加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的重要性及措施

李學(xué)科

摘要：自改革開放以來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制轉(zhuǎn)變了我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，同時(shí)也帶來(lái)了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)觀念的變革，帶動(dòng)了全面經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的總體進(jìn)步和發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐逐年加快，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也穩(wěn)步開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度試點(diǎn)，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，成為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)。政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作為影響著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展方向，可以借鑒成熟的案例以及經(jīng)驗(yàn)，去學(xué)習(xí)國(guó)外的優(yōu)秀研究成果和方法，學(xué)以致用到我國(guó)實(shí)踐方法中去，找出中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的實(shí)踐策略，有著重要的理論現(xiàn)實(shí)雙重意義。文章通過(guò)對(duì)部分農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的改革對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);管理和服務(wù);措施

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

以云南省寧洱縣為例，寧洱縣以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等形式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)面積約占農(nóng)村承包土地總面積的10%，其中流入農(nóng)戶的土地總面積占34.5%，流入企業(yè)的農(nóng)戶總面積占65.5%，流轉(zhuǎn)期限最多的是10年以上的耕地，占總面積約70%，且有33.2%的流轉(zhuǎn)土地未簽訂流轉(zhuǎn)合同。

以華北平原中部的山東省冠縣為例，冠縣是山東省的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，屬黃河沖積平原，受土地流轉(zhuǎn)影響難以開展農(nóng)田集約化管理和機(jī)械化種植，嚴(yán)重限制農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)問(wèn)題

（一）法制建設(shè)不完善

目前我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律存在滯后性，不能緊跟實(shí)踐步伐致使法律不能解決不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村的法制宣傳和法治建設(shè)也有著不完善、出現(xiàn)行為偏差的問(wèn)題。

現(xiàn)存的有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律本身不完善，法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法流轉(zhuǎn)的方式較為籠統(tǒng)，不利于廣大普通農(nóng)民理解，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中又存在著對(duì)流轉(zhuǎn)的條件限制過(guò)多的問(wèn)題。如《農(nóng)村土地承包法》限制要求轉(zhuǎn)讓主體有農(nóng)村經(jīng)營(yíng)能力，而且賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)先受讓的權(quán)利，限制了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的土地流轉(zhuǎn)需要。法律與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的不匹配的情況，歸根結(jié)底就是法律體系與實(shí)際操作出現(xiàn)了偏差不符的情況，導(dǎo)致基層沒意識(shí)到把問(wèn)題提升到法律的高度，致使出現(xiàn)大量打擦邊球或鉆法律空子、破壞流轉(zhuǎn)秩序的行為。這些都阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。

（二）監(jiān)督管理不到位

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)牽涉到很多利益主體的工作，在流轉(zhuǎn)的整個(gè)事項(xiàng)中都需要政府進(jìn)行監(jiān)督，才能有效保證地區(qū)農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，保證農(nóng)民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。法律規(guī)定農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地用途不可以改變，但是在現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地商用的問(wèn)題一直存在，政府如果不積極進(jìn)行監(jiān)督管理，就會(huì)造成人為的監(jiān)管盲區(qū)和信息不對(duì)稱的現(xiàn)象。另外，上文數(shù)據(jù)指出，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的年限最多是10年以上，周期都較長(zhǎng)，這就導(dǎo)致在一個(gè)土地流轉(zhuǎn)周期中，一些干部調(diào)離崗位或退休，歷史沉淀下來(lái)的土地如果出現(xiàn)流轉(zhuǎn)糾紛或非法操作，往往找不到應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任主體，更無(wú)處追究，導(dǎo)致很多農(nóng)戶訴求落空。

如果在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中不能形成一個(gè)長(zhǎng)期約束的機(jī)制限制利益主體、責(zé)任主體的行為，而是等到出現(xiàn)問(wèn)題后才開始著手解決，就會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)嚴(yán)重的滯后性與被動(dòng)性，造成大量矛盾隱患。

（三）服務(wù)機(jī)制不健全

我國(guó)幅員遼闊，土地性質(zhì)多樣化，土地生產(chǎn)能力不一，即使在一個(gè)地區(qū)內(nèi)也會(huì)由于自然資源的差異導(dǎo)致土地的利用效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)參差不齊的狀況。尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，很多地方政府都沒有意識(shí)到要規(guī)范進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)交易管理。同時(shí)由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)人才和資金的限制，流轉(zhuǎn)的配套設(shè)施難以建設(shè)，更沒有相關(guān)專業(yè)的人才組建一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，這些都導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺少規(guī)范化的服務(wù)管理，流轉(zhuǎn)也處于無(wú)序的狀態(tài)。

服務(wù)機(jī)制不健全的現(xiàn)象同樣還存在土地流轉(zhuǎn)后的保障方面。地方政府為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，大多會(huì)鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地大規(guī)模地轉(zhuǎn)讓給規(guī)?；a(chǎn)的企業(yè)，農(nóng)民失去土地的使用權(quán)后，地方政府沒有落實(shí)到相應(yīng)的政策保障，導(dǎo)致很多農(nóng)民喪失土地收入來(lái)源就是喪失了經(jīng)濟(jì)來(lái)源。農(nóng)民收入普遍不高，又沒有高標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療保障，年邁的農(nóng)民已經(jīng)喪失出門勞動(dòng)能力，農(nóng)民的基本保障生活都成了政府需要解決的問(wèn)題。

（四）土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范

上文調(diào)查顯示，近30%的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不簽訂流轉(zhuǎn)合同，僅存在口頭協(xié)議。即便有的簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但也存在著不規(guī)范、條款不全、不能表達(dá)雙方當(dāng)事人的意愿，甚至存在著違反法律的情況。如果流轉(zhuǎn)合同存在詞不達(dá)意，還會(huì)導(dǎo)致一些常年外出的承包戶未能順利對(duì)接土地流轉(zhuǎn)，造成土地荒蕪，利用率降低的情況。而如果出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)糾紛，由于沒有流轉(zhuǎn)合同或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，很難介入法律來(lái)解決問(wèn)題，眾口難調(diào)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)對(duì)策

（一）認(rèn)識(shí)形式，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)

首先要從管理者出發(fā)，要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)土地資源有效合理利用、提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系的重要性;各級(jí)政府及其相關(guān)部門要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和政府對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)精神措施，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)。

（二）建立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

要由政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭，組織農(nóng)業(yè)農(nóng)村、國(guó)土資源等相關(guān)部門建立完善相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，組織專業(yè)人員和突出人才，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的組織、協(xié)調(diào)、落實(shí)和糾紛調(diào)解進(jìn)行規(guī)范服務(wù)，統(tǒng)一管理。

（三）廣泛宣傳，依法引導(dǎo)

各級(jí)各部門可以通過(guò)廣播、電視、宣傳欄和政策下鄉(xiāng)等方式廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)，使黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策措施深入人心，貫徹到位;通過(guò)群眾對(duì)法律法規(guī)和方針政策的學(xué)習(xí)，不斷提高群眾的法制水平和綜合素養(yǎng)，引導(dǎo)廣大群眾依法運(yùn)用法規(guī)政策，比較選擇最適合自身的方案，保障和維護(hù)自己的合法權(quán)益。