政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)立法初探

摘要：大數(shù)據(jù)時(shí)代，將政府掌握的海量數(shù)據(jù)開放于民，是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已成為一項(xiàng)基本政策，為保障政府?dāng)?shù)據(jù)開放穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)階段最主要任務(wù)是對(duì)其進(jìn)行立法。理論層面，現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)立法研究較少。實(shí)踐層面，除貴陽、浙江、上海三地出臺(tái)了相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章，還未有專門的法律規(guī)范。因此，迫切需要進(jìn)行深入的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法研究，明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法目的，確定立法模式，厘清立法內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開放;立法目的;立法內(nèi)容

中圖分類號(hào)：D912.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.04.008

一、問題的提出

政府?dāng)?shù)據(jù)開放已成為各國(guó)實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重點(diǎn)。我國(guó)頒布系列政策推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放。2015年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《信息公開工作要點(diǎn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕17號(hào)）首次提及政府?dāng)?shù)據(jù)公開，提出需推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)公開，鼓勵(lì)和推動(dòng)企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)、個(gè)人等對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和應(yīng)用。同年8月，大數(shù)據(jù)發(fā)展的首個(gè)頂層設(shè)計(jì)文件——《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)，下稱《發(fā)展行動(dòng)綱要》）將數(shù)據(jù)開放列為主要任務(wù)，并提出要在依法加強(qiáng)安全保障和隱私保護(hù)的前提下，穩(wěn)步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源開放。2017年全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過的《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》指出，發(fā)揮數(shù)據(jù)大國(guó)、大市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共信息資源開放，釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效應(yīng)。2018年中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合頒布的《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》（中網(wǎng)辦發(fā)文〔2017〕24號(hào)，下稱《試點(diǎn)工作方案》）規(guī)定，將北京、上海等地確定為試點(diǎn)地區(qū)，開展公共信息資源開放工作，制定公共信息資源開放管理辦法。從上述陸續(xù)頒布的政策文件可以看出，現(xiàn)階段數(shù)據(jù)開放的主要任務(wù)為如何將其制度化，即立法，從而建立穩(wěn)定的法治環(huán)境，釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利。

然而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法在理論研究與實(shí)踐方面都略顯不足。理論層面，現(xiàn)有文獻(xiàn)集中于研究數(shù)據(jù)開放的法律屬性、數(shù)據(jù)權(quán)屬等問題，較少研究立法問題。實(shí)踐層面，國(guó)家尚未制定專門的法律，貴陽、浙江、上海等地頒布了相應(yīng)的地方性法規(guī)規(guī)章，但也未形成系統(tǒng)的模式。因此，迫切需要進(jìn)行詳細(xì)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法研究。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的必要性

首先，國(guó)家已明確提出推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法。《發(fā)展行動(dòng)綱要》提出積極研究數(shù)據(jù)開放制度，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，《試點(diǎn)工作方案》規(guī)定建立完善的信息資源開放制度規(guī)范。

其次，目前急需對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行規(guī)范。截至 2020年4月底，我國(guó)已有 130 個(gè)省級(jí)、副省級(jí)和地級(jí)政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)。[1]針對(duì)地方已有開放平臺(tái)卻未制定相關(guān)立法的現(xiàn)狀，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)立法，益于其后續(xù)數(shù)據(jù)開放建設(shè)。

再次，《政府信息公開條例》不能替代政府?dāng)?shù)據(jù)開放的相關(guān)立法，二者立法目的不同。政府信息公開強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公眾知情權(quán)的保障，是公眾知情權(quán)的一種具體體現(xiàn)，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放強(qiáng)調(diào)對(duì)數(shù)據(jù)的利用，注重?cái)?shù)據(jù)開放后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)。[2]政府?dāng)?shù)據(jù)開放的目的是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的最大程度發(fā)揮，與傳統(tǒng)行政法以確立個(gè)人權(quán)利，圍繞權(quán)利保障的規(guī)范思路不同。[3]數(shù)據(jù)開放過程中，政府引導(dǎo)、支持社會(huì)各方主體利用開放數(shù)據(jù)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，公眾通過開放的數(shù)據(jù)獲取有價(jià)值信息，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法框架

●政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念

數(shù)據(jù)開放作為信息技術(shù)早已被提及，但并未上升為特定的法律術(shù)語，因此在探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法之前，我們需明晰政府?dāng)?shù)據(jù)開放的概念，如博登海默所言：“不明確概念這一首要任務(wù)，法律制度就不能創(chuàng)制出任何會(huì)得到公認(rèn)的審判和訴訟方式”。[4]政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是指政府將數(shù)據(jù)開放給公眾。對(duì)于立法來說，定義的重點(diǎn)在于數(shù)據(jù)開放的義務(wù)主體，即選擇開放誰的數(shù)據(jù)。在此借助政府?dāng)?shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)三個(gè)概念的區(qū)別來探討數(shù)據(jù)開放的義務(wù)主體。三者的關(guān)鍵區(qū)別在于開放主體的范圍不同。以行政主體角度看，政府?dāng)?shù)據(jù)主要指政府及其職能部門履行行政職能獲得的數(shù)據(jù)，數(shù)量最多。政務(wù)數(shù)據(jù)除政府?dāng)?shù)據(jù)外，還包括委托或授權(quán)的其他組織履行職責(zé)獲取的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)，是具有公共利益屬性的數(shù)據(jù)，范圍最廣。因而三者是包含與被包含的關(guān)系，即政府?dāng)?shù)據(jù)是狹義的公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)是廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)。無論是何種“數(shù)據(jù)”進(jìn)行開放，所要遵守的開放原則和程序都是一樣的，各地可根據(jù)實(shí)際情況選擇對(duì)某類數(shù)據(jù)進(jìn)行開放，本文以最具代表性的政府?dāng)?shù)據(jù)為對(duì)象展開探討。

●政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法性質(zhì)

立法第二步是明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法屬于行政實(shí)體法還是行政程序法。行政程序法是指調(diào)整行政主體實(shí)施行政行為時(shí)所遵循的程序，包括方式、步驟及時(shí)間等。[5]行政程序法隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。以《美國(guó)行政程序法》為例，第一代行政程序法典型例子是行政裁決（Order），范示是模仿法庭程序，行政主體作出決定前需要調(diào)查事實(shí)，舉行聽證等步驟。第二代行政程序法的典型范示是行政規(guī)章（Rule），特征是模仿立法程序，行政主體在制定規(guī)章時(shí)，要履行立項(xiàng)、提出草案等程序，同時(shí)也要給公眾提供參與的機(jī)會(huì)，聽取他們的意見和建議。第三代行政程序則不再模仿“法庭程序”或“立法程序”，其目的旨在運(yùn)用各種程序方式達(dá)到最佳效果，并在行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)和公民之間建立一種良好的溝通。[6]政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)定位為程序法，且屬于第三代程序法范疇。

政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)少關(guān)注實(shí)體內(nèi)容，而多強(qiáng)調(diào)程序，以發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價(jià)值。首先，立法應(yīng)少?gòu)?qiáng)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)熱衷討論政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)，一類觀點(diǎn)是延續(xù)信息公開的思路，認(rèn)為其權(quán)利基礎(chǔ)是知情權(quán)，[7]另一類是自證一種新的權(quán)利，如公共數(shù)據(jù)權(quán)，[8]作為政府?dāng)?shù)據(jù)開放的權(quán)利基礎(chǔ)。然而，與傳統(tǒng)行政法以保障權(quán)利為核心的規(guī)范思路不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度目的是“用”，應(yīng)適用多種程序發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。過分強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，反而會(huì)給政府與公眾帶來負(fù)擔(dān)。其次，立法沒必要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)權(quán)屬問題，先不論以現(xiàn)行的地方立法權(quán)限是否能作出此規(guī)定，如果現(xiàn)在就將開放數(shù)據(jù)定性為屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，地方政府為了保值增值，會(huì)遵循傳統(tǒng)模式以政府采購(gòu)方式進(jìn)行排他授權(quán)，轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源使用權(quán)拍賣，這就更與數(shù)據(jù)開放的價(jià)值相悖。[9]因而，政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)是關(guān)于政府權(quán)力透明、開放運(yùn)行的法律，就其性質(zhì)而言，屬于程序法范疇。[3]

其次，第三代行政程序法更能發(fā)揮數(shù)據(jù)的最大價(jià)值。當(dāng)今社會(huì)，行政提供服務(wù)與規(guī)制的方式正由一種自上而下的“命令——控制”式演變成公私合作的“伙伴——平等”式。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，行政機(jī)關(guān)和公眾以平等互動(dòng)方式實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，它們之間的結(jié)構(gòu)也不再是傳統(tǒng)行政法所調(diào)整的直線形式，因而規(guī)范數(shù)據(jù)開放的立法也應(yīng)與傳統(tǒng)的行政程序法有所不同。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法中，除規(guī)定基本程序、原則外，更應(yīng)區(qū)別于傳統(tǒng)行政程序的“命令——控制”式，需使用多種程序，在行政機(jī)關(guān)與公眾之間形成良好的互動(dòng)，使公眾能最大程度的利用數(shù)據(jù)，達(dá)到數(shù)據(jù)價(jià)值的最大發(fā)揮。上海市《公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》就較好體現(xiàn)此點(diǎn)：在數(shù)據(jù)利用一章中，規(guī)定了反饋機(jī)制、安全保障機(jī)制與利用監(jiān)管機(jī)制等程序性安排，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)利用的最大效果提供了保障。

●政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法內(nèi)容

關(guān)于立法的具體內(nèi)容，公眾最為關(guān)心的是數(shù)據(jù)邊界問題。數(shù)據(jù)開放存在風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人隱私泄露、國(guó)家數(shù)據(jù)泄密都會(huì)造成巨大損失。探討數(shù)據(jù)邊界問題，即是探討開放到哪一步或者明確哪些是絕對(duì)不能開放的問題。各地立法基本都規(guī)定對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的數(shù)據(jù)不予公開。但對(duì)究竟何為個(gè)人隱私卻不得而知。主要原因在于，現(xiàn)階段我國(guó)數(shù)據(jù)信息立法呈分散狀態(tài)，[10]缺乏具有針對(duì)性的立法，國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人信息的界定分散在不同的法律、行政法規(guī)中。以個(gè)人隱私為例，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《民法典》有較多相關(guān)內(nèi)容，但也只籠統(tǒng)地規(guī)定了個(gè)人信息的概念、保護(hù)原則等內(nèi)容，這些內(nèi)容對(duì)制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法而言，不具有可操作性?？上驳氖?，數(shù)據(jù)信息領(lǐng)域的專門立法正加速進(jìn)行。2018年9月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》納入立法規(guī)劃，2020年10月13日《個(gè)人信息保護(hù)法》進(jìn)入審議階段，全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)將審議后的《個(gè)人信息保護(hù)法（草案）》正式對(duì)外發(fā)布征求意見?？深A(yù)見，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》三部法律將成為數(shù)據(jù)信息領(lǐng)域的專門立法。因此，應(yīng)結(jié)合上述三部數(shù)據(jù)信息領(lǐng)域的專門立法確立一條明晰的邊界，即政府?dāng)?shù)據(jù)開放的數(shù)據(jù)邊界，使政府在開放過程中有法可循，不觸碰數(shù)據(jù)邊界的紅線。維護(hù)數(shù)據(jù)邊界還需明確政府責(zé)任，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，立法對(duì)責(zé)任規(guī)定的不明晰導(dǎo)致開放主體怕承擔(dān)責(zé)任，這已成為阻礙數(shù)據(jù)開放的最大因素，[2]如貴陽市《政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》雖專門規(guī)定了政府開放的法律責(zé)任，但卻未規(guī)定免責(zé)情形。因此有必要在立法中厘清政府的權(quán)利義務(wù)及免責(zé)情形。

對(duì)于如何把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為立法內(nèi)容，可參考《試點(diǎn)方案》，在立法中明確以下內(nèi)容：第一，建立統(tǒng)一開放平臺(tái);第二，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，明確數(shù)據(jù)的完整性、機(jī)器可讀性、格式通用性等要求，并要求機(jī)讀率不低于90%;第三，促進(jìn)數(shù)據(jù)利用;促進(jìn)社會(huì)力量利用開放數(shù)據(jù)開展創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，推動(dòng)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;第四，加強(qiáng)安全保障，要建立保密審查及安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度;第五，制定開放目錄，明確主題分類、數(shù)據(jù)屬性、更新時(shí)限、開放類型、開放方式、使用要求等詳細(xì)內(nèi)容。

●政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法模式

目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法以地方立法為主，貴州、上海、浙江三地先后頒布了數(shù)據(jù)開放地方性法規(guī)或規(guī)章。關(guān)于未來應(yīng)采取何種立法模式，有以下幾種意見。第一種認(rèn)為宜將政府?dāng)?shù)據(jù)開放納入《政府信息公開條例》的規(guī)范范圍。[11]對(duì)此，除了前述論證的信息公開制度無法滿足政府?dāng)?shù)據(jù)開放的需求外，2019年新修訂的《政府信息公開條例》未增加有關(guān)數(shù)據(jù)開放任何內(nèi)容，這也意味著未來若干年內(nèi)，將數(shù)據(jù)開放納入政府信息公開的可能性不大。第二種認(rèn)為應(yīng)加快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的專門立法。[3]對(duì)此，且不論制定一部全新的法律耗時(shí)太長(zhǎng)的問題，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展初期，我們對(duì)具體什么樣的立法內(nèi)容最能促進(jìn)數(shù)據(jù)利用還不清楚，采取此種自上而下一步到位的制定專門法的時(shí)機(jī)還不成熟。

鑒于此，在立法模式上應(yīng)采用國(guó)務(wù)院制定專門條例與推進(jìn)地方立法相結(jié)合的模式。第一，制定專門條例有利于提高政府?dāng)?shù)據(jù)開放的積極性。雖地方立法已先行，但因?qū)蛹?jí)較低，在實(shí)際推行時(shí)囿于部門利益、行業(yè)利益、本位思想導(dǎo)致開放動(dòng)力不足，[2]再加上由于政府?dāng)?shù)據(jù)開放無統(tǒng)一的立法，使地方政府普遍存在著不敢開放、不會(huì)開放的問題。第二，此種結(jié)合模式，符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放的定位。數(shù)據(jù)開放相關(guān)立法屬于程序法，程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一也易于統(tǒng)一。第三，同時(shí)推進(jìn)地方立法符合現(xiàn)行發(fā)展?fàn)顩r。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放雖蓬勃發(fā)展，但還處于發(fā)展初期。首先，如前文所述，在《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等信息領(lǐng)域的專門立法明確數(shù)據(jù)邊界后，再考慮國(guó)家層面制定數(shù)據(jù)開放法。其次，由于現(xiàn)階段對(duì)何種內(nèi)容的立法最利于促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放尚缺乏充分論證，不如先行推進(jìn)地方立法，進(jìn)一步觀察何種立法能夠推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)的有效流通和利用，釋放數(shù)字經(jīng)濟(jì)最大價(jià)值。

如今，各級(jí)地方政府都在大力推進(jìn)數(shù)據(jù)開放，但穩(wěn)定良好的法治環(huán)境才是數(shù)據(jù)開放的基石。過往的數(shù)據(jù)開放研究都集中于基礎(chǔ)理論探討，較少注重立法研究，而本文在確定政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法目的是促進(jìn)數(shù)據(jù)利用的前提下，認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法應(yīng)屬于程序性立法，并建議在模式上采用國(guó)務(wù)院制定專門條例與推進(jìn)地方立法相結(jié)合的形式，內(nèi)容上提出劃清數(shù)據(jù)邊界，明確政府責(zé)任、政策內(nèi)容制度化的建議，力求制定出符合時(shí)代發(fā)展要求的政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律制度。

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作者簡(jiǎn)介

朱文清，暨南大學(xué)法學(xué)院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

責(zé)任編輯 李冬梅