風險治理中，外在的制度、機制、技術等因素都需要通過治理參與者的表現(xiàn)發(fā)生作用。網(wǎng)絡治理者只有與網(wǎng)民共情，才可能引導他們產(chǎn)生共鳴，化解惡性輿論風險。如果只是為了滿足輿情封堵任務，簡單機械地喊口號、貼標語，只會帶來更大的輿論風險。因此，我們需要提升領導干部、網(wǎng)評員等的網(wǎng)絡素養(yǎng)與共情能力。網(wǎng)絡輿情的治理者應當更多地深入群體，設身處地站在抗爭者的角度理解他們的想法和感受，通過共情提升與公眾的親密度，減少網(wǎng)絡輿論動員的風險隱患和危機[11]。

四、結(jié)語

縱觀2010—2020年的廣西輿情案例，廣西輿情風險呈現(xiàn)出類型多元化、地域不平衡、互動關聯(lián)、框架指向多變、超時空、標簽化的特點，輿情風險治理在一定程度上存在風險意識較弱、風險治理部門化、信息傳播節(jié)奏紊亂、自說自話、“軟”“硬”不平衡等問題?；诖?，風險治理應建立風險識別響應體系與機制，發(fā)揮第三方參與的作用，全過程動態(tài)連續(xù)跟蹤，堅持“軟風險”“硬風險”兩手抓和理性治理原則，既要利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)人機協(xié)同，又要提升治理參與者的共情能力。

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作者簡介：封莎（1977—），女，江西瑞昌人，本科，助理研究員，研究方向：網(wǎng)絡傳播。