東北老工業(yè)基地振興財(cái)稅支持政策績(jī)效分析與政策建議

常鵬 蔡德發(fā)

摘 ? 要：自2003年中央首次提出振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地以來，東北三省的地方經(jīng)濟(jì)得到了較快發(fā)展。但是，由于還存在一些更深層次的體制機(jī)制與結(jié)構(gòu)性矛盾，財(cái)稅支持政策施行的實(shí)際效果并不明顯。通過觀測(cè)地區(qū)生產(chǎn)總值、人口與就業(yè)指標(biāo)，考察東北老工業(yè)基地振興財(cái)稅支持政策的實(shí)際成效，從而提出相應(yīng)的政策優(yōu)化建議，為東北地區(qū)全面振興、全方位振興提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵字：東北地區(qū);老工業(yè)基地;財(cái)稅政策

中圖分類號(hào)：F207 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2021）20-0008-03

一、東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)與人口變動(dòng)趨勢(shì)分析

（一）地區(qū)生產(chǎn)總值

東北老工業(yè)基地是新中國(guó)早期重點(diǎn)投資和培養(yǎng)發(fā)展的基地，在新中國(guó)的初期建設(shè)和科技研發(fā)制造方面都做出了重大貢獻(xiàn)，取得輝煌成就。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些深層次的體制機(jī)制和結(jié)構(gòu)性矛盾正在逐漸凸顯，加之經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，煤城、油城等資源型城市資源開采日漸枯竭，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)停滯甚至明顯衰退。2003年振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，積極成效不斷顯現(xiàn)。但是，隨著時(shí)間的不斷推移又逐漸陷入了困境（見表1）。

從表1可以看出，東北三省GDP總體上呈逐步上升的態(tài)勢(shì)，但在2015年經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)倒退，在不考慮通貨膨脹的情況下，生產(chǎn)總值仍低于前一年的水平。2003—2007年增速逐漸增快，2008—2009年開始放緩，2010—2011年再次提升，2012—2015年又一次放緩，甚至出現(xiàn)倒退;2015年之后再次有小幅度上升，直到2017年開始逐漸平緩，生產(chǎn)總值指數(shù)穩(wěn)定在105.5左右，但在2020年受疫情沖擊再次衰退。東北三省地區(qū)GDP占全國(guó)GDP比重逐年下降，從2003年的8.48%下降到2020年的5.03%，呈現(xiàn)出東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速緩慢、停滯甚至下滑趨勢(shì)，如圖1所示。

從三次產(chǎn)業(yè)情況看，東北三省第一產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展從2016年開始呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的態(tài)勢(shì)，但2016—2017年產(chǎn)業(yè)總值仍均低于2015年的數(shù)值。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在2015—2019年呈現(xiàn)出穩(wěn)健上升的態(tài)勢(shì)。第一產(chǎn)業(yè)指數(shù)波動(dòng)幅度較大，在2016年出現(xiàn)了第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展的倒退、第二產(chǎn)業(yè)指數(shù)總體上呈上升的趨勢(shì)，但2015—2016年均低于100，統(tǒng)一反映出了發(fā)展的倒退;第三產(chǎn)業(yè)指數(shù)總體上較為平穩(wěn)，但從2016年開始增長(zhǎng)速度逐漸放緩。

（二）人口與勞動(dòng)人口

從東北三省人口自然增長(zhǎng)率指標(biāo)看，在2015—2019年?yáng)|北三省的自然增長(zhǎng)率方面，黑龍江省自然增長(zhǎng)率一直為負(fù)增長(zhǎng);遼寧省在2016年人口自然增長(zhǎng)率為正，但總體上也呈現(xiàn)出負(fù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì);吉林省在2015年、2017年和2018年自然增長(zhǎng)率為正，而2016年和2019年自然增長(zhǎng)率為負(fù)?？梢钥闯鋈齻€(gè)省份在總體上其人口自然增長(zhǎng)率基本穩(wěn)定保持在負(fù)增長(zhǎng)（見表2）。

從人口指標(biāo)看，東北三省人口數(shù)2003—2011年逐步上升，而2012—2019年人口數(shù)逐漸減少，且總?cè)丝跀?shù)占國(guó)內(nèi)人口數(shù)比重自2003年開始逐漸下降;東北三省就業(yè)人數(shù)2003—2014年逐步上升，2015—2019年逐漸減少，且就業(yè)總?cè)藬?shù)與全國(guó)占比從逐步增高到近幾年開始逐年縮減，人口流失逐漸加重，趨勢(shì)明顯（如圖2所示）。

二、東北老工業(yè)基地財(cái)稅支持政策績(jī)效分析

（一）財(cái)稅政策支持地方經(jīng)濟(jì)成效不佳

財(cái)稅政策與規(guī)制的制定和實(shí)施過于依賴行政管理手段，營(yíng)商環(huán)境不佳制約了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效競(jìng)爭(zhēng)。政府部門的過度干預(yù)降低了地區(qū)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)程度，使企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，從而導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)成效不佳。根據(jù)2020年北京大學(xué)張志學(xué)教授為主所編寫的《中國(guó)省份營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)》中，吉林、黑龍江和遼寧分別排在第20、21、22名，吉林省的營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)等級(jí)為B級(jí)末尾、黑龍江省與遼寧省排在B-級(jí)前兩位，從中可以看出東北三省的營(yíng)商環(huán)境相對(duì)較差。同時(shí)，東北老工業(yè)基地振興是一個(gè)長(zhǎng)期的目標(biāo)，這與政府短期績(jī)效目標(biāo)不一致。東北雖是國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，但不完全是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)衰退所導(dǎo)致，如果一味地等靠要，過度依賴財(cái)政投入等政策支持，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的根源與實(shí)質(zhì)仍難以解決，不能從根本上保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)。

（二）財(cái)稅支持政策難于抑制人口流失

東北三省均出臺(tái)了若干吸引人才與抑制勞動(dòng)人口流失政策。例如，黑龍江省建立“編制周轉(zhuǎn)池”，定期評(píng)選“龍江工匠”等政策;吉林省實(shí)施 “長(zhǎng)白山人才工程”與緊缺人才引才計(jì)劃，探索建立 “高端產(chǎn)業(yè)人才特區(qū)”等政策;遼寧省提出興遼英才計(jì)劃、高技能人才培養(yǎng)工程、人力資源市場(chǎng)體系建設(shè)計(jì)劃等政策。從圖2看，其政策效果不佳，就業(yè)人數(shù)縮減幅度明顯低于人口自然增長(zhǎng)的衰減速度。在2015年全面放開了二孩政策的背景下，東北三省出生率依舊較低，這也表明年輕勞動(dòng)力的大量外流，這些數(shù)據(jù)均指向了東北的人口流失問題。這與財(cái)稅支持政策側(cè)重資金方面的支持而忽略了人才吸引與失業(yè)率改善有關(guān)。東北地區(qū)人員流失嚴(yán)重，就業(yè)人數(shù)嚴(yán)重不足，阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，財(cái)稅政策對(duì)于國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼力度過大，不但擠出了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間，同時(shí)還使國(guó)有企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生更多依賴，限制了其自身的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)兩方面阻礙了技術(shù)進(jìn)步與企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，使財(cái)稅政策的社會(huì)效果無法發(fā)揮。

（三）財(cái)稅支持政策缺乏長(zhǎng)期可持續(xù)性

新一輪東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，除了財(cái)政扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制等措施外，中央財(cái)政加大了對(duì)東北地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，并且擬將東北地區(qū)納入地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)范圍。財(cái)稅政策是區(qū)域經(jīng)濟(jì)所有內(nèi)容的公共品，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)投資熱情，在短期內(nèi)定向投入衰退區(qū)域的大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施更新建設(shè)，遏制區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期蕭條病蔓延傳布。而財(cái)政投入還應(yīng)研究如何避免公共投資的擠出效應(yīng)問題，利用減免稅等方式，激發(fā)和保護(hù)民間創(chuàng)業(yè)熱情，疏通就業(yè)梗阻。必須盡快制定提高出生率、遏制老齡化、吸引人口聚集的社會(huì)發(fā)展政策，強(qiáng)化通過財(cái)政政策引導(dǎo)和建設(shè)相應(yīng)的社會(huì)保障與福利體制?！靶聳|北現(xiàn)象”的出現(xiàn)證明了目前實(shí)行的東北老工業(yè)基地政策在可持續(xù)性上出現(xiàn)了問題，如財(cái)稅支持政策在人才吸引、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、平臺(tái)環(huán)境建設(shè)上支持力度仍然不足，極大制約了東北老工業(yè)基地的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。